Политическая система Европейского Союза

Введение

Политическая структура Европейского Союза (ЕС) напоминает конфедерацию, где многие сферы политики федерализированы в общие институты, способные принимать законы; компетенции в области контроля внешней политики, политики в сфере обороны или большинства политик прямого налогообложения в основном зарезервированы за правительствами двадцати семи государств (Союз ограничивает допустимый уровень отклонений для НДС). Эти области преимущественно находятся под контролем государств-членов ЕС, хотя в них осуществляется определенное структурированное сотрудничество и координация. Для того чтобы ЕС предпринял существенные действия в этих областях, необходимо согласие всех государств-членов. Законы Союза, имеющие приоритет над национальными законами, встречаются чаще, чем в исторических конфедерациях; однако ЕС юридически ограничен в принятии законов, выходящих за рамки его полномочий, или в случаях, когда их принятие более уместно на государственном или местном уровне (принцип субсидиарности), действуя вне своей исключительной компетенции. Принцип субсидиарности не применяется к областям исключительной компетенции. Общие институты сочетают в себе межправительственные и наднациональные (схожие с федеративными) аспекты ЕС. В договорах ЕС провозглашается, что Союз основан на принципах представительной демократии, и в Европейский парламент проводятся прямые выборы. Парламент, совместно с Советом, формирует законодательную ветвь власти ЕС. Совет состоит из правительств государств-членов, что отражает межправительственный характер ЕС. Законодательные предложения разрабатываются Европейской комиссией, которая назначается и подотчетна Парламенту и Совету, хотя ее исполнительные полномочия весьма ограничены. Несмотря на то, что прямые выборы проводятся каждые пять лет, в национальном смысле не существует сплоченных политических партий. Вместо этого существуют альянсы идеологически близких партий, которые совместно заседают и голосуют в Парламенте. Двумя крупнейшими партиями являются Европейская народная партия (правоцентристская, преимущественно христианские демократы) и Партия европейских социалистов (левоцентристская, преимущественно социал-демократы), причем первая с 1999 года является крупнейшей фракцией в Парламенте. Помимо традиционного разделения на левые и правые силы в европейской политике, существуют также разногласия между сторонниками и противниками европейской интеграции (проевропейство и евроскептицизм), которые определяют постоянно меняющийся характер ЕС, принимающего последовательные реформирующие договоры. Последнее являлось значительной политической силой в Соединенном Королевстве в течение десятилетий и лет, предшествовавших выходу из Союза, и некоторые государства-члены интегрированы в меньшей степени из-за юридических оговорок.

The political structure of the European Union (EU) is similar to a confederation, where many policy areas are federalised into common institutions capable of making law; the competences to control foreign policy, defence policy, or the majority of direct taxation policies are mostly reserved for the twenty seven state governments (the Union does limit the level of variation allowed for VAT). These areas are primarily under the control of the EU's member states although a certain amount of structured co operation and coordination takes place in these areas. For the EU to take substantial actions in these areas, all Member States must give their consent. Union laws that override State laws are more numerous than in historical confederations; however, the EU is legally restricted from making law outside its remit or where it is no more appropriate to do so at a state or local level (subsidiarity) when acting outside its exclusive competences. The principle of subsidiarity does not apply to areas of exclusive competence. The common institutions mix the intergovernmental and supranational (similar to federal) aspects of the EU. The EU treaties declare the Union to be based on representative democracy, and direct elections take place in the European Parliament. The Parliament, together with the Council, form the legislative arm of the EU. The council is composed of state governments, thus representing the intergovernmental nature of the EU. Laws are proposed by the European Commission which is appointed by and accountable to the Parliament and Council although it has very few executive powers. Although direct elections take place every five years, there are no cohesive political parties in the national sense. Instead, there are alliances of ideologically associated parties who sit and vote together in Parliament. The two largest parties are the European People's Party (centre right, mostly Christian Democrat) and the Party of European Socialists (centre left, mostly Social Democrat) with the former forming the largest group in Parliament since 1999. As well as there being left and right dividing lines in European politics, there are also divides between those for and against European integration (Pro Europeanism and Euroscepticism) which shapes the continually changing nature of the EU which adopts successive reforming treaties. The latter was a significant political force in the United Kingdom in the decades and years before leaving the Union, and some member states are less integrated than others due to legal opt outs.

