Введение

Конституционное положение

Поправка о сбалансированном бюджете – это конституционное правило, требующее, чтобы государство не тратило больше, чем его доходы. Она предполагает баланс между прогнозируемыми поступлениями и расходами правительства. Положения о сбалансированном бюджете были включены в конституции Германии, Гонконга, Италии, Польши, Словении, Испании и Швейцарии, а также в конституции большинства штатов США. В Соединенных Штатах Республиканская партия выступает за внесение поправки о сбалансированном бюджете в Конституцию США. Поправки о сбалансированном бюджете обосновываются тем, что они сокращают дефицитные расходы и ограничивают политиков от принятия безответственных краткосрочных решений о расходах во время пребывания у власти. Исследования показывают, что поправки о сбалансированном бюджете приводят к большей бюджетной дисциплине. Однако среди экономистов существует значительное согласие в том, что строгие ежегодные поправки о сбалансированном бюджете оказывают негативное влияние на экономику в краткосрочной перспективе. В периоды рецессии дефицитные расходы приносят значительную пользу, в то время как сокращение государственных расходов усугубляет и затягивает рецессию. Чтобы предотвратить это, большинство положений о сбалансированном бюджете предусматривают исключения на случай войны, чрезвычайной ситуации или рецессии, либо позволяют законодательному органу приостановить действие правила путем голосования квалифицированным большинством.

Австрия

В ноябре 2011 года австрийское коалиционное правительство попыталось внести поправки в свою конституцию и ввести Schuldenbremse ("долговой тормоз") по немецкому образцу. Это обязало бы правительство снизить уровень государственного долга до 60% от валового внутреннего продукта (ВВП) к 2020 году. Однако правительству не удалось получить поддержку конституционной поправки в виде двух третей голосов. Повторная попытка была предпринята в октябре 2019 года, но она также не увенчалась успехом.

Дания

Местные и региональные власти в Дании не имеют права накапливать дефицит и обязаны всегда сводить свои бюджеты с балансом. Для центрального правительства такое правило не действует, и оно не ограничено в объеме заимствований, кроме общих правил Европейского Союза. Государственный долг Дании очень низок по международным стандартам и составлял 33% ВВП в 2019 году.

Франция

Статья 34 Конституции была изменена в 2008 году с целью включения задачи обеспечения сбалансированности государственных счетов. В 2012 году Франция приняла новый закон (2012–1403), учредивший независимый Высший совет государственных финансов и наделивший его полномочиями по оценке устойчивости государственных расходов и отклонений от запланированных показателей.

Германия

В 2009 году в конституцию Германии были внесены поправки, вводящие Schuldenbremse ("долговое торможение") – положение о сбалансированном бюджете. Это положение распространяется как на федеральное правительство, так и на земли (федеральные земли). С 2016 года федеральному правительству было запрещено допускать структурный дефицит, превышающий 0,35% ВВП. С 2020 года землям запрещено допускать какой-либо структурный дефицит. Основной закон предусматривает возможность отступления от этого правила в чрезвычайных ситуациях, таких как стихийные бедствия или серьезные экономические кризисы. Федеральное правительство также использовало внебюджетные фонды (Sondervermögen) для обхода этого ограничения.

Италия

В 2011 году премьер-министр Италии Сильвио Берлускони обещал сбалансировать бюджет к 2013 году, а в 2012 году в Конституцию Италии была внесена поправка о сбалансированном бюджете с подавляющим большинством голосов в парламенте, уже при правительстве Монти. Согласно новой редакции Конституции, дефицитное финансирование все еще допускается в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, но только при одобрении большинством от общего числа депутатов обеих палат парламента. На практике, понятие "чрезвычайная ситуация" трактуется широко, и парламент всегда санкционировал привлечение новых долгов: по этой причине Италия до сих пор не имела реального сбалансированного бюджета.

Польша

Конституция Польши (принятая в 1997 году) ограничивает государственный долг 60% ВВП – правительство не может брать на себя финансовые обязательства, которые привели бы к превышению этого лимита. Чтобы гарантировать, что этот уровень никогда не будет нарушен, Польша установила для себя порог задолженности в 55% ВВП, и правительство обязано принимать меры для балансировки бюджета, если этот уровень будет превышен.

