Федерализация Европейского Союза: дискуссии и перспективы.

Введение

Предложения по федерализации Европейского Союза

В течение десятилетий ведутся дискуссии о том, насколько Европейский Союз (ЕС) уже трансформировался из конфедерации (союза суверенных государств) в федерацию (единое федеративное государство с центральным правительством, состоящее из ряда частично самоуправляющихся федеративных единиц), и, что более важно, в какой степени он должен продолжать развиваться в федералистическом направлении. По состоянию на январь 2024 года ЕС не имеет официальных планов стать федерацией. С 1950-х годов европейская интеграция привела к развитию наднациональной системы управления, поскольку институты ЕС все больше отходят от концепции простого межправительственного сотрудничества и приближаются к федеративной системе. Однако Маастрихтский договор 1992 года ввел новые межправительственные элементы наряду с более федеративными системами, что затрудняет определение ЕС. Европейский Союз, функционирующий посредством гибридной системы межправительственного сотрудничества и наднациональности, официально не является ни федерацией, ни даже конфедерацией, хотя многие научные наблюдатели считают, что он обладает характеристиками федеративной системы.

История

Паневропейское движение получило определенный импульс с 1920-х годов с созданием Паневропейского союза, основанного на манифесте Ричарда фон Куденхове-Калерги 1923 года «Paneuropa», в котором была представлена идея единого европейского государства. Это движение, возглавляемое Куденхове-Калерги, а затем Отто фон Габсбургом, является старейшим движением за европейское объединение. Его идеи повлияли на Аристида Бриана, который 8 сентября 1929 года выступил в Лиге Наций с речью в поддержку Европейского союза, а в 1930 году подготовил для правительства Франции «Меморандум об организации режима европейской федеративной унии». В конце Второй мировой войны политический климат благоприятствовал единству в Западной Европе, которое многие рассматривали как способ избежать крайних проявлений национализма, разоривших континент. Одним из первых практических и успешных предложений по европейскому сотрудничеству стало создание в 1951 году Европейского сообщества угля и стали. С тех пор Европейское сообщество постепенно эволюционировало в Союз, в котором государства-члены надеются получить выгоду от сотрудничества во многих областях политики. Процесс межправительственного объединения полномочий, гармонизации национальной политики, а также создания и обеспечения функционирования наднациональных институтов называется европейской интеграцией. Помимо расплывчатой цели «все более тесного союза», закрепленной в Торжественной декларации о Европейском союзе 1983 года, у Союза (то есть правительств его государств-членов) в настоящее время нет политики, направленной на создание федеративного государства. Дискуссии о европейском единстве часто нечетко определяют границы «Европы». Слово «Европа» часто используется как синоним Европейского Союза, хотя большая часть географической территории европейского континента не входит в ЕС, и некоторые территории ЕС находятся за пределами Европы (например, Французская Гвиана). Тем не менее, большинство жителей Европы проживают в ЕС.

Интеграция с несколькими скоростями

В концепции "Европы разных скоростей" рассматривается альтернативный тип европейской интеграции, при котором страны ЕС, стремящиеся к более глубокой интеграции, могут ускорить её для себя, а другие страны могут двигаться более медленными темпами или вовсе остановить дальнейшую интеграцию. Примерами служат еврозона и Шенгенская зона, в которые вошли не все государства-члены.

