Генеральное управление Европейской комиссии по гражданской защите и гуманитарной помощи (DG ECHO)

Введение

Отдел Европейской комиссии

Генеральное управление по европейской гражданской защите и операциям по оказанию гуманитарной помощи (ГД ECHO), ранее известное как Управление гуманитарной помощи Европейского сообщества, является отделом Европейской комиссии, отвечающим за оказание гуманитарной помощи за рубежом и гражданскую защиту. Его цель – спасение и сохранение человеческой жизни, предотвращение и облегчение страданий, а также защита достоинства и целостности населения, пострадавшего от стихийных бедствий и кризисов, вызванных деятельностью человека. С сентября 2019 года Янез Ленарчич занимает должность комиссара по управлению кризисами в Комиссии фон дер Ляйен, а с 1 марта 2023 года Мацей Поповски возглавляет организацию в качестве генерального директора. Бюджет отдела в рамках Многолетней финансовой программы ЕС (МФР) на 2021–2027 годы составляет в общей сложности 9,76 млрд евро на весь семилетний период. На 2021 год Европейская комиссия утвердила первоначальный годовой бюджет на гуманитарную помощь в размере 1,4 млрд евро. Вместе со своими государствами-членами ГД ECHO является одним из ведущих доноров гуманитарной помощи, выделяя средства миллионам людей, пострадавших от кризисов, в более чем 80 странах мира. Для реализации своих гуманитарных инициатив ГД ECHO обычно финансирует операции через широкую сеть из около 200 партнеров (НПО, агентств ООН и международных организаций, таких как Международный комитет Красного Креста и Красного Полумесяца). ГД ECHO имеет широкое представительство на местах, располагая сетью из примерно 450 сотрудников в более чем 500 полевых офисах, расположенных в 40 странах. Полевые офисы осуществляют анализ существующих и прогнозируемых потребностей в конкретной стране или регионе, способствуют разработке стратегий и политики реагирования, оказывают техническую поддержку операциям, финансируемым ЕС, обеспечивают мониторинг этих операций и содействуют координации доноров на местах. Помимо финансирования гуманитарной помощи, ГД ECHO также отвечает за Механизм гражданской защиты ЕС, который координирует реагирование на чрезвычайные ситуации в Европе и за ее пределами, и покрывает не менее 75% транспортных и/или оперативных расходов на развертывание. Механизм был создан в 2001 году и способствует сотрудничеству между национальными органами гражданской защиты по всей Европе. В настоящее время в Механизме участвуют 37 стран: все 27 государств-членов ЕС, а также Исландия, Норвегия, Сербия, Северная Македония, Черногория, Турция, Албания, Молдова, Украина и Босния и Герцеговина. Механизм был создан для обеспечения скоординированной помощи участвующими государствами жертвам стихийных бедствий и катастроф, вызванных деятельностью человека, в Европе и других странах мира.

The Directorate General for European Civil Protection and Humanitarian Aid Operations (DG ECHO), formerly known as the European Community Humanitarian Aid Office, is the European Commission's department for overseas humanitarian aid and for civil protection. It aims to save and preserve life, prevent and alleviate human suffering and safeguard the integrity and dignity of populations affected by natural disasters and man made crises. Since September 2019, Janez Lenarčič is serving as Commissioner for Crisis Management in the Von der Leyen Commission, and since 1 March 2023, Maciej Popowski leads the organisation as the Director General. The EU budget of the department as programmed in the EU's Multi annual Financial Framework (MFF) 2021 2027 amounts to a total of €9.76 billion for the entire seven years. For 2021, the European Commission has adopted its initial annual humanitarian budget of €1.4 billion. Together with its Member States, DG ECHO is a leading humanitarian donor, allocating funding to millions of crisis affected people in more than 80 countries. For its humanitarian interventions, DG ECHO usually funds operations through a wide range of around 200 partners (NGOs, UN agencies, and international organisations such as the International Red Cross and Red Crescent Movement. DG ECHO has a strong presence in the field, with a network of some 450 staff in over 500 field offices spread in 40 countries. The field offices provide analysis of existing and forecasted needs in a given country or region, contribute to the development of intervention strategies and policy development, provide technical support to EU funded operations, and ensure monitoring of these interventions and facilitate donor's coordination at field level. In addition to providing funding to humanitarian aid, DG ECHO is also in charge of the EU Civil Protection Mechanism to coordinate the response to disasters in Europe and beyond and contributes to at least 75% of the transport and/or operational costs of deployments. Established in 2001, the Mechanism fosters cooperation among national civil protection authorities across Europe. Currently 37 countries are members of the Mechanism; all 27 EU Member States in addition to Iceland, Norway, Serbia, North Macedonia, Montenegro, Turkey, Albania, Moldova, Ukraine and Bosnia and Herzegovina. The Mechanism was set up to enable coordinated assistance from the participating states to victims of natural and man made disasters in Europe and elsewhere.