Словения

В 2013 году словенский парламент одобрил поправку к конституции о сбалансированном бюджете, которая вступила в силу в 2015 году.

Испания

В 2011 году испанский парламент предложил закон о внесении поправок в Конституцию Испании, обязывающий обеспечить сбалансированный бюджет как на национальном, так и на региональном уровнях к 2020 году. Закон устанавливает, что государственный долг не должен превышать 60% ВВП, однако предусматриваются исключения в случае стихийных бедствий, экономической рецессии или других чрезвычайных обстоятельств. Эти изменения также потребуют от правительства соблюдения установленных ЕС годовых лимитов дефицита в 3% от ВВП.

Швеция

Шведское правительство обязано обеспечивать профицит бюджета в размере не менее 1% ВВП в среднем за экономический цикл. В 2019 году эта цель была временно снижена до 0,33% ВВП. Совокупный государственный долг не должен превышать 35% ВВП. Данное правило распространяется на все уровни власти, включая местные органы самоуправления.

Швейцария

После многих лет роста дефицита и долга в 1990-х годах, граждане Швейцарии приняли правило ограничения долга в качестве конституционной поправки в 2001 году. Правило было внедрено, начиная с 2003 года. Оно гласит, что каждый год бюджет должен быть сбалансирован с учётом экономической конъюнктуры. Эта корректировка осуществляется путем умножения расходов на циклический фактор (отношение тенденции реального ВВП к ожидаемому реальному ВВП), что позволяет иметь дефицит во время рецессий или обязывает законодателей формировать профицит во время экономического подъема. По сути, правило требует структурного баланса в течение каждого года и абсолютного баланса на протяжении всего экономического цикла. Таким образом, если законодатели стремятся к стимулирующей фискальной политике во время рецессий, они должны финансировать её за счет накоплений в периоды экономического роста. Первоначально правило допускало "чрезвычайные расходы" при одобрении квалифицированным парламентским большинством, однако недавние изменения привели к тому, что эти расходы теперь учитываются как обычные.

Штаты США

Каждый штат США, за исключением Вермонта, имеет ту или иную норму, обеспечивающую сбалансированность бюджета, применяемую к операционному бюджету. Конкретная форма этой нормы различается в зависимости от штата. В Индиане действует запрет на государственный долг, с исключением для "временных и случайных дефицитов", однако требования к сбалансированному бюджету нет. Губернатор не обязан законом представлять сбалансированный бюджет, законодательное собрание не обязано утверждать ассигнования в пределах имеющихся доходов, и штат не обязан завершать год с нулевым дефицитом. Необычным примером является "Орегонский кикер", который запрещает превышение излишков над 2% от доходов путем возврата средств налогоплательщикам. Нормы, обеспечивающие сбалансированность бюджета штата, не распространяются на капитальные бюджеты, которые обычно позволяют штатам использовать свой потенциал заимствований для финансирования долгосрочных расходов, таких как транспорт и другая инфраструктура.

Федеральное правительство США

В Конституции США отсутствует норма, предписывающая сбалансированный бюджет, поэтому федеральное правительство не обязано его соблюдать, и Конгресс обычно не принимает законы о сбалансированном бюджете. Предложено несколько поправок к Конституции США, которые бы требовали сбалансированного бюджета. Большинство этих предложенных поправок допускают отмену требования сбалансированного бюджета квалифицированным большинством голосов в случае войны, национального кризиса или рецессии.

Дефицитные расходы

В отличие от конституций большинства штатов США, Конституция Соединенных Штатов не требует от Конгресса Соединенных Штатов принимать сбалансированный бюджет, при котором прогнозируемый доход правительства от налогов, сборов, штрафов и других поступлений равен или превышает сумму, предлагаемую к расходованию. Это привело к дефицитным расходам и созданию государственного долга. За исключением короткого периода во время президентства Эндрю Джексона, с момента своего создания федеральное правительство Соединенных Штатов всегда было в долгах. Валовой долг включает как государственный долг, так и внутригосударственные активы — средства, заимствованные из федеральных фондов, таких как Medicare и Социальное обеспечение.