Правовая основа

Демократическая легитимность Европейского Союза основана на системе договоров. Стремление к объединению впервые проявилось в пакте Келлога — Брайана в 1928 году, который привлек страны в процессе переговоров и взял курс на интеграцию ради достижения мира между великими державами. После Второй мировой войны европейское общество стремилось навсегда положить конец конфликтам между государствами, считая соперничество между Францией и Германией наиболее тревожным примером. В духе плана Маршалла эти два государства подписали Парижский договор в 1951 году, учредив Европейское сообщество угля и стали. С тех пор Парижский договор, ориентированный на установление цен и конкуренцию для создания общего рынка, утратил свою силу. Правовая основа Европейского сообщества сегодня опирается на два договора: Римский договор 1958 года и Маастрихтский договор 1992 года. Многочисленные дополнения и изменения к договорам привели к фрагментированной политике и планированию, что усугубляет сложность управления ЕС. Конституционную основу Европейского Союза составляет не единый основополагающий устав, а мозаика договоров. Эта неопределенность, по мнению критиков, является основной причиной "демократического дефицита". Сам ЕС является юридическим лицом и набором руководящих институтов, наделенных полномочиями на основании договоров. Однако суверенитет не передается этим институтам, он разделяется, при этом окончательный суверенитет остается за правительствами государств-членов. Тем не менее, в тех областях, где ЕС наделен компетенцией, он обладает правом принимать обязательные и непосредственно действующие законы для своих членов.

Компетенции

Компетенции Европейского Союза проистекают из первоначального Европейского сообщества угля и стали, целью которого являлось создание единого рынка. Изначальные компетенции носили регулятивный характер и ограничивались поддержанием благоприятной деловой среды. Решения ограничивались законодательством в области торговли, валюты и конкуренции. Расширение числа компетенций ЕС является результатом процесса, известного как функциональное расширение (или функциональный перелив). Функциональное расширение привело, в первую очередь, к интеграции банковской и страховой отраслей для управления финансами и инвестициями. Рост бюрократического аппарата потребовал внесения изменений в договорную систему, поскольку сфера компетенций охватывала все больше функций. Несмотря на то, что государства-члены сохраняют свой суверенитет неприкосновенным, они остаются в системе, которой делегировали задачи по управлению рынком. Эти задачи расширились и теперь включают в себя компетенции в области свободы передвижения граждан, занятости, транспорта и охраны окружающей среды.

Виды законодательства

Обычная законодательная процедура (ОЛП) является формальной, основной законодательной процедурой. В рамках ОЛП Европейский парламент (ЕП) и Совет действуют аналогично двухпалатному конгрессу, такому как британские Палата лордов и Палата общин или американский Конгресс. Правило совместного принятия решений, установленное в Маастрихте, и последующий Лиссабонский договор в конечном итоге придали ЕП и Совету равный вес и оформили ОЛП как основную законодательную процедуру. Это также дает ЕП право вето. Два вида законодательных актов в рамках ОЛП – директивы и регламенты. Директива требует от государств-членов принятия нового закона на национальном уровне, процесс, называемый «транспонированием». Разница во времени завершения транспонирования является причиной «демократического дефицита». Регламент действует одновременно во всех государствах-членах и вступает в силу немедленно. Другой вариант законодательства – специальная законодательная процедура (СЛП). СЛП включает принятие законов, предложенных государствами-членами, Центральным банком, Инвестиционным банком или Судом. Судебный активизм – толкование смысла закона, а не его буквы – осуществляется в рамках СЛП. Процедура обсуждается либо в ЕП с консультацией Совета, либо в Совете с участием ЕП. Иными словами, консультативная роль не предполагает равного веса, предоставляемого ЕП и Совету. Хотя СЛП и предусмотрена в договорах, она менее формальна, чем ОЛП, и в меньшей степени опирается на иерархическую структуру. Это подтверждает аргумент Клайна о противоречивости процедуры определения приоритетов ЕС.

Механизм законодательства

В ОПП существует четыре типа актов: регламенты, директивы, решения и рекомендации. Принятие решений осуществляется совместно Европейским парламентом и Советом, имеющими равный вес. Регламенты обязательны для всех государств-членов и вступают в силу немедленно. Директивы обязательны для всех государств-членов, однако их внедрение возлагается на национальные суды посредством процесса, называемого транспонированием. Тем не менее, поскольку государства-члены самостоятельно устанавливают сроки транспонирования, возникает демократический дефицит между государствами. Решения обязательны для не государственных субъектов, которым они адресованы. Рекомендации предназначены для направления судебных решений и не имеют обязательной силы, подобно заключениям. В СЛП Совет является единственным органом, принимающим акты. Европейский парламент участвует исключительно в консультативной роли и его мнение может быть проигнорировано.

Государства-члены

27 государств-членов ЕС передали свои полномочия институтам ЕС (другие страны связаны с ЕС иными способами). В обмен на передачу полномочий государствам-членам предоставляются голоса в Совете, места в Европейском парламенте и назначается европейский комиссар, среди прочего. Внутреннее устройство государств-членов варьируется от президентских систем и монархий до федераций и микрогосударств, однако все члены должны соответствовать Копенгагенским критериям, включающим демократию, уважение прав человека и наличие рыночной экономики. Государства присоединялись постепенно, начиная с шести основателей в 1958 году, и в ближайшем будущем ожидается присоединение новых членов. Некоторые государства-члены не участвуют в определенных сферах деятельности ЕС: например, в еврозону входят только 20 из 27 членов, а Шенгенское соглашение в настоящее время включает лишь 23 государства-члена ЕС. Однако большинство из них находятся в процессе присоединения к этим объединениям. Ряд стран, не входящих в ЕС, участвуют в отдельных направлениях деятельности ЕС, таких как евро, Шенген, единый рынок или оборона.

Институты

Основными институтами Европейского Союза являются Европейская комиссия, Европейский совет, Совет Европейского Союза (Совет) и Европейский парламент. Обычная законодательная процедура применяется почти ко всем областям политики ЕС. В рамках этой процедуры Комиссия представляет предложение в Европейский парламент и Совет. Затем парламент и Совет направляют поправки в Совет, который может либо принять текст с этими поправками, либо направить обратно "общую позицию". Это предложение может быть одобрено, либо Европейский парламент может внести дальнейшие поправки. Если Совет не одобряет эти поправки, то формируется "Согласительный комитет". Комитет состоит из членов Совета и равного числа членов Европейского парламента, которые стремятся согласовать общую позицию. После согласования позиции она должна быть повторно одобрена Европейским парламентом абсолютным большинством голосов. В чувствительных областях используются другие специальные процедуры, которые снижают роль Европейского парламента.

Парламент

Европейский парламент совместно с Советом обладает законодательной и бюджетной властью Союза. Его 705 членов избираются всеобщим голосованием каждые пять лет и формируют свои фракции в соответствии с политической принадлежностью. Он представляет всех граждан Европейского Союза в законодательном процессе ЕС, в отличие от Совета, который представляет государства-члены. Несмотря на то, что парламент является одной из двух законодательных палат Союза, в некоторых ограниченных областях его полномочия слабее, чем у Совета, и он не обладает правом законодательной инициативы. Однако он обладает полномочиями в отношении Европейской комиссии, которыми Совет не располагает. За прошедшие годы полномочия парламента значительно возросли, и практически во всех областях он теперь обладает равными полномочиями с Советом.

Европейский совет

Европейский совет — это собрание глав государств или правительств государств-членов ЕС. Он заседает четыре раза в год, чтобы определять стратегические цели политики Союза и стимулировать интеграцию. Президент Европейского совета отвечает за ведение заседаний и продвижение работы учреждения, которое считается высшим политическим органом Европейского Союза.

Совет Европейского Союза

Совет Европейского Союза (неофициально известный как Совет Министров или просто Совет) является органом, обладающим законодательными и некоторыми ограниченными исполнительными полномочиями и, таким образом, основным органом принятия решений в Союзе. Председательство в Совете переходит от государств-членов каждые шесть месяцев. Совет состоит из двадцати восьми национальных министров (по одному от каждого государства-члена). Однако Совет собирается в различных составах в зависимости от обсуждаемой темы. Например, при обсуждении вопросов сельского хозяйства Совет формируется из национальных министров сельского хозяйства. Они представляют свои правительства и подотчетны национальным политическим системам. Голосование осуществляется либо большинством голосов, либо единогласно, при этом количество голосов, выделяемых каждому государству-члену, определяется численностью его населения.

Европейская комиссия

Европейская комиссия состоит из одного представителя от каждого государства, в настоящее время их двадцать семь, но она создана для того, чтобы быть независимой от национальных интересов. Этот орган отвечает за разработку всего законодательства Европейского Союза и обладает монополией на законодательную инициативу. Он также занимается повседневным функционированием Союза и обязан обеспечивать соблюдение закона и договоров (в этой роли он известен как "Страж договоров"). Комиссия возглавляется президентом, который выдвигается Советом (на практике Европейским советом) и утверждается Парламентом. Остальные двадцать семь комиссаров назначаются государствами-членами по согласованию с президентом, а президент распределяет между ними портфели. Затем Совет принимает этот список кандидатов в члены Комиссии. Принятие Комиссии Советом не требует единогласия, их одобрение происходит в соответствии с правилами голосования квалифицированным большинством. Европейский парламент затем проводит собеседования с кандидатами в члены Комиссии и голосует за них. Собеседования с отдельными кандидатами проводятся отдельно, в отличие от голосования Парламента за одобрение, которое должно быть проведено по всей Комиссии в целом, без возможности принятия или отклонения отдельных комиссаров. После получения одобрения Парламента комиссары могут приступить к исполнению своих обязанностей. Действующий президент – Урсула фон дер Ляйен (ЕПП); она была избрана в 2019 году. Члены Европейского парламента не могут одновременно избираться на национальном уровне и избираются в национальных или региональных избирательных округах. Первые такие выборы состоялись в 1979 году, а последние – в 2019 году. Явка на выборах снижалась на всех выборах в ЕС с 1979 года, за исключением 2019 года, когда она увеличилась на 8 процентных пунктов с 42,6% до 50,7%.

Политические партии

Политические партии в государствах-членах объединяются с единомышленниками из других государств в политические партии европейского уровня, или европартии. Большинство национальных партий состоят в одной из этих европартий, и в настоящее время 11 из них признаны и получают финансирование от ЕС. Европартии в определенной степени действуют и функционируют как национальные партии, но только крупнейшие (ЕНП, ПСЕ, ЭЛДР) представляют развернутые программы во время кампаний перед выборами в Европейский парламент. Европартии представлены во всех основных институтах – Совете, Комиссии, Парламенте – но наиболее активно работают через свои политические группы в Парламенте. В начале каждой парламентской сессии большинство из них формируют политические группы, объединяясь с другими партиями, беспартийными национальными партиями или независимыми депутатами. Ни одна партия никогда не получала большинства в Парламенте, однако это не оказывает существенного влияния, поскольку Парламент не формирует правительство, но обычно между двумя крупнейшими партиями формируется коалиция для избрания Президента Европейского парламента.