История

Управление Европейского сообщества по гуманитарной помощи (ECHO) было учреждено в 1992 году второй Комиссией Делора. С упразднением Европейского сообщества в 2009 году ведомство стало известно как Генеральный директорат по гуманитарной помощи и гражданской защите Европейской комиссии или Европейского союза, но сохранило аббревиатуру ECHO. После присуждения ЕС Нобелевской премии мира в 2012 году Комиссия Баррозу приняла призовые средства от имени ЕС и выделила их на новую инициативу под названием «Дети мира». В 2013 году на проекты «Дети мира» было выделено около 2 миллионов евро. В 2014 году эта сумма была увеличена до 4 миллионов евро.

Первичное и вторичное право

С момента вступления в силу Лиссабонского договора действия ЕС в области гуманитарной помощи регулируются статьей 214 Договора о функционировании Европейского Союза (ДФЕС). Гуманитарная помощь является разделенной параллельной компетенцией: это означает, что ЕС проводит автономную политику, которая не препятствует государствам-членам осуществлять свои компетенции и не делает политику ЕС просто «дополнительной» к политике государств-членов. Лиссабонский договор впервые включил гуманитарную помощь в качестве самостоятельной политики в Договоры. Как определено в статье 214 ДФЕС, операции ЕС в области гуманитарной помощи предназначены для оказания адресной помощи и облегчения страданий людей в третьих странах, ставших жертвами стихийных или техногенных катастроф. Статья 214 ДФЕС также четко определяет, что операции ЕС по оказанию гуманитарной помощи должны осуществляться в соответствии с принципами международного права, а также принципами беспристрастности, нейтральности и недискриминации. Основной правовой акт, на который опирается Генеральный директорат по гражданской защите и гуманитарной помощи (ГД ECHO) при распределении средств на гуманитарную помощь ЕС, был принят до Лиссабонского договора и до сих пор в основном используется (за исключением некоторых институциональных адаптаций, учитывающих вступление в силу Лиссабонского договора). Регламент о гуманитарной помощи 1996 года устанавливает цели и общие принципы гуманитарной помощи, финансируемой ЕС, а также процедуры реализации операций гуманитарной помощи, финансируемых ЕС. В отношении последних аспектов в регламенте, в частности, определены категории организаций, имеющих право на получение гуманитарного финансирования ЕС, со ссылкой на Финансовый регламент ЕС в отношении большинства контрактных, финансовых и административных процедур, соблюдение которых требуется от ГД ECHO. Компетенция ЕС в области гражданской защиты регулируется статьей 196 Договора о функционировании Европейского Союза. ЕС обладает поддерживающей компетенцией в области гражданской защиты. В соответствии с принципом субсидиарности, первостепенная ответственность за защиту людей, имущества и окружающей среды, включая культурное наследие, лежит на государствах-членах. В рамках законодательной реформы 2019 года система гражданской защиты ЕС была усилена за счет создания rescEU. Ресурсы rescEU доступны в рамках Механизма гражданской защиты ЕС и могут быть развернуты в качестве крайней меры, когда государства-члены не справляются с чрезвычайной ситуацией. В мае 2021 года Европейский парламент и Совет приняли целенаправленные изменения в законодательство. В рамках этого целевого пересмотра была усилена оперативная координационная и мониторинговая роль Координационного центра реагирования на чрезвычайные ситуации при ликвидации катастроф внутри и за пределами Союза, а также роль ЕС в управлении rescEU.