В конце финансового года: Валовой долг (в миллиардах долларов, не скорректированный на инфляцию) – Treasury, OMB; Валовой долг (в миллиардах долларов, не скорректированный на инфляцию) как процент от ВВП – Low, High; Долг, принадлежащий общественности (в миллиардах долларов) как процент от ВВП (Treas/MW, OMB или OMB/MW); ВВП (в миллиардах долларов) – OMB/BEA est. = MW.com

1910 2.653 8.0 2.653 8.0 32.8
1920 25.95 29.2 25.95 29.2 88.6
1927 18.51 19.2 18.51 19.2 96.5
1930 16.19 16.6 16.19 16.6 97.4
1940 42.97 50.7 44.4 52.4 42.97 42.1 96.8/
1950 257.3 256.9 91.2 94.2 219.0 80.2 273.1/281.7
1960 286.3 290.5 54.6 56.0 236.8 45.6 518.9/523.9
1970 370.9 380.9 36.2 37.6 283.2 28.0 1,013/1,026
1980 907.7 909.0 33.4 71.1 926.1 26.1 2,724
1990 3,233 3,206 56.0 56.4 2,412 42.1 5,735
2000 5,674 5,629 57.4 57.8 3,410 34.7 9,821
2001 5,807 5,770 56.4 56.8 3,320 32.5 10,225
2002 6,228 6,198 58.8 59.0 3,540 33.6 10,544
2003 6,783 6,760 61.6 61.8 3,913 35.6 10,980
2004 7,379 7,355 63.0 63.2 4,296 36.8 11,686
2005 7,933 7,905 63.6 63.8 4,592 36.9 12,446
2006 8,507 8,451 63.8 64.2 4,829 36.5 13,255
2007 9,008 8,951 64.4 64.8 5,035 36.2 13,896
2008 10,025 9,986 69.2 69.6 5,803 40.2 14,439/14,394
2009 11,910 11,876 83.4 84.4 7,552 53.6 14,237/14,098
2010 13,562 93.4 90.2 62.2/14,512

Данные по ВВП за 1940–2009 финансовые годы получены из оценок Управления по бюджету и управлению за 2010 год, которые содержали пересмотр данных за предыдущие годы из-за значительных изменений в методах измерения ВВП. Данные по ВВП за 1950–2010 финансовые годы получены из оценок Бюро экономического анализа за декабрь 2010 года, которые также могут подлежать пересмотру. Различия между двумя показателями за 1980, 1990 и 2000–2007 финансовые годы незначительны.

Никсон и Картер

Дефицитные расходы возобновились при Ричарде Никсоне, который стал президентом к тому времени, когда стало известно о профиците 1969 года. Советники Никсона предпочли бороться с инфляцией, а не поддерживать сбалансированный бюджет. Никсон был знаменито процитирован со словами: "Мы все теперь кейнсианцы", в связи с бюджетным дефицитом, который начала накапливать его администрация в годы умеренной рецессии. Он также ввел первые в мирное время меры контроля над заработной платой и ценами, обязательные квоты на распределение нефти и многие другие черты плановой экономики. Однако, из-за отвлекающих факторов скандала Уотергейта и относительно небольшого размера бюджетного дефицита, большая часть критики отошла на второй план до прихода к власти администрации Джимми Картера. В период президентства Картера термин "стагфляция" получил широкое распространение, поскольку экономика стагнировала даже на фоне растущей инфляции. Подобная экономическая ситуация была беспрецедентной для Соединенных Штатов, где рост цен и заработной платы обычно наблюдался в периоды экономического роста. Республиканцы стали часто говорить о "дефицитах демократов" и предложили поправку о сбалансированном бюджете в качестве средства исправления ситуации. В этот период многие либеральные демократы начали призывать к принятию поправки о сбалансированном бюджете, в том числе губернатор Калифорнии Джерри Браун, который баллотировался на пост президента против Картера в 1980 году, и конгрессмен Пол Саймон, который после избрания в Сенат США разработал версию поправки, наиболее близкую к принятию.

