ContactPoint: Государственная база данных по защите детей в Англии.

Введение

ContactPoint — государственная база данных в Англии, которая предоставляла возможность специалистам, работающим с детьми и молодыми людьми, узнавать, какие еще организации и специалисты взаимодействуют с тем же ребенком или подростком, что облегчало оказание более согласованной помощи. Она была создана в ответ на жестокое обращение и смерть восьмилетней Виктории Климби в 2000 году в Англии. Различные ведомства, ответственные за ее опеку, не смогли предотвратить ее гибель, в частности, из-за того, что ни одно из них по отдельности не знало о контактах других ведомств с Викторией. ContactPoint была призвана повысить защиту детей за счет улучшения обмена информацией между службами. Разработана компанией Capgemini и ранее имела рабочие названия «Индекс обмена информацией» (или IS Index, ISI) и «Детский индекс». Созданная в соответствии с Законом о детях 2004 года, база данных обошлась в 224 миллиона фунтов стерлингов на этапе создания и 41 миллион фунтов стерлингов в год на содержание. Она функционировала в 150 местных органах власти и была доступна как минимум 330 000 пользователям. База данных подверглась резкой критике со стороны широкого круга организаций, главным образом из-за опасений, связанных с конфиденциальностью, безопасностью и защитой детей. 12 мая 2010 года новое коалиционное правительство Великобритании объявило о планах по упразднению ContactPoint, а 6 августа 2010 года база данных была закрыта. С этой даты положения Правил о базе данных информации согласно Закону о детях 2004 года (Англия) 2007 года, с поправками 2010 года, утратили силу.

Мотивация

В апреле 1999 года Виктория Климби (родилась 2 ноября 1991 года в Абобо, Кот-д'Ивуар, умерла 25 февраля 2000 года в больнице Святой Марии, Лондон) и её пратётя Мари Тереза Куао прибыли в Лондон, отправленные её родителями для получения образования. Через несколько месяцев Куао познакомилась с Карлом Мэннингом на автобусе, которым он управлял, и они с Викторией переехали в его квартиру. Именно там она подвергалась насилию, включая избиения молотками, велосипедными цепями и проводами; её заставляли спать в мусорном пакете в ванне; и привязывали на срок более 24 часов. В период, предшествовавший её смерти, полиция, социальные службы различных местных органов власти, NHS, NSPCC и местные церкви контактировали с ней и отмечали признаки жестокого обращения. Однако судья, рассматривавший дело после смерти Виктории, охарактеризовал это как "вопиющую некомпетентность". 24 февраля 2000 года Виктория была доставлена в отделение скорой помощи в полубессознательном состоянии, страдая от переохлаждения, множественной органной недостаточности и истощения. Она умерла на следующий день, в возрасте восьми лет. 20 ноября 2000 года её опекуны, Мари Тереза Куао и Карл Мэннинг, были обвинены в жестоком обращении с ребёнком и убийстве; 12 января 2001 года оба были признаны виновными и приговорены к пожизненному заключению. Смерть Виктории привела к проведению публичного расследования, начатого 31 мая 2001 года под председательством Герберта Ламинга, которое изучало роль ведомств, участвовавших в её уходе. В отчёте, опубликованном 28 января 2003 года, было установлено, что ведомства, занимавшиеся её уходом, не смогли защитить её, и что по крайней мере в 12 случаях сотрудники, работавшие с её делом, могли бы предотвратить её смерть. Отчёт Ламинга, среди прочего, привёл к созданию программы "Каждый ребёнок имеет значение", состоящей из трёх аналитических записок: "Каждый ребёнок имеет значение", опубликованной в сентябре 2003 года; "Каждый ребёнок имеет значение: следующие шаги", опубликованной в начале 2004 года; и "Каждый ребёнок имеет значение: перемены для детей", опубликованной в ноябре 2004 года. Предложения по созданию базы данных были объявлены в сентябре 2003 года одновременно с публикацией "Каждый ребёнок имеет значение" и разрабатывались в соответствии с разделом 12 Закона о детях 2004 года. Однако идея детской базы данных возникла ещё до отчёта Ламинга и была предложена в отчёте "Конфиденциальность и обмен данными: путь развития для государственных служб", подготовленном Отделом эффективности и инноваций и опубликованном 11 апреля 2002 года – более чем за год до отчёта Ламинга, и не была связана с жестоким обращением с детьми.