Современная ситуация

Европейский Союз (ЕС) не является юридически (де-юре) федерацией, хотя различные ученые утверждают, что он обладает некоторыми федеративными характеристиками. О том, как различные исследователи подходят к этому вопросу, Р. Дэниел Келемен из Университета Ратгерса сказал: "Освободившись от предрассудка, что ЕС является sui generis и несравнимым, исследователи федерализма теперь регулярно рассматривают ЕС как пример в своих сравнительных исследованиях (Friedman Goldstein, 2001; Filippov, Ordeshook, Shevtsova, 2004; Roden, 2005; Bednar, 2006). Для целей настоящего анализа ЕС обладает необходимыми минимальными атрибутами федеративной системы и, что крайне важно, сталкивается со многими из тех же противоречий, что и федеративные системы". Жан Мишель Жоселин и Ален Марчано рассматривают Европейский суд как основную силу, способствующую построению федерального правопорядка в Союзе, причем Жоселин отмечает, что "полный переход от конфедерации к федерации потребовал бы прямой замены принципа суверенитета государств-членов по отношению к Союзу принципом суверенитета европейских граждан. В результате в судебной практике сосуществуют как конфедеративные, так и федеративные элементы". Томас Риссе и Таня Борцель писали: "ЕС не хватает лишь двух существенных признаков федерации. Во-первых, государства-члены остаются "хозяевами" договоров, то есть обладают исключительным правом на внесение поправок или изменение учредительных договоров ЕС. Во-вторых, у ЕС отсутствует реальная способность к "сбору налогов и расходам", другими словами, не существует фискального федерализма". Другие ученые утверждают, что ЕС вряд ли превратится в единое федеративное государство. Келемен придерживается этой точки зрения в работе, написанной совместно с Энди Таррантом, утверждая, что ограничения на бюрократические возможности европейских институтов – такие как относительно небольшой размер Европейской комиссии – являются препятствием для создания федеративного европейского государства. По их словам: "широко распространенная политическая оппозиция созданию чего-либо, напоминающего большую, единую исполнительную бюрократию в Брюсселе, давно положила конец надеждам немногих на создание европейского сверхгосударства". Некоторые общие моменты в этом контексте заключаются в том, что европейский бюджет очень мал и не финансирует значительную часть экономической деятельности Европейского Союза; что каждое государство-член Европейского Союза имеет свою собственную внешнюю политику и свою собственную армию; что часто государства-члены Европейского Союза решают отказаться от соглашений, с которыми они не согласны; и что государства-члены по-прежнему сохраняют суверенитет над многими областями, которые, как можно было бы ожидать, были бы переданы федеральным органам в рамках федеративной системы. Важным фактом является то, что договоры должны быть согласованы всеми государствами-членами, даже если конкретный договор пользуется поддержкой подавляющего большинства населения Европейского Союза. Государства-члены также могут требовать юридически обязывающих гарантий того, что конкретный договор не затронет позицию страны по определенным вопросам. Само использование слова "федеральный" является причиной некоторых разногласий. Валери Жискар д'Эстен столкнулся с оппозицией со стороны Соединенного Королевства в отношении включения слова "федеральный" в предложенную европейскую конституцию и поэтому заменил его словом "Сообщество". В ноябре 2021 года новое правительство Германии, кабинет Шолца, призвал к европейскому федерализму в коалиционном соглашении и выразил желание содействовать его достижению.

The European Union (EU) is not legally (de jure) a federation, although various academics have argued that it contains some federal characteristics. About how various scholars approach the issue, R. Daniel Kelemen of Rutgers University said: "Unencumbered by the prejudice that the EU is sui generis and incomparable, federalism scholars now regularly treat the EU as a case in their comparative studies (Friedman Goldstein, 2001; Filippov, Ordeshook, Shevtsova, 2004; Roden, 2005; Bednar, 2006). For the purposes of the present analysis, the EU has the necessary minimal attributes of a federal system and crucially the EU is riven with many of the same tensions that afflict federal systems." Jean Michel Josselin and Alain Marciano see the European Court of Justice as being a primary force behind building a federal legal order in the Union with Josselin stating that "A complete shift from a confederation to a federation would have required to straightforwardly replace the principality of the member states vis à vis the Union by that of the European citizens. As a consequence, both confederate and federate features coexist in the judicial landscape." Thomas Risse and Tanja A. Börzel wrote: "The EU only lacks two significant features of a federation. First, the Member States remain the 'masters' of the treaties, i. e., they have the exclusive power to amend or change the constitutive treaties of the EU. Second, the EU lacks a real 'tax and spend' capacity, in other words, there is no fiscal federalism." Other academics have argued that the EU is unlikely to evolve into a unified federal state. Kelemen has taken this view himself in a paper co written with Andy Tarrant, arguing that limits placed on the bureaucratic capacity of the European institutions – such as the relatively small size of the European Commission – form a barrier to the creation of a federal European state. In their words: "widespread political opposition to the creation of anything approximating a large, unified executive bureaucracy in Brussels has long since ended hopes, for the few who harboured them, of creating a European superstate." Some common points in this context are that the European budget is very small and does not finance a lot of the economic activity of the European Union; that each member state of the European Union has its own foreign relations and has its own military; that it is often the case that European Union member states decide to opt out of agreements which they oppose; and that member states still retain sovereignty over a large number of areas which might be expected to be transferred to a federal authority under a federal system. One important fact is that treaties must be agreed by all member states even if a particular treaty has support among the vast majority of the population of the European Union. Member states may also want legally binding guarantees that a particular treaty will not affect a nation's position on certain issues. Use of the word 'federal' is itself the cause of some disagreement. Valéry Giscard d'Estaing found opposition from the United Kingdom towards including the word "federal" in the proposed European Constitution, and hence replaced the word with "Community". In November 2021, the incoming German government, the Scholz cabinet, called for European federalism in the coalition agreement and wanted to help achieve this.