Национальный союз налогоплательщиков и Конвенция по статье V

Президентские выборы 1980 года привели к власти республиканца Рональда Рейгана и обеспечили республиканцам контроль над Сенатом. С поддержкой президента Рейгана принятие поправки стало казаться более вероятным. 4 августа 1982 года Сенат Соединенных Штатов представил и обсудил совместноеResolution 58 – поправку к Конституции США, требующую, чтобы федеральный бюджет каждого года соответствовал принципу: "общие расходы не должны превышать общие доходы", за исключением случаев, когда за это проголосует три пятых голосов обеих палат. СовместноеResolution 58 было одобрено Сенатом, но отклонено Палатой представителей, не набрав необходимых 46 голосов для достижения квалифицированного большинства в две трети. Сторонники поправки, не теряя надежды, заявили, что она необходима как никогда прежде. Они разработали план обойти Конгресс, поскольку Конституция США также позволяет двум третям законодательных собраний штатов инициировать созыв конвенции для разработки предлагаемых поправок к Конституции – процедура, которая никогда ранее не применялась; сама Конституция была создана на конституционной конвенции 1787 года. Значительная часть этих усилий первоначально была организована Национальным союзом налогоплательщиков и его президентом в то время, Джорджем Снайдером, бывшим лидером большинства в Сенате штата Мэриленд. Многие были встревожены этой идеей; некоторые конституционалисты предположили, что такую конвенцию невозможно ограничить заявленной целью, и она может существенно переписать Конституцию, возможно, отменив или ослабив Билль о правах – опасение, которое сторонники назвали совершенно необоснованным, поскольку любые предлагаемые изменения все равно должны быть ратифицированы тремя четвертями штатов, что, вероятно, предотвратит любые попытки ущемления основных конституционных свобод. Противники также отметили отсутствие механизма для избрания делегатов на такую конвенцию, что могло привести к тому, что штаты выберут их таким образом, который подорвет демократию. Сторонники, в свою очередь, привлекли собственных конституционалистов, утверждавших, что ограничение такой конвенции вполне конституционно, что она может быть ограничена той целью, для которой ее созвали штаты, и что штаты будут свободны выбирать делегатов для представления их интересов, как это было в 1787 году.

Закон Грамм-Радман-Холлингс

Возможно, подстегиваемый количеством законодательных собраний штатов, призывающих к такой конвенции, приближающимся к требуемым двум третям, и осознавая свою неспособность самостоятельно внести достаточные сокращения для балансировки бюджета, Конгресс отреагировал в 1985 году Законом Грэма — Рудмана — Холлингса, названным в честь его сенаторов-спонсоров, который предусматривал автоматическое сокращение дискреционных расходов в случае недостижения определенных целей по сокращению дефицита. Вскоре этот закон стал удобной мишенью для противников всех взглядов, которые обвиняли его в неспособности правительства удовлетворить заявленные потребности, в неликвидации дефицита и во всех прочих проблемах, связанных с деятельностью правительства. Когда закон начал затрагивать популярные программы и был частично признан неконституционным в судах, в него сначала внесли поправки, чтобы отсрочить вступление в силу его положений на более поздний срок, а затем он был полностью отменен.

Джордж Буш-старший и Росс Перо

Президент Джордж Буш-старший, отчасти чтобы заручиться поддержкой Конгресса в войне в Персидском заливе, согласился нарушить своё предвыборное обещание не повышать налоги, по сообщениям, отчасти из-за опасений по поводу недовольства его консервативного электората растущим дефицитом бюджета. В своей риторике в поддержку идеи поправки о сбалансированном бюджете Буш сравнил правительство США с домашним хозяйством. Дефицитное финансирование продолжалось, но перестало быть серьёзной проблемой до выдвижения кандидатуры Росса Перо на президентских выборах 1992 года. Перо сделал дефицит бюджета и свои планы по его устранению главной темой своей кампании, а также продвигал протекционистские меры по сокращению и последующему устранению торгового дефицита. Многие сторонники поправки о сбалансированном бюджете перешли в лагерь Перо. Несмотря на значительное количество голосов избирателей, Перо не смог победить ни в одном штате (не набрал ни одного голоса выборщиков). В конечном итоге он отошёл от активной политической деятельности, а когда вновь появлялся на публике, уделял больше внимания проблеме торгового дефицита.

Ньют Гингрич, Клинтон и профицит бюджета

Президент Билл Клинтон не поддерживал поправку к конституции, но в своей предвыборной кампании 1992 года он призвал к сбалансированию бюджета посредством обычной фискальной политики. Он вступил в должность, столкнувшись с крупным дефицитом. Клинтон подписал закон об общем согласовании бюджета на 1993 год, который направлен на сокращение дефицита путем повышения налогов. Начиная с 1998 финансового года, во время его второго срока, федеральное правительство демонстрировало ежегодный профицит бюджета вплоть до 2001 года. За время пребывания Клинтона у власти, в 1998, 1999, 2000 и 2001 финансовых годах был зафиксирован официальный профицит в размере 419 миллиардов долларов. Однако утверждается, что этот официальный сбалансированный бюджет представлял собой профицит лишь по государственному долгу (или бюджету), поскольку Министерство финансов заимствовало возросшие налоговые поступления из внутригосударственного долга (в частности, из Трастового фонда социального обеспечения), что приводило к увеличению процентных выплат по казначейским облигациям. По сути, четырехлетний заявленный "профицит" касался лишь государственных долговых обязательств, в то время как общий государственный долг увеличивался каждый финансовый год, достигнув минимального значения в виде дефицита в 17,9 миллиарда долларов в 2000 финансовом году. В то же время, государственно-частные предприятия (ГЧП), такие как GNMA, FNMA и FHLMC, продолжали занимать и тратить дополнительные 543,6 миллиарда долларов сверх их предыдущих трех лет. Долговые инструменты ГЧП классифицируются как государственные ценные бумаги США, но официально не входят в общую сумму федерального долга. В 1995 году Конгресс, возглавляемый республиканцами, немедленно вступил в конфликт с президентом Клинтоном, который завершился наложением вето на бюджет и кратковременным приостановлением работы федерального правительства. Несмотря на переговоры, разногласия сохранялись в отношении темпов сокращения расходов. В конечном итоге, республиканские уступки незначительно отличались от того, чего можно было достичь без приостановки работы. Одно из положений их предвыборного документа "Контракт с Америкой", разработанного Ньютом Гингричем, который впоследствии стал спикером Палаты представителей, предусматривало внесение поправки к конституции о сбалансированном бюджете. В 1995 году такая поправка была принята Палатой представителей и не дотянула до принятия в Сенате всего одного голоса. В своем последнем ежегодном обращении к нации Клинтон заявил, что Соединенные Штаты должны продолжать балансировать свои счета и погашать долг.

Дефициты при Джордже Буше-младшем и Бараке Обаме

Рецессия, снижение налогов и увеличение военных и других расходов ликвидировали профициты конца 1990-х годов. Дефицит и долг выросли до рекордных в истории США уровней. В финансовых годах, начинающихся 30 сентября 2002 года и заканчивающихся 30 сентября 2004 года, дефицит увеличился почти на 50%. К 2008 году, последнему году президентства Джорджа Буша, дефицит почти удвоился, впервые превысив 1 триллион долларов, увеличившись с 57,0% ВВП до 74,5% ВВП. К концу 2008 года значительное сокращение налоговых поступлений, вызванное Великой рецессией, и стоимость федеральных мер стимулирования стали способствовать быстрому росту дефицита. Меры по преодолению кризиса, предпринятые администрацией Буша – программы спасения банков и экономическое стимулирование в конце 2008 года, – и дополнительные меры стимулирования в первые месяцы администрации Обамы еще больше увеличили дефицит. К концу 2009 года государственный долг достиг рекордного уровня в 11,9 триллиона долларов. Бюджетное управление Конгресса США в марте 2009 года оценило, что при администрации Обамы государственный долг вырастет с 40,8% ВВП в 2008 году до 70,1% в 2012 году. Валовой долг действительно вырос до 84,5% ВВП в конце 2009 финансового года и до 93,5% ВВП в конце 2010 финансового года. (Валовой долг включает в себя как государственный долг, так и внутригосударственные активы – средства, заимствованные из федеральных фондов, таких как Medicare и Социальное обеспечение.) +Изменения в государственном долге США с 1994 по 2012 финансовый год (начинается 1 октября предыдущего года). Годовой дефицит% ВВПОбщий долг% ВВП1994$281,0 млрд 4,0%$4,70 трлн67,3%1995$281,5 млрд 3,8%$4,95 трлн67,8%1996$251,0 млрд 3,2%$5,20 трлн67,7%1997$188,5 млрд 2,3%$5,40 трлн65,9%1998$113,0 млрд 1,3%$5,55 трлн63,8%1999$130,0 млрд 1,4%$5,65 трлн61,4%2000$18,0 млрд 0,2%$5,65 трлн57,8%2001$133,5 млрд 1,3%$5,80 трлн56,8%2002$421,0 млрд 4,0%$6,25 трлн59,1%2003$555,0 млрд 5,1%$6,80 трлн61,8%2004$596,0 млрд 5,1%$7,40 трлн63,1%2005$553,5 млрд 4,4%$7,95 трлн63,7%2006$536,5 млрд 4,1%$8,50 трлн64,3%2007$500,5 млрд 3,6%$9,00 трлн64,8%2008$1017 млрд 7,1%$10,0 трлн69,6%2009$1885 млрд 13,4%$11,9 трлн84,5%2010$1652 млрд 11,4%$13,6 трлн93,5%2011$1316 млрд 8,2%$15,2 трлн96,5%2012$1327 млрд 8,4%$16,3 трлн~104%