Since the Lisbon Treaty came into force, the EU's humanitarian aid action is ruled by Article 214 of the Treaty of the Functioning of the European Union (TFEU). Humanitarian aid is a shared parallel competence: this means that the EU conducts an autonomous policy, which neither prevents the Member States from exercising their competences nor makes the EU's policy merely “complementary” to those of the Member States. The Lisbon Treaty introduced, for the first time, humanitarian aid as a policy in its own right in the Treaties. As defined in article 214 TFEU, the EU's operations in the field of humanitarian aid are intended to provide ad hoc assistance and relief for people in third countries who are victims of natural or man made disasters. Article 214 TFEU also makes it clear that EU humanitarian aid operations must be conducted in compliance with the principles of international law and with the principles of impartiality, neutrality and non discrimination. The basic act relied upon by DG ECHO to administer EU humanitarian aid finding has been adopted before the Lisbon Treaty and is still mostly in use (setting aside some institutional adaptations to take into account the entry into force of the Lisbon Treaty). The 1996 Humanitarian Aid Regulation lays down the objectives and general principles of EU funded humanitarian aid as well as the procedures for implementing EU funded humanitarian aid operations. Concerning the latter aspects, the regulation specifies notably the categories of entities eligible to EU humanitarian funding, while referring to the EU Financial Regulation for what concerns most of the contract related, financial and administrative procedures to be complied with by DG ECHO. The EU's competence in the field of Civil Protection is ruled by Article 196 of the Treaty of the Functioning of the European Union Treaty on the functioning of the European Union. The EU has a supporting competence in the field of civil protection. In line with the principle of subsidiarity, the primary responsibility to protecting people, property and the environment, including cultural heritage, lies with the Member States. As part of the 2019 legislative reform, EU Civil Protection was reinforced with the creation of rescEU. The rescEU capacities are available under the EU Civil Protection Mechanism and can be deployed as a last resort mechanism when Member States are overwhelmed by an emergency. In May 2021, the European Parliament and the Council adopted targeted changes to the legislation. As part of this targeted revision, the Emergency Response Coordination Centre's operational coordination and monitoring role for disasters within and outside the Union was enhanced, as well as the EU role in managing rescEU.

Центр координации реагирования на чрезвычайные ситуации (ЦККЧС)

Координационный центр реагирования на чрезвычайные ситуации (ERCC) координирует доставку помощи странам, пострадавшим от бедствий, включая поставки предметов первой необходимости, экспертные знания, команды гражданской защиты и специализированное оборудование. Центр, расположенный в Брюсселе, обеспечивает быстрое развертывание экстренной поддержки и действует как координационный центр между всеми государствами-членами ЕС, шестью дополнительными участвующими государствами, пострадавшей страной, а также экспертами в области гражданской защиты и гуманитарной помощи. Центр работает в режиме 24/7 и может оказать помощь любой стране, находящейся внутри или за пределами ЕС, пострадавшей от крупного бедствия, по запросу национальных властей, органа ООН или соответствующей международной организации, такой как Международная организация по миграции (МОМ) или Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца. Центр обеспечивает сотрудничество и согласованность действий ЕС на межинституциональном уровне, уделяя особое внимание механизмам координации со Службой внешних действий Европейского союза, Советом и государствами-членами ЕС. Он также является центральной круглосуточной точкой контакта при применении положения о солидарности. Центр также предоставляет средства экстренной связи и инструменты мониторинга через Общую систему экстренной связи и информации (CECIS) – веб-приложение для оповещения и уведомления, обеспечивающее обмен информацией в режиме реального времени. Центр заменил и расширил функции бывшего Центра мониторинга и информации (MIC), созданного в 2013 году тогдашним вице-президентом Комиссии Кристалиной Георгиевой в качестве комиссара по международному сотрудничеству, гуманитарной помощи и реагированию на кризисы. Центр использует различные системы раннего предупреждения и информации, включая программу Европейского союза по наблюдению за Землей «Коперник». Благодаря Службе управления чрезвычайными ситуациями «Коперник» Центр может использовать спутниковые карты высокого разрешения для мониторинга событий до их наступления и оценки их последствий после того, как они произошли.