In April 1999, Victoria Climbié (born 2 November 1991 in Abobo, Côte d'Ivoire, died 25 February 2000 at St. Mary's Hospital, London) and her great aunt Marie Thérèse Kouao arrived in London, sent by her parents for a chance of an education. A few months later, Kouao met Carl Manning on a bus which he was driving, and she and Victoria moved into his flat. It was here that she was abused, including being beaten with hammers, bike chains, and wires; being forced to sleep in a bin liner in the bath; and being tied up for periods of over 24 hours. In the period leading up to her death, the police, the social services of many local authorities, the NHS, the NSPCC, and local churches all had contact with her, and noted the signs of abuse. However, in what the judge in the trial following Victoria's death described as "blinding incompetence", all failed to properly investigate the abuse and little action was taken. On 24 February 2000, Victoria was admitted into an accident and emergency department, semi unconscious and suffering from hypothermia, multiple organ failure and malnutrition. She died the next day, aged eight. On 20 November 2000, her guardians, Marie Thérèse Kouao and Carl Manning, were charged with child cruelty and murder; on 12 January 2001, both were found guilty, and sentenced to life imprisonment. Victoria's death led to a public inquiry, launched on 31 May 2001 and chaired by Herbert Laming, which investigated the role of the agencies involved in her care. The report, published on 28 January 2003, found that the agencies involved in her care failed to protect her and that on at least 12 occasions, workers involved in her case could have prevented her death. The Laming report led to, amongst other things, the creation of the Every Child Matters programme, which consists of three green papers: Every Child Matters, published in September 2003; Every Child Matters: The Next Steps, published in early 2004; and Every Child Matters: Change for Children, published in November 2004. The
database proposals were announced in September 2003, alongside the publication of Every Child Matters, and was being created under Section 12 of the Children Act 2004. The idea of a child database, however, preceded the Laming report and was suggested in a report, Privacy and Data Sharing: The Way Forward for Public Services, by the Performance and Innovation Unit, published on 11 April 2002 – over a year before the Laming report – and was not related to child abuse.

Развитие и закрытие

Пилотные программы (обозначенные как схемы идентификации, направления и отслеживания (IRT)) начались в 2003 году в совете Болтона и были использованы еще одиннадцатью местными органами власти. Существовали сомнения в законности получения советом Болтона данных о детях от местного фонда первичной медико-санитарной помощи для внесения в базу данных, но совету в конечном итоге сообщили, что это законно. Другие пилотные регионы последовали их примеру, но разными способами. 8 декабря 2005 года государственный секретарь по вопросам образования и квалификаций Рут Келли официально объявила о введении базы данных, что было подтверждено государственным министром по делам детей, молодежи и семей Беверли Хьюз. Для внедрения базы данных правительство потребовало от всех местных органов власти внедрить Интегрированную детскую систему – платформу, призванную улучшить результаты для детей. Правительство установило срок – 1 января 2007 года, и 92 из 150 местных органов власти не смогли его соблюсти. Правительство начало консультации по проекту регламентов 2007 года 21 сентября 2006 года, которая завершилась 14 декабря 2006 года. В октябре 2006 года правительство выбрало Capgemini для разработки базы данных. 15 февраля 2007 года база данных была переименована из "Индекс обмена информацией" в "ContactPoint" после исследований с группами заинтересованных сторон, включая детей и семьи, которые пришли к выводу, что название "ContactPoint" четко отражает цель базы данных: улучшение коммуникации между специалистами, работающими с детьми. Консультация по руководству для пользователей базы данных была запущена 4 мая 2007 года и завершена 27 июля 2007 года. Ожидалось, что создание базы данных обойдется в 224 миллиона фунтов стерлингов, с распределением затрат на три года, начиная с декабря 2005 года (следовательно, 81 миллион фунтов стерлингов в год в течение первых трех лет), и 41 миллион фунтов стерлингов в год после этого. Ожидалось, что база данных, которая будет функционировать в 150 местных органах власти и будет доступна как минимум 330 000 пользователям, станет полностью работоспособной к концу 2008 года; однако, после скандала с данными о детских пособиях в Великобритании в 2007 году срок был перенесен на пять месяцев для проведения проверки безопасности перед внедрением. Обучение сотрудников планировалось начать весной 2008 года. После всеобщих выборов 2010 года новое правительство отменило базу данных в качестве одной из мер "для отмены существенной эрозии гражданских свобод при правительстве лейбористов и ограничения вмешательства государства". Опрос, проведенный YouGov, показал отсутствие единого мнения относительно того, было ли это правильным или неправильным решением.

The pilot schemes (designated as identification, referral and tracking (IRT) schemes) began with Bolton council in 2003 and was used by eleven other local authorities. There were doubts as to the legality of Bolton council obtaining data of children from the local primary care trust to put on the database, but the council was eventually advised that it was legal. The other pilot areas followed, in different ways. On 8 December 2005, the Secretary of State for Education and Skills, Ruth Kelly, made the official announcement of the introduction of the database, confirmed by the Minister of State for Children, Young People and Families, Beverley Hughes. To allow the introduction of the database, the government required all local authorities to implement the Integrated Children's System, a framework to help improve outcomes for children. The government set a deadline of 1 January 2007, and 92 out of the 150 local authorities failed to achieve this. The government began a consultation on the 2007 draft regulations on 21 September 2006 which ended on 14 December 2006. In October 2006, the government selected Capgemini to design the database. On 15 February 2007, the database was renamed from Information Sharing Index to ContactPoint, following research with stakeholder groups, including children and families, who decided that the name ContactPoint made clear what the purpose of the database was: to improve communication between those working with children. A consultation on a guide for database users was launched on 4 May 2007 and ended on 27 July 2007. The database was expected to cost £224m to set up, spread over three years beginning December 2005 (therefore costing £81m a year for the first three years), and £41m a year thereafter. The database, which would be operating in 150 local authorities and would be accessible by at least 330,000 users, was expected to be fully operational by the end of 2008; however, following the 2007 UK child benefit data scandal, the deadline was pushed back for five months to allow a security review prior to implementation. Training for the workers had been planned begin in spring 2008. Following the 2010 General Election the new government scrapped the database as one of their measures "to reverse the substantial erosion of civil liberties under the Labour Government and roll back state intrusion." A YouGov poll found that there was no consensus over whether this was the correct or wrong decision.

Использование

Правительство заявило, что база данных была создана для повышения эффективности защиты детей за счет улучшения обмена информацией о них между различными службами. Доступ к базе данных будет предоставлен только специалистам, чья работа связана с поддержкой детей, и они должны будут пройти углубленную проверку биографических данных и соответствующее обучение. Каждый местный орган власти будет самостоятельно определять круг лиц, имеющих право доступа к базе данных, при условии соответствия их должностей требованиям, указанным в Положении о ContactPoint. Пользователи должны будут указывать причину доступа к записи, а для выявления случаев злоупотребления будет вестись журнал регистрации всех обращений к базе данных. Специалисты, прошедшие обучение по Единой оценочной системе – инструменту, используемому для определения степени риска для ребенка, – смогут фиксировать в личном деле ребенка факт проведения такой оценки. Никакая информация, полученная таким образом, не будет храниться в ContactPoint. В соответствии с Законом о защите данных все организации, предоставляющие данные в базу данных, обязаны уведомлять детей и их законных представителей о порядке обработки персональных данных посредством информационных уведомлений. Лица, данные о которых содержатся в базе данных, имеют право в письменной форме запросить доступ к своим персональным данным, хранящимся в базе данных, и потребовать исправления любых неточностей. Правительство оценило, что экономический эффект от сокращения непроизводительного рабочего времени благодаря использованию базы данных составит более 88 миллионов фунтов стерлингов.

Покрытие

В базе данных будет содержаться информация о примерно 11 миллионах детей в Англии. Записи будут храниться в течение шести лет после достижения ребенком 18-летнего возраста, или если он покинет Англию и Уэльс без намерения вернуться. База данных также может распространяться на лиц в возрасте от 18 до 25 лет, ранее находившихся под опекой или имеющих особенности в обучении (хотя Конвенция ООН о правах ребенка применяется только к лицам до 18 лет в Англии и Уэльсе), и для этого потребуется их согласие.

Критика

Были серьезные опасения относительно конфиденциальности базы данных. Фонд исследований информационной политики опубликовал отчет в ноябре 2006 года, «Базы данных детей – конфиденциальность и безопасность», в котором говорилось, что руководящие принципы базы данных игнорируют семейные ценности и право на частную жизнь, и что детали базы данных необходимо «тщательно изучить». Правительство ответило, заявив, что у него есть «серьезные сомнения в объективности и доказательной базе отчета». Терри Доути, один из авторов отчета, ответила: «Это возмутительное обвинение в адрес одних из ведущих ученых в этой области. Я поражена тем, что они оспаривают представленные нами доказательства, поскольку большая часть доказательств в отчете исходит от самого правительства». Action on Rights for Children заявила, что эти предложения нарушают право ребенка на неприкосновенность частной жизни, гарантированное Конвенцией о правах ребенка, в то время как Объединенный комитет по правам человека отметил, что «серьезное вмешательство» в права, предусмотренные статьей 8 Европейской конвенции о правах человека – правом на уважение частной жизни – представляется «сложным для оправдания». Liberty, группа по защите гражданских прав, заявила, что правительства не должны вмешиваться в семейную жизнь, предостерегая от самодовольства «относительно важности конфиденциальности в свободном обществе». Британская медицинская ассоциация выразила обеспокоенность тем, что это может нарушить врачебную тайну. Фраза «любая причина для беспокойства» подверглась критике как потенциально слишком широкая и навязчивая, и существовали опасения относительно расширения функционала. Исследование Управления комиссара по делам детей «Я думаю, что дело в доверии»: мнения молодых людей об обмене информацией, показало, что сами дети обеспокоены вторжением в их частную жизнь и что они не будут пользоваться конфиденциальными услугами, если эта информация будет попадать в базу данных. Наблюдатели выразили обеспокоенность по поводу растущей слежки в стране. В августе 2004 года комиссар по информации Ричард Томас, проводя параллель с тем, как правительства в Восточной Европе и Испании получили слишком много власти и информации в XX веке, выразил обеспокоенность по поводу этой и других национальных баз данных, включая Проект информации о гражданах, Национальную программу NHS по информационным технологиям и введение удостоверений личности, предупредив о риске того, что страна «незаметно впадет в общество тотальной слежки». 18 апреля 2006 года государственный секретарь по обороне Дес Браун заявил, что «Министерство образования и науки также должно рассмотреть возможность дальнейшего повышения эффективности и результативности за счет реестра детского населения», и предполагается, что база данных может использоваться совместно с Национальным реестром личности и другими базами данных. Фил Бут, национальный координатор NO2ID, группы, выступающей против удостоверений личности, заявил, что это «наