Введение

Территориальное обозначение и самый низкий уровень местного самоуправления в Англии – гражданские приходы в Англии.

В Англии гражданский приход является типом административного прихода, используемого для осуществления местного самоуправления. Это территориальное обозначение, представляющее собой самый низкий уровень местного самоуправления. Гражданские приходы восходят к древней системе приходов, которые на протяжении столетий были основной единицей светского и религиозного управления на большей части территории Англии и Уэльса. Гражданские и религиозные приходы были формально разделены в XIX веке и теперь полностью независимы друг от друга. Гражданские приходы в их современном виде были учреждены Законом о местном самоуправлении 1894 года (56 & 57 Vict. c. 73), который учредил выборные приходские советы для выполнения светских функций приходской общины. Гражданский приход может варьироваться по размеру от малонаселённой сельской местности с населением менее ста человек до крупного города с населением свыше 100 000 человек. Этот масштаб сопоставим с масштабом муниципалитетов в континентальной Европе, таких как коммуны во Франции. Однако, в отличие от своих европейских аналогов, приходские советы не являются главными органами власти и в большинстве случаев играют относительно незначительную роль в местном самоуправлении. По состоянию на 2023 год в Англии насчитывается 10 464 прихода. По историческим причинам гражданские приходы преимущественно охватывают сельские и небольшие городские районы, при этом большинство крупных городских районов полностью или частично не имеют статуса прихода; однако, начиная с 1997 года, создание гражданских приходов в районах, не имеющих их, возможно по требованию местных жителей. В 2007 году право создавать гражданские приходы было распространено на лондонские боро, хотя пока был создан только один – Квинс-Парк. Восемь приходов также имеют статус города (статус, предоставляемый монархом). Гражданский приход может быть официально признан и называться городом, деревней, районом или общиной по решению его приходского совета, право, не предоставляемое другим единицам английского местного самоуправления. Управляющим органом гражданского прихода обычно является выборный приходской совет (который может принять решение о названии себя городским, деревенским, общинным или районным советом, или городским советом, если приход имеет статус города). В качестве альтернативы, в приходах с небольшим населением (обычно менее 150 избирателей) управление может осуществляться приходским собранием, на котором могут присутствовать все избиратели; в качестве альтернативы, приходы с небольшим населением могут быть объединены с одним или несколькими соседними приходами в рамках общего приходского совета. До 1974 года Уэльс также был разделён на гражданские приходы, которые были заменены общинами, функционирующими аналогично английским приходам. Гражданские приходы в Шотландии были упразднены для целей местного самоуправления Законом о местном самоуправлении (Шотландия) 1929 года; шотландским эквивалентом английских гражданских приходов являются районы общественных советов, созданные Законом о местном самоуправлении (Шотландия) 1973 года, которые обладают меньшими полномочиями, чем их английские и валлийские аналоги. В Северной Ирландии нет эквивалентных единиц.

Древние приходы

Приходская система в Европе сформировалась между VIII и XII веками, а ранняя форма существовала в Англии задолго до нормандского завоевания. Изначально эти территории основывались на землях поместий, границы которых в некоторых случаях восходили к римским или эпохи железного века владениям; некоторые крупные поместья были разделены на несколько приходов. Первоначально церкви и их священники были даром и находились под покровительством (обеспечением) владельцев поместий, однако не все были готовы и могли это делать, поэтому прихожане посещали церковь ближайшего поместья, где она была. Позднее ответственность за церкви и священников в большей степени перешла к католической церкви, что было оформлено юридически; фиксировались объединения поместий в один приход, а также существование приходов, принадлежащих отдельным поместьям. Границы мало менялись и, по сути, «застыли» спустя столетия после 1180 года, несмотря на изменения в размерах поместий. Такая устойчивость была обусловлена каноническим правом, которое поддерживало статус-кво в спорах между местными церквями и затрудняло изменение границ и разделение приходов. Сохранение этих границ до XIX века ценно для историков и имеет культурное значение в формировании местной идентичности; это подкреплялось использованием объединенных границ приходов, часто – последовательными административно-территориальными единицами; и в весьма приблизительном, функциональном смысле – большинством почтовых районов. Существовало (и существует) значительное разнообразие в размерах приходов. В Уриттле, Эссекс, традиционно измеряются два соседних прихода: Шеллоу Боуэлс площадью , и Чигналл Смилли площадью.

До разрыва с Римом приходы занимались церковными вопросами, а поместье являлось основной единицей местного управления и правосудия. Позднее церковь заменила поместье как сельский административный центр и взимала местный налог на урожай, известный как десятина. Приходские органы власти назывались общинами и состояли из всех плательщиков налогов в приходе. С ростом числа плательщиков налогов в некоторых приходах стало все труднее созывать собрания в открытом формате. В некоторых, преимущественно городских, районах ответственность от всей совокупности плательщиков налогов перешла к избранным общинным органам. Это нововведение повысило эффективность, но позволило управлять самовоспроизводящейся элитой. Англиканские приходы, которые охватывают более 99% территории Англии, официально (и для избежания двусмысленности) стали называться церковными приходами. Границы многих из них разошлись, главным образом из-за изменений в численности населения и посещаемости церкви (эти факторы могут приводить к открытию или закрытию церквей). С 1921 года каждый из них находится в ведении своего приходского церковного совета. В конце XIX века большинство «древних» (юридический термин, эквивалентный давнему времени) неточностей, унаследованных гражданской приходской системой, были устранены, и большинство эксклавов были упразднены. Перепись 1911 года показала, что 8322 (58%) «приходов» в Англии и Уэльсе не были географически идентичны при сравнении гражданской и церковной форм.

Реформы 1894 года

В 1894 году гражданские приходы были реформированы Законом о местном самоуправлении 1894 года (56 & 57 Vict. c. 73) и стали наименьшей географической единицей для местного самоуправления в сельской местности. Закон упразднил гражданские (нецерковные) функции секстирств. Приходы, расположенные на границах нескольких графств или санитарных округов, должны были быть разделены таким образом, чтобы часть, находящаяся в каждом городском или сельском санитарном округе, образовала отдельный приход (см. Список эксклавов графств в Англии и Уэльсе 1844–1974). Санитарные округа затем были преобразованы в городские округа и сельские округа, приходы, входящие в состав городских округов, классифицировались как городские приходы, а приходы, входящие в состав сельских округов, – как сельские приходы.

Сельские приходы

В 1894 году был принят закон, устанавливающий избираемые советы гражданских приходов для всех сельских приходов, в которых насчитывалось более 300 избирателей, и учреждающий ежегодные приходские собрания во всех сельских приходах. Гражданские приходы объединялись в сельские или городские районы, которые впоследствии классифицировались как районы соответствующего типа. Приходские собрания приходов с населением от 100 до 300 человек могли обратиться в свой графский совет с просьбой об учреждении приходского совета. Также предусматривалось создание объединенного приходского совета, охватывающего два или более сельских прихода. В таких объединениях каждый приход сохранял свое приходское собрание, которое могло проголосовать за выход из объединения, однако в остальном объединенный приходской совет действовал на всей территории объединенных приходов.

Городские приходы

Городским гражданским приходам не предоставлялись собственные приходские советы, но они непосредственно управлялись советом городского округа или боро, в котором они находились. Многие городские приходы полностью совпадали (географически идентичны) с городским округом или муниципальным боро, в котором они располагались. Города, включавшие несколько городских приходов, часто объединяли эти приходы в один. Городские приходы продолжали использоваться как избирательные округа для избрания смотрителей в объединения по законам о помощи бедным. Эти объединения охватывали территории нескольких приходов и имели установленное количество смотрителей от каждого прихода, что и определяло окончательное назначение городских гражданских приходов. С отменой системы законов о помощи бедным в 1930 году городские приходы превратились лишь в географическое деление, лишенное административных полномочий, которые осуществлялись на уровне совета городского округа или боро.

Реформы 1965-1974 годов

В 1965 году гражданские приходы в Лондоне были официально упразднены при создании Большого Лондона, поскольку законодательная основа для Большого Лондона не предусматривала существования органов местного самоуправления ниже уровня лондонского боро. (Так как новый округ ранее состоял из смеси городских боро, муниципальных боро и городских районов, ни один из существовавших приходских советов не был упразднен.) В 1974 году Закон о местном самоуправлении 1972 года сохранил сельские приходы, но упразднил большинство городских приходов, а также городские районы и боро, которые осуществляли их управление. Было предусмотрено, что небольшие городские районы и боро могли стать приходами-правопреемниками с границей, совпадающей с границей существующего городского района или боро, или, если они были разделены новой границей района, – в пределах одной административной единицы. Было образовано 300 таких приходов-правопреемников. В городских районах, которые считались слишком крупными для формирования отдельных приходов, приходы были просто упразднены, и эти территории стали бесприходными. Разделение по типам приходов было отменено; независимо от того, продолжали ли приходы существовать как сохраненные сельские приходы или были созданы как приходы-правопреемники, все они стали называться просто приходами. Закон 1972 года предоставил новым районным советам (за пределами Лондона) право пересматривать статус своих приходов, и многие территории, оставшиеся бесприходными в 1972 году, впоследствии были преобразованы в приходы, полностью или частично. Например, Хинкли, который в 1974 году был полностью бесприходным, теперь имеет четыре гражданских прихода, которые вместе охватывают часть его территории, в то время как центральная часть города остается бесприходной.

Подразделения

Некоторые приходы подразделялись на более мелкие территории, известные как хутора, десятки или волости.

Возрождение

В настоящее время создание городских и приходских советов поощряется на территориях, где они отсутствуют. Закон о местном самоуправлении и налогообложении 1997 года установил процедуру, предоставившую жителям территорий без приходов право требовать создания нового прихода и приходского совета. Это право было распространено на районы Лондона Законом о местном самоуправлении и вовлечении общественности в систему здравоохранения 2007 года – в связи с этим, Лондонский Сити в настоящее время является единственной частью Англии, где создание гражданских приходов невозможно. Если достаточное количество избирателей на территории предполагаемого нового прихода (от 50% в районе с менее чем 500 избирателями до 10% в районе с более чем 2500 избирателей) подпишет петицию с требованием о его создании, то местный районный совет или единый орган власти обязан рассмотреть данное предложение.

Управление

Каждый гражданский приход имеет приходское собрание, на котором вправе присутствовать все избиратели прихода. Обычно собрание проводится раз в год. В гражданском приходе может быть приходской совет, который осуществляет различные местные функции, установленные законом. Приходы с числом избирателей менее 200 обычно считаются слишком малочисленными для приходского совета и вместо этого имеют только приходское собрание – пример прямой демократии. В качестве альтернативы несколько небольших приходов могут быть объединены и совместно использовать один приходской совет или даже одно приходское собрание. Приходской совет может принять решение именоваться городским советом, сельским советом, общинным советом, районным советом или, если приход имеет статус города, городским советом. По данным Министерства жилищного строительства, общин и местного самоуправления, в Англии в 2011 году насчитывалось 9946 приходов. С 1997 года было создано около 100 новых гражданских приходов, в некоторых случаях путем разделения существующих гражданских приходов, но в основном путем создания новых на территориях, ранее не имевших приходского статуса.

Полномочия и функции

У приходских или городских советов очень мало обязательных полномочий (то есть того, что они обязаны делать по закону), но у них есть широкий спектр дискреционных полномочий, которые они могут осуществлять по своему усмотрению. Эти полномочия определены различными законодательными актами. Роль, которую они играют, может существенно различаться в зависимости от размера, ресурсов и возможностей совета, однако их деятельность может включать в себя следующее: приходские советы имеют полномочия предоставлять и управлять различными местными объектами, такими как участки для садоводства, кладбища, парки, детские площадки, спортивные площадки и деревенские лужайки, сельские дома или общественные центры, автобусные остановки, уличное освещение, обочины дорог, парковки, пешеходные дорожки, мусорные контейнеры и мемориалы воинской славы. Более крупные приходские советы также могут участвовать в организации рынков, общественных туалетов и городских часов, музеев и спортивных центров. Для этого приходской совет должен соответствовать определенным требованиям, например, иметь секретаря с соответствующей квалификацией.

Финансирование

Приходские советы получают финансирование путем взимания "предписания" налог на недвижимость, уплачиваемый жителями прихода (или приходов), обслуживаемых приходским советом. В гражданском приходе, где нет приходского совета, приходское собрание может взимать предписание налог на недвижимость для финансирования расходов, связанных с конкретными функциями, полномочиями и правами, предоставленными ему законодательством. В местах, где нет гражданского прихода (территории без разделения на приходы), управление деятельностью, обычно осуществляемой приходским советом, переходит к районному или городскому совету. Районный совет может взимать дополнительный налог на недвижимость, известный как "Специальные расходы", с жителей территории без разделения на приходы для финансирования этих мероприятий. Если районный совет не решает взимать "Специальные расходы", возникает элемент двойного налогообложения для жителей территорий с разделением на приходы, поскольку услуги, предоставляемые жителям территории без разделения на приходы, финансируются за счет налога на недвижимость, уплачиваемого жителями всего района, а не только жителями этой территории.

