Независимая комиссия против коррупции в Новом Южном Уэльсе (Австралия)

Введение

Антикоррупционное агентство в Новом Южном Уэльсе, Австралия

Независимая комиссия против коррупции (ICAC) является агентством по вопросам добропорядочности правительства Нового Южного Уэльса, ответственным за предотвращение и расследование коррупционных действий, а также за повышение добропорядочности государственного управления штата. Комиссия была учреждена в 1989 году в соответствии с законом, по образцу ICAC в Гонконге. Возглавляет комиссию главный комиссар, назначаемый на фиксированный пятилетний срок, и два комиссара, работающих неполный рабочий день. Премьер-министр Нового Южного Уэльса Майк Бэрд в ноябре 2016 года предложил перейти от системы с одним комиссаром к системе с тремя комиссарами, однако это предложение подверглось резкой критике со стороны двух бывших комиссаров ICAC как ослабляющее и политизирующее организацию, что привело к отставке действующего комиссара Меган Лэтам. В настоящее время главный комиссар – Джон Хатцистергос, бывший министр труда штата и судья окружного суда. Хелен Мюррелл и Пол Лакатос в настоящее время являются комиссарами, работающими неполный рабочий день. Главный комиссар обязан представлять отчет о деятельности комиссии парламенту Нового Южного Уэльса и, хотя комиссия независима от политики правительства, неформально отчитывается перед премьер-министром Нового Южного Уэльса. Комиссия уполномочена обучать государственные органы, должностных лиц и граждан вопросам коррупции. Полномочия инспектора определены в части 5A Закона об ICAC. Инспектор ни в какой форме не подотчетен ICAC и располагается в отдельном от ICAC помещении. В обязанности инспектора входит: проведение аудитов деятельности ICAC для обеспечения соблюдения законодательства; рассмотрение жалоб на поведение ICAC и его действующих и бывших сотрудников; а также оценка эффективности и уместности процедур ICAC. Инспектор обладает широкими полномочиями по расследованию деятельности ICAC и его сотрудников, включая получение документов от ICAC и требование к сотрудникам ICAC являться перед ним и отвечать на вопросы. Инспектор также может выступать в качестве королевского комиссара для проведения расследований. В качестве королевского комиссара инспектор имеет широкие полномочия по принуждению свидетелей к даче показаний. Инспектор может рассматривать жалобы на поведение ICAC или его сотрудников, касающиеся злоупотребления властью, ненадлежащего поведения, проступков любого рода, длительных задержек в расследовании и ненадлежащего управления. В соответствии с Законом об ICAC, ненадлежащее управление определяется как действие или бездействие серьезного характера, противоречащее закону, необоснованное, несправедливое, угнетающее или неправомерно дискриминирующее, или основанное полностью или частично на ненадлежащих мотивах.

The Independent Commission Against Corruption (ICAC) is an integrity agency of the Government of New South Wales responsible for eliminating and investigating corrupt activities and enhancing the integrity of the state's public administration. The commission was established in 1989, pursuant to the , modeled after the ICAC in Hong Kong. It is led by a chief commissioner appointed for a fixed five year term; and two part time commissioners. Then NSW Premier Mike Baird suggested in November 2016 his desire to move from a sole commissioner to a three commissioner system, however this was strongly criticised by two former ICAC commissioners as weakening and politicising the organisation, leading to the resignation of then Commissioner Megan Latham. The chief commissioner is currently John Hatzistergos, former state Labor minister and District Court judge. Helen Murrell and Paul Lakatos are currently part time commissioners. The chief commissioner is required to submit a report on the activities of the commission to the Parliament of New South Wales and whilst independent of the politics of government, reports informally to the Premier of New South Wales. The commission is charged with educating public authorities, officials and members of the public about corruption. The Inspector's role are set out in Part 5A of the ICAC Act. The inspector is not answerable to ICAC in any way and is located in physically separate premises from the ICAC. The inspector's role includes: undertaking audits of the ICAC's operations to ensure compliance with the law; dealing with complaints about the conduct of the ICAC and current and former officers; and assessing the effectiveness and appropriateness of the ICAC's procedures. The inspector has extensive powers to investigate the conduct of the ICAC and its officers including obtaining documents from the ICAC and requiring ICAC officers to attend before him and answer questions. The inspector can also sit as a royal commissioner in order to conduct investigations. As a royal commissioner the inspector has extensive powers to compel witnesses to provide evidence. The inspector can deal with complaints about the conduct of the ICAC or its officers which concern abuses of power, impropriety, misconduct of any kind, lengthy delays in investigation and maladministration. Under the ICAC Act maladministration is defined as action or inaction of a serious nature that is contrary to law, or unreasonable, unjust, oppressive or improperly discriminatory, or based wholly or partly on improper motives.