Добровольцы по оказанию помощи ЕС

Волонтеры помощи ЕС объединяют волонтеров и организации из разных стран (например, Непала), оказывая практическую поддержку проектам гуманитарной помощи и способствуя укреплению местного потенциала и устойчивости общин, пострадавших от стихийных бедствий. Участники инициативы "Волонтеры помощи ЕС" должны быть старше 18 лет и быть гражданами государства-члена ЕС или иметь вид на жительство в ЕС на долгосрочной основе. Волонтеры получают жилье, оплату проезда, страховку, непрерывное обучение и развитие, ежемесячное пособие и пособие на возвращение домой для покрытия расходов. Европейский парламент одобрил эту инициативу в феврале 2014 года. "Волонтеры помощи ЕС" поддерживают организации, оказывающие гуманитарную помощь. Проекты "Волонтеры помощи ЕС", реализуемые партнерами организаций, базирующихся как в ЕС, так и за его пределами, укрепляют потенциал организаций, базирующихся за пределами ЕС, в подготовке к гуманитарным кризисам и реагировании на них, а также совершенствуют управление волонтерами. Также предоставляется финансирование технической помощи организациям, базирующимся в ЕС, для укрепления их технического потенциала и соответствия стандартам и процедурам, необходимым для направления "Волонтеров помощи ЕС". Инвестиции в развитие потенциала гуманитарных организаций, местных общин и служб быстрого реагирования в странах, пострадавших от стихийных бедствий, необходимы для создания более эффективного и принципиального гуманитарного реагирования, поэтому они также поддерживаются в рамках инициативы "Волонтеры ЕС по оказанию гуманитарной помощи". С января 2021 года программа "Волонтеры помощи ЕС" находится в ведении Генерального директората Европейской комиссии по вопросам образования, аудиовизуального и культурного развития (ГД EAC) и управляется Исполнительным агентством Европейской комиссии по вопросам образования, аудиовизуального и культурного развития.

Бюджет

Гуманитарные потребности продолжали расти в связи со сложными кризисами, часто вызывающими массовое перемещение населения, а также стихийными бедствиями и вспышками эпидемий. На этом фоне ГД ECHO остаётся ведущим донором гуманитарной помощи, выделив 2,4 миллиарда евро миллионам людей, пострадавших от кризисов в более чем 80 странах. Для решения проблемы растующего дефицита финансирования гуманитарной помощи ГД ECHO продолжала продвигать выполнение обязательств в рамках "Большой сделки", в частности, в отношении многосекторальной совместной оценки потребностей. Значительная часть гуманитарной помощи ЕС была направлена на оказание помощи людям, пострадавшим от кризиса, внутри Сирии и в соседних странах, включая гуманитарную составляющую Механизма ЕС для беженцев в Турции. ЕС также уделял особое внимание поддержке населения в "забытых кризисах", таких как в Центральноафриканской Республике, Судане, Пакистане, Колумбии, Венесуэле, Гаити и на Филиппинах. ГД ECHO играло ведущую роль в продвижении принципиальной гуманитарной помощи и уважении международного гуманитарного права, осуществляя активное отстаивание интересов в отношении конкретных гуманитарных кризисов, а также на глобальном уровне в качестве председателя Группы поддержки доноров Международного комитета Красного Креста (МККК) и инициативы "Хорошее гуманитарное донорство" (совместно со Швейцарией). ГД ECHO финансирует и использует для своего подхода, основанного на фактических данных, индекс риска INFORM, разработанный Совместным исследовательским центром, который становится де-факто методологией оценки рисков для многих организаций, таких как ООН и НПО. Утвержденный бюджет на 2021 год составляет 1 491 512 450 евро в виде обязательств по гуманитарной помощи и 90 203 000 евро на гражданскую защиту.

Стратегия

10 марта 2021 года Европейская комиссия приняла Сообщение «Гуманитарная деятельность ЕС: новые вызовы, те же принципы». В этом сообщении определены ключевые цели и действия для решения растущих гуманитарных потребностей и создания более благоприятных условий для предоставления принципиальной гуманитарной помощи. Ежегодно Генеральное управление по гражданской защите и гуманитарной помощи (DG ECHO) определяет приоритеты для эффективной и беспристрастной координации своей деятельности, основанной на оценке потребностей. В целях обеспечения максимальной прозрачности годовые гуманитарные приоритеты департамента находятся в открытом доступе. Для обеспечения последовательности в распределении ресурсов между странами в зависимости от их потребностей, а также для гарантии надежности и прозрачности гуманитарной помощи, Европейская комиссия разработала ряд строгих инструментов оценки потребностей. Кроме того, DG ECHO стремится к укреплению синергии с Механизмом гражданской защиты ЕС для взаимодействия и поддержки местных и национальных органов власти и систем реагирования, в том числе посредством использования специальных инструментов, таких как миссии по предотвращению и подготовке к чрезвычайным ситуациям в рамках гражданской защиты.

Реформа

Бывший комиссар по вопросам помощи Луи Мишель призвал к более оперативному, эффективному и основанному на гуманитарных принципах оказанию помощи. Назначение нового комиссара с портфелем международного сотрудничества, гуманитарной помощи и реагирования на кризисы соответствует статьям 214 и 196 Лиссабонского договора, в которых гуманитарная помощь и гражданская защита играют важную и постоянную роль. Официальное название ECHO было изменено на Генеральное управление по гуманитарной помощи и гражданской защите. Трансформация ECHO и перемещение подразделения гражданской защиты из Генерального директората по окружающей среде в Генеральный директорат ECHO – это шаг вперед к улучшению сотрудничества и принятия решений в сфере, где быстрое реагирование может спасти жизни. Клэр Шорт, бывший британский министр международного развития, заявила, что Европейская комиссия управляет «худшим агентством развития в мире» и назвала ее деятельность «вопиющим безобразием». С 2012 года Комиссия разработала план действий и руководящие принципы в области устойчивости и взаимосвязи между оказанием помощи, восстановлением и развитием (LRRD). В 2013 году Комиссия приняла новое законодательство о Механизме гражданской защиты ЕС, которое обеспечивает лучшую координацию и поддержку для повышения эффективности систем предотвращения, подготовки и реагирования на чрезвычайные ситуации. Законодательство учреждает добровольный пул предварительно выделенных ресурсов и материалов для реагирования, сеть обучения для специалистов, оказывающих первую помощь, и новый подход к управлению рисками бедствий с участием 31 государства. Механизм гражданской защиты ЕС также предусматривал создание нового Координационного центра реагирования на чрезвычайные ситуации (ERCC) – центра гражданской защиты для мониторинга стихийных бедствий и повышения готовности и устойчивости стран, подверженных их риску. Последние случаи применения Механизма гражданской защиты произошли во время наводнений в Боснии и Герцеговине и Сербии в 2014 году, а также при эвакуации граждан ЕС во время пандемии COVID-19. В 2022 году Механизм научных консультаций при Европейской комиссии представил важные рекомендации по совершенствованию стратегического управления кризисными ситуациями в Европейском Союзе. Помимо обобщения исторического и текущего состояния дел в Генеральном директорате ECHO и других органах, в рекомендациях предлагается «интегрировать существующее и будущее законодательство и инструменты в структуру, способную структурно справляться со все более системными и масштабными кризисами».

The former commissioner for aid, Louis Michel, had called for aid to be delivered more rapidly, to greater effect and on humanitarian principles. The appointment of a new commissioner with a portfolio for International cooperation, humanitarian aid and crisis response corresponds to articles 214 and 196 of the Treaty of Lisbon where Humanitarian aid and Civil Protection play a sustainable role. ECHO's official name was changed to Directorate General for Humanitarian Aid and Civil Protection. The transformation of ECHO and the movement of the Civil Protection unit from DG Environment to DG ECHO is a step forward for better cooperation and decision making in a field where rapid reaction is lifesaving. Clare Short, former British International Development Secretary said the European Commission ran ‘the worst development agency in the world’ and branded its operations ‘an outrage and a disgrace’. Since 2012, the Commission developed an action plan and guidelines on resilience and linking between relief, rehabilitation and development (LRRD). The Commission passed new legislation in 2013 on the EU Civil Protection Mechanism which provides better coordination and support to improve effectiveness of prevention, preparation, and response systems during disasters. The legislation establishes a voluntary pool of pre committed response capacities and materials, a training network for first responders, and a new approach for disaster risk management from 31 participating states. The EU Civil Protection Mechanism also established the opening of the new Emergency Response Coordination Centre (ERCC), a civil protection 'hub' for monitoring disasters and enhancing preparedness and resilience of disaster prone countries. The most recent uses of the Civil Protection mechanism occurred during flooding in Bosnia and Herzegovina and Serbia in 2014 and evacuating EU nationals during the COVID 19 pandemic. In 2022, the Scientific Advice Mechanism to the European Commission delivered a major piece of advice on improving strategic crisis management in the European Union. As well as summarising the historical and current provision within DG ECHO and elsewhere, the advice recommends "that existing and future legislation and instruments should be integrated in a framework that is capable of dealing with increasingly systemic and large scale crises in a structural way".