Советники и выборы

Приходские советы состоят из добровольных советников, избираемых на четырехлетний срок. Решения совета реализуются оплачиваемым должностным лицом, обычно называемым приходским клерком. Советы могут нанимать дополнительных сотрудников (включая юридические лица, предоставляемые при необходимости по результатам тендера) для выполнения конкретных задач, определенных советом. Некоторые советы приняли решение выплачивать своим избранным членам пособие, что допускается частью 5 Правил о пособиях членам местных органов власти (Англия) 2003 года. Количество советников варьируется примерно пропорционально численности населения прихода. Большинство сельских приходских советников избираются для представления всего прихода, однако в приходах с большим населением или охватывающих обширные территории приход может быть разделен на участки. Каждый из этих участков затем избирает советников в приходской совет (количество зависит от численности населения участка). Выборы проводятся только в том случае, если количество кандидатов превышает количество мест в совете. Однако иногда кандидатов оказывается меньше, чем мест. В этом случае вакантные места заполняются путем со-опции, то есть совместного решения совета. Если вакансия возникает в середине срока, выборы проводятся только в том случае, если определенное количество жителей прихода (обычно десять) запросит их проведения. В противном случае совет со-опцией выбирает нового советника. Закон о локализме 2011 года ввел новые положения, заменившие систему "Стандартного совета" местным контролем со стороны районных, унитарных или аналогичных органов власти. Согласно новым правилам, вступившим в силу в 2012 году, все приходские советы в Англии обязаны принять кодекс поведения, которому должны соответствовать приходские советники, а также продвигать и поддерживать высокие стандарты. Было введено новое уголовное преступление – несоблюдение требований законодательства. Опубликовано несколько "образцовых кодексов", и советы могут свободно изменять существующий кодекс или принимать новый. В любом случае кодекс должен соответствовать принципам государственной службы Нолана.

Попечители чартерных компаний

Когда город или поселок утрачивает статус боро, и сохранение преемственности устава признается желательным, устав может быть передан приходскому совету, отвечающему за данную территорию. Если такого приходского совета не существует, районный совет может назначить уставных доверенных лиц, которым будут принадлежать устав и герб бывшего боро. Уставные доверенные лица (в состав которых входят советники, представляющие территорию бывшего боро) поддерживают такие традиции, как институт мэра. Примером такого города является Херефорд, городской совет которого в 1998 году был объединен с образованием унитарной административной единицы Херефордшир. Территория города Херефорд оставалась без приходской администрации до 2000 года, когда для города был создан приходской совет. Другой пример – уставные доверенные лица города Бат составляют большинство советников в Совете Бат и Северо-Восточного Сомерсета.

География

Гражданские приходы охватывают 35% населения Англии, с одним в Большом Лондоне и немногими в других агломерациях. Гражданские приходы сильно различаются по численности населения: в некоторых проживает менее 100 человек и нет ни одного населенного пункта крупнее хутора, в то время как другие охватывают города с населением в десятки тысяч. Уэстон-супер-Мэр, с населением 71 758 человек, является самым густонаселенным гражданским приходом. Во многих случаях небольшие поселения, которые сегодня обычно называют деревнями, местностями или пригородами, находятся в пределах одного прихода, в котором первоначально была одна церковь. Крупные городские районы в основном не имеют приходов, поскольку правительство во время принятия Закона о местном самоуправлении 1972 года не поощряло их создание для крупных городов или их пригородов, однако обычно ничто не препятствует их учреждению. Например, в Бирмингеме два прихода (New Frankley и Sutton Coldfield), в Оксфорде – четыре, а в городской зоне Милтон-Кинс – 24. Однако приходы не могли быть созданы в Лондоне до внесения изменений в законодательство в 2007 году. Гражданский приход может варьироваться по площади от небольшой деревни или городского округа до обширного участка преимущественно необитаемой вересковой пустоши в Шевиотских холмах, Пеннинах или на Дартмуре. Два крупнейших по состоянию на декабрь 2023 года – Станхоуп (графство Дарем) площадью 98,6 квадратных миль (255 км²) и Дартмурский лес (Девон) площадью 79,07 квадратных миль (205 км²). Два самых маленьких – это участки общей сельской земли: земли, общие для Акминстера и Килмингтона (Девон) площадью 0,012 квадратных миль (0 км²) и земли, общие для Брансепета, Брэндона и Байшоттлз (графство Дарем) площадью 0,0165 квадратных миль (0 км²). Следующие два самых маленьких прихода расположены в застроенных районах: Честерский замок (Чешир) площадью 0,0168 квадратных миль (0 км²) (население не учтено) и Гамильтон-Ли (Лестершир) площадью 0,07 квадратных миль (0 км²) (1021 житель по переписи 2021 года).

Оставленные приходы

В переписи 2001 года было зарегистрировано несколько приходов, не имевших жителей. Это были Честерский замок (в центре города Честер), Ньюленд с Вудхаус-Мур, Бомонт-Чейз, Мартинсторп, Миринг, Станграунд-Норт (впоследствии упраздненный), Стёрстон, Тоттингтон и Тайнеэм (впоследствии объединенный). Земли последних трех были изъяты вооруженными силами во время Второй мировой войны и остаются необитаемыми. В переписи 2011 года в Ньюленде с Вудхаус-Мур и Бомонт-Чейз были зарегистрированы жители, и новых необитаемых приходов выявлено не было.