Структура и функционирование

ICAC имеет юрисдикцию в отношении органов государственной власти и местного самоуправления штата Новый Южный Уэльс. Это распространяется на парламентариев, членов местных советов, губернатора Нового Южного Уэльса, государственных служащих, сотрудников университетов и государственных корпораций. Любое лицо может направить обращение в комиссию. В 2014 году было подсчитано, что менее одного процента из примерно 3000 поступающих ежегодно жалоб приводит к проведению публичных слушаний. Комиссия обладает полномочиями принуждения, аналогичными полномочиям королевской комиссии, и может обязать свидетелей давать показания. Публичные слушания призваны служить мерой профилактики коррупции.

Разработка

В 1980-х годах в Австралии вспыхнула серия коррупционных скандалов, затронувших администрации Лейбористской партии в Новом Южном Уэльсе, Виктории и Западной Австралии (WA Inc), Либеральное правительство в Тасмании и администрацию Национальной партии в Квинсленде (Расследование Фитцджеральда). В 1988 году Ник Грейнер, представлявший Либеральную партию, баллотировался против Лейбористов в Новом Южном Уэльсе, сделав своей предвыборной платформой борьбу с коррупцией, и одержал победу. Представляя законопроект о создании ICAC, Грейнер заявил парламенту:
«В последние годы в Новом Южном Уэльсе мы стали свидетелями следующих событий: министр короны был заключен в тюрьму за взяточничество; проводилось расследование в отношении второго и даже третьего бывшего министра по подозрению в коррупции; бывший главный магистрат был заключен в тюрьму за воспрепятствование правосудию; бывший комиссар полиции предстал перед судом по уголовному обвинению; бывший заместитель комиссара полиции был обвинен во взяточничестве; ряд расследований и судебных процессов с участием представителей судебной системы, включая судью Верховного суда; и тревожное количество увольнений, выходов на пенсию и осуждений высокопоставленных сотрудников полиции за преступления, связанные с коррупционным поведением. Ни одно правительство не может претендовать на легитимность, пока над ним висит тень подозрения и сомнения, которая нависла над правительством в Новом Южном Уэльсе». – Ник Грейнер, премьер-министр Нового Южного Уэльса, 1988 год.

История

Первой задачей ICAC было расследование деятельности предыдущих правительств Врана и Ансуорта. Комиссия не рекомендовала выдвижения обвинений. В 1992 году ICAC постановила, что предложение премьер-министра Грейнера о государственной должности бывшему министру Терри Метреллу было актом "технической" коррупции. Хотя обвинения впоследствии были отклонены судами, четыре независимых депутата, от которых зависело большинство премьер-министра в Законодательном собрании, заявили, что больше не будут поддерживать его руководство. Грейнер ушел в отставку и был заменен Джоном Фейи. В 2008 году ICAC задокументировала укоренившуюся коррупцию в RailCorp. Были расследованы различные правонарушения с участием сотрудников на всех уровнях, и было установлено, что 19 миллионов австралийских долларов были неправомерно распределены. В ноябре 2010 года комиссия опубликовала отчет под названием "Расследование коррупционных рисков, связанных с лоббированием". В нем рекомендовалось внедрить новую систему регулирования лоббирования для обеспечения прозрачности и снижения как риска коррупции, так и недоверия общественности. В 2014 году ICAC расследовала предполагаемую коррупционную деятельность, связанную с компанией, занимающейся водоснабжением. Премьер-министра Барри О'Фаррелла вызвали в качестве свидетеля и спросили, помнит ли он, что генеральный директор компании прислал ему в подарок бутылку вина стоимостью 2978 долларов. О'Фаррелл заявил, что не помнит о таком подарке. На следующий день была представлена благодарственная записка, написанная рукой О'Фаррелла, после чего О'Фаррелл немедленно объявил о своей отставке с поста лидера партии и премьер-министра. Позже в ходе того же дела министр полиции Нового Южного Уэльса Майк Галлахер добровольно сложил полномочия после того, как помогающий адвокат заявил, что он был причастен к получению незаконного политического пожертвования. Однако премьер-министр Майк Бэрд потребовал его отставки. В конечном итоге ICAC не возбудила уголовное дело о коррупции. 15 апреля 2015 года в решении, принятом большинством голосов 4:1 по делу о расследовании ICAC в отношении предполагаемого поведения Маргарет Каннин, Высокий суд Австралии постановил, что ICAC превысил свои полномочия, основываясь на неверной интерпретации "коррупционного поведения" в Законе. Раздел 8(2) Закона определял "коррупционное поведение" как поведение, которое "неблагоприятно влияет или может неблагоприятно повлиять на осуществление официальных функций любым государственным должностным лицом". Высокий суд установил, что в этом контексте "неблагоприятно влияет" означает "неблагоприятно влияет или может неблагоприятно повлиять на неподкупность осуществления официальной функции государственным должностным лицом", а не "неблагоприятно влияет или может неблагоприятно повлиять на эффективность осуществления официальной функции государственным должностным лицом в том смысле, что должностное лицо может осуществлять функцию иным образом или принимать решение, отличное от того, которое было бы принято в противном случае". Суд постановил, что предполагаемое поведение Каннин могло повлиять на выбор действий должностного лица, но не повлияло бы на неподкупность должностного лица при принятии этого решения. Тем не менее, в мае 2015 года ICAC направила обвинения против Каннин директору прокуратуры Нового Южного Уэльса; в июле 2015 года генеральный прокурор постановил, что возбуждение уголовного дела нецелесообразно. Некоторые из этих расследований в отношении коррупции в правительстве привели к отчетам ICAC, в которых рекомендовалось принять законодательство об отмене определенных лицензий на добычу полезных ископаемых без компенсации, и такое законодательство было принято парламентом Нового Южного Уэльса. Одновременно с решением по делу Каннин Высокий суд единогласно отклонил оспаривания действительности этого законодательства. Решение по делу Каннин, не затрагивая само это законодательство, подняло вопросы о действительности расследований, которые привели к этим отчетам. ICAC не согласился с толкованием закона, данным Высоким судом, назвав его "противоречащим законодательному намерению" и "обычному значению слов, используемых в разделе"; он призвал правительство Нового Южного Уэльса принять закон, расширяющий его полномочия ретроспективно, чтобы легализовать его предыдущие действия, а также текущие расследования. Однако инспектор ICAC, бывший судья Верховного суда Дэвид Левин, раскритиковал ответ ICAC как "хвастливое" заявление "плохого проигравшего" и "ненадлежащую и пренебрежительную атаку на решение высшей судебной инстанции в стране", и предостерег от "любой поспешной законодательной реакции, которая приведет к тому, что ICAC станет второй полицией или комиссией по борьбе с преступностью". Премьер-министр Нового Южного Уэльса Майк Бэрд заявил, что "в Новом Южном Уэльсе по-прежнему будет сильная ICAC. И мы предпримем все необходимые действия, чтобы это гарантировать". Бывший комиссар ICAC Дэвид Ипп, хотя и критиковал расследование по делу Каннин, решительно поддержал ретроспективное законодательство для восстановления общих полномочий ICAC. 6 мая 2015 года правительство Нового Южного Уэльса в срочном порядке приняло через парламент, при поддержке всех партий, законопроект о внесении поправок в Закон о независимой комиссии по борьбе с коррупцией; поправки вступили в силу немедленно. Закон Нового Южного Уэльса о внесении поправок в Закон о независимой комиссии по борьбе с коррупцией (Validation) 2015 года (NSW) не просто отменяет решение по делу Каннин. Он вносит поправки в основной закон, чтобы ретроспективно узаконить расследования, которые привели к недавним обвинительным приговорам, а также сами обвинительные приговоры, насколько они затронуты интерпретацией ICAC полномочий в деле Каннин. Он также ретроспективно узаконивает другие расследования, проведенные ICAC до этого решения, и подтверждает, что ICAC может направлять эти расследования и любые доказательства, полученные в результате них, какому-либо другому, неуказанному лицу или органу. Будущее полномочий ICAC будет рассмотрено в ходе проверки, которую премьер-министр Бэрд объявил 5 мая и которая будет возглавляться бывшим председателем Высокого суда Мюрреем Глисоном и должна быть представлена к 10 июля. После решения по делу Каннин ICAC подтвердил, что согласится с судебными постановлениями, которые признают недействительными его выводы в отношении владельца шахты Трэверса Дункана и других бизнесменов, участвовавших в горнодобывающем предприятии на ферме семьи Обид. Количество предыдущих расследований, затронутых этим, оценивается от восьми до, по крайней мере, 50. Дункан оспорил закон о поправках 2015 года, утверждая, что он нарушает принцип разделения властей, установленный в федеральной конституции, который, как установлено в деле Kable, распространяется на суды Нового Южного Уэльса посредством перекрестного наделения полномочиями. 9 сентября 2015 года Высокий суд единогласно отклонил эту апелляцию, присудив Дункану оплатить судебные издержки. В октябре 2021 года ICAC объявила о расследовании того, нарушила ли тогдашний премьер-министр Глэдис Береджиклян общественное доверие или поощряла коррупционное поведение во время ее романтических отношений с членом парламента Дэрилом Мэгиром. В ответ на объявление ICAC Береджиклян объявила о своем намерении уйти в отставку с поста премьер-министра и члена Законодательного собрания. 29 июня 2023 года ICAC установила, что Береджиклян совершила "серьезное коррупционное деяние", отказавшись сообщить о коррупционных заявлениях Мэгира, но не рекомендовала предъявить ей уголовные обвинения, поскольку доказательства ICAC не могут быть использованы в уголовном суде из-за утраты права на молчание в ходе слушаний. В сентябре 2023 года Береджиклян подала в суд на ICAC, добиваясь судебного пересмотра их выводов в отношении нее.

The ICAC's first task was to investigate activities of the previous Wran and Unsworth governments. No charges were recommended by the commission. In 1992, the ICAC ruled that Premier Greiner's offer of a government job to former minister Terry Metherell was an act of "technical" corruption. Although the charges were later dismissed by the courts, the four independent MPs on whom the premier relied for a majority in the Legislative Assembly indicated that they would no longer support his leadership. Greiner resigned and was replaced by John Fahey. In 2008, the ICAC documented entrenched corruption within RailCorp. A range of offences were investigated, involving staff at many levels, and A$19 million was found to have been improperly allocated. In November 2010, the commission released a report titled Investigation into Corruption Risks Involved in Lobbying. It recommended the implementation of a new lobbying regulatory scheme to provide transparency and to reduce both the risk of corruption and public distrust. In 2014, the ICAC investigated alleged corrupt activities relating to a water infrastructure company. It called Premier Barry O'Farrell as a witness and asked if he recalled being sent a gift of a $2,978 bottle of wine by the CEO of the company. O'Farrell said he had no recollection of such a gift. When a thank you note in O'Farrell's handwriting was produced the next day, O'Farrell immediately announced that he would resign as party leader and as Premier. Later during the same case, NSW Police Minister Mike Gallacher voluntarily stood down as minister after counsel assisting alleged that he been involved in obtaining an illegal political donation. However, Premier Mike Baird required him to resign. ICAC ultimately did not proceed with corruption charges. On 15 April 2015 in a 4:1 majority ruling in relation to an ICAC investigation into alleged conduct of Margaret Cunneen , the High Court of Australia found that the ICAC had exceeded its authority based on a misinterpretation of "corrupt conduct" in the Act. Section 8(2) of the Act defined "corrupt conduct" as conduct that "adversely affects, or that could adversely affect the exercise of official functions by any public official". The High Court found that, in this context, "adversely affect" means "adversely affect or could adversely affect the probity of the exercise of an official function by a public official" and not "adversely affect or could adversely affect the efficacy of the exercise of an official function by a public official in the sense that the official could exercise the function in a different manner or make a different decision from that which would otherwise be the case". The Court ruled that Cunneen's alleged conduct might have affected the official's choice of action but would not have affected the official's probity in making that choice. Nonetheless, in May 2015 the ICAC referred the allegations against Cunneen to the New South Wales Director of Public Prosecutions; in July 2015 the Solicitor General determined that a prosecution was not warranted. Some of those investigations into governmental corruption had led to ICAC reports that recommended legislation to cancel certain mining licences without compensation and such legislation had been enacted by the New South Wales parliament. Simultaneously with the Cunneen decision, the High Court unanimously rejected challenges to the validity of that legislation. The Cunneen decision, while not affecting that legislation itself, raised questions about the validity of the investigations that led to those reports. The ICAC disagreed with the High Court's interpretation of the act, as "contrary to the legislative intention" and to "the ordinary meaning of the words used in the section"; it urged the NSW government to legislate to broaden its powers retrospectively, so as to legalise its earlier actions as well as current investigations. However, the inspector of the ICAC, former Supreme Court judge David Levine , criticised the ICAC's response as a "blustering" statement by a "poor loser" and "an improper and dismissive attack on the judgment of the highest court in the land", and warned against "any knee jerk legislative reaction that will serve to render the ICAC a second police force or crime commission". NSW premier Mike Baird stated that "NSW will continue to have a strong ICAC. And we will take every action necessary to ensure that's the case." Former ICAC Commissioner David Ipp, although criticising the Cunneen investigation, strongly supported retrospective legislation to restore the ICAC's general powers. On 6 May 2015, the NSW government rushed through the parliament, with all party support, a bill to amend the Independent Commission Against Corruption Act; the amendments were brought into effect immediately. The Independent Commission Against Corruption Amendment (Validation) Act 2015 (NSW) does not simply reverse the Cunneen decision. It amends the principal act so as to validate retrospectively the investigations that had led to the recent convictions, as well as the convictions themselves so far as affected by the Cunneen interpretation of the ICAC's powers. It also retrospectively validates other investigations by the ICAC up to that decision, and confirms that the ICAC is able to refer those investigations and any evidence gained by them to some other, unspecified person or body. The future of the ICAC's powers will be considered by a review, which premier Baird had announced on 5 May, to be headed by former High Court chief justice Murray Gleeson and to report by 10 July. Following the Cunneen decision, the ICAC confirmed that it would agree to court orders that would declare invalid its findings against mine owner Travers Duncan and other businessmen involved in a mining venture over the Obeid family's farm. The number of earlier investigations affected has been estimated at between eight and at least 50. Duncan challenged the 2015 amendment act, claiming that it infringed the separation of powers established in the federal constitution, which as settled in Kable flows through to the NSW courts by cross vesting. On 9 September 2015, the High Court unanimously dismissed that appeal, awarding costs against Duncan. In October 2021, ICAC announced an investigation into whether then Premier Gladys Berejiklian had breached public trust or encouraged corrupt behaviour during her romantic relationship with MP Daryl Maguire. In response to ICAC's announcement, Berejiklian announced her intention to resign as Premier and as a member of the Legislative Assembly. On 29 June 2023, ICAC found that that Berejiklian had engaged in "serious corrupt conduct" by refusing to report Maguire's corrupt statements to her, but did not recommend criminal charges against her as ICAC evidence is not admissible in criminal court due to the loss of the right to silence within hearings. In September 2023, Berejiklian lodged legal action against ICAC, seeking judicial review of their findings against her.

Поддержка и критика

Хотя ICAC получил поддержку со стороны некоторых средств массовой информации, он столкнулся с серьезной критикой после отставок Грейнера и О’Фаррелла. В 1994 году бывший премьер-министр Невилл Вран предложил тогдашнему правительству рассмотреть вопрос об «избавлении законодательства ICAC от вопиющих нарушений гражданских прав». После выявления фактов коррупции в отношении Эдди Обеида и Иана Макдональда, бывший сенатор от Лейбористской партии Грэм Ричардсон заявил, что ICAC нанес «косвенный ущерб» невинным людям, приведя в качестве примера Эрика Рузендейла. После отставки О’Фаррелла Брюс Бэрд, бывший заместитель лидера Либеральной партии штата, проголосовавший за принятие законодательства об учреждении ICAC, был процитирован на ABC TV, где назвал комиссию «тайной палатой», которая «разрушает репутации людей». Профессор Питер ван Онселен также подверг сомнению «характер тайной палаты» комиссии и ее склонность к «клевете на репутацию». Бывший премьер-министр Виктории Джефф Кеннетт предположил, что действия ICAC в отношении О’Фаррелла были «подставой», а Крис Мерритт из The Australian заявил, что расследование было «абсурдным» и что в отставку должен был уйти Джеффри Уотсон (юрисконсульт, помогающий ICAC). Расследование в отношении Каннин было подвергнуто критике, в свете последующего решения Верховного суда, как излишне жесткое с самого начала. С другой стороны, в редакционной статье, опубликованной после отставки О’Фаррелла, Sydney Morning Herald процитировал нового премьер-министра Нового Южного Уэльса Майка Бэйрда, заявившего, что «ICAC делает именно то, что должен делать, и я полностью это поддерживаю»; газета также высказалась за создание федерального аналога. Сенатор от партии «Зеленые» Ли Рианнон также возобновила давний призыв «Зеленых» к созданию национального аналога ICAC. Призывы к изменению принципов работы ICAC после отставки О’Фаррелла были отклонены профессором Энн Твомэй, экспертом в области публичного и конституционного права Сиднейского университета, поскольку именно О’Фаррелл ввел ICAC в заблуждение, нарушил парламентский кодекс поведения и не должным образом задекларировал свои финансовые интересы. По состоянию на середину декабря 2015 года споры продолжаются. Австралийская федеральная комиссия по вопросам добропорядочности, предлагаемый орган «ответственный за реализацию национальной системы обеспечения добропорядочности с акцентом на профилактику», была названа «федеральным ICAC».

While the ICAC has received support from some sections of the media, it received substantial criticism in the wake of the Greiner and O'Farrell resignations. In 1994, former Premier Neville Wran suggested that the then Government should consider "[ridding] the ICAC legislation of its glaring abuses of civil rights". In the wake of the findings of corruption against Eddie Obeid and Ian Macdonald, Graham Richardson, a former Labor Senator, opined that the ICAC had caused "collateral damage" to innocent people, citing Eric Roozendaal as an example. After O'Farrell's resignation, Bruce Baird, a former State Deputy Liberal Leader who voted for the ICAC establishing legislation, was quoted on ABC TV describing the commission as a "Star Chamber" that "trashes peoples' reputations". Professor Peter van Onselen also questioned the "Star Chamber" nature of the commission and its history of "besmirching reputations". Former Victorian Premier Jeff Kennett suggested that the ICAC's actions with regard to O'Farrell had been "entrapment", while Chris Merritt of The Australian suggested that the investigation had been "ludicrous" and that it was Geoffrey Watson (counsel assisting the ICAC) who should have resigned instead. The Cunneen investigation was criticised, in the light of the eventual High Court decision, as having been heavy handed from the start. On the other hand, in an editorial in the wake of the O'Farrell resignation, the Sydney Morning Herald quoted new NSW Premier Mike Baird that "ICAC is doing exactly what it should do and it is something that I will sign up to 100 per cent"; the newspaper advocated creation of a federal equivalent. Likewise, Australian Greens Senator Lee Rhiannon renewed the Greens' long standing call for a national equivalent to ICAC. Calls for changes to how the ICAC operates following O'Farrell's resignation were rejected by Professor Anne Twomey, an expert in public and constitutional law at the University of Sydney, because it was O'Farrell who misled the ICAC, breached the parliamentary code of conduct and failed to properly declare pecuniary interests. As of mid December 2015, disputes continue. The Australian Federal Integrity Commission, a proposed body "responsible for the implementation of a national pro integrity framework, with an emphasis on prevention", has been described as a "federal ICAC".