Во время кризиса с потолком государственного долга США в 2011 году некоторые республиканцы поддержали законопроект, который должен был предотвратить кризис путем повышения потолка долга, но с увеличением, которое вступило бы в силу только после утверждения поправки о сбалансированном бюджете обеими палатами Конгресса и ее передачи штатам. Помимо балансирования бюджета, законопроект также устанавливал бы конституционный лимит на федеральные расходы в процентах от валового внутреннего продукта и требование о квалифицированном большинстве для повышения налогов. Председатель Комитета по правилам Палаты представителей Дэвид Драйер (R-CA), который голосовал за поправку в 1995 году, заявил, что изменил свое мнение о необходимости внесения поправок в Конституцию в свете успехов в сбалансировании бюджета в конце 1990-х годов.

Влияние

Экономисты в значительной степени согласны с тем, что жёсткая поправка о сбалансированном бюджете имела бы негативные последствия. Во время рецессий дефицитные расходы приносят существенную пользу, в то время как сокращение государственных расходов усугубляет и затягивает рецессии. По данным опроса IGM 2017 года, 99% американских экономистов, оценив свою уверенность, согласились с тем, что поправка о сбалансированном бюджете не снизит волатильность экономического производства в Соединенных Штатах, а 53% согласились с тем, что она не существенно уменьшит стоимость заимствований федерального правительства. Экономист и специалист по теории общественного выбора Джеймс Бьюкенен был известным сторонником поправки о сбалансированном бюджете. В политике США республиканцы, как правило, выступают за поправки о сбалансированном бюджете, в то время как демократы – против них. Центр бюджетных и политических приоритетов утверждает, что конституционная поправка о сбалансированном бюджете создаст серьёзные риски. Поправку назвали "политическим популизмом", поскольку её сторонники используют её для демонстрации поддержки сбалансированного бюджета, не уточняя, какие непопулярные повышения налогов или сокращения расходов они поддержат для достижения этой цели. Например, Роберт Биксби из организации Concord Coalition, выступающей против дефицита, назвал поправку "средством уклонения". Утверждается, что такая поправка, скорее всего, будет неисполнимой. Среди прочих причин, стандартный бюджетный процесс в Соединенных Штатах оперирует с прогнозными показателями. Невозможно заранее узнать, будет ли бюджет в каком-либо финансовом году несбалансированным до окончания этого финансового года. Хотя поправка может обязывать Конгресс принимать только сбалансированные бюджеты, это можно легко обойти, завышая прогнозы доходов или направляя расходы по внебюджетным каналам. Предложения о поправке о сбалансированном бюджете часто содержат исключение для чрезвычайных ситуаций, таких как состояние войны. Можно предположить, что Конгресс просто объявит страну в состоянии непрерывной войны, год за годом, лишь бы избежать политически затратных сокращений расходов или повышения налогов.

Гонконг

Основной закон Гонконга устанавливает, что правительство при составлении бюджета должно обеспечивать, чтобы расходы не превышали доходы, и избегать дефицита. Отношение государственного долга к ВВП в Гонконге в 2019 году составило 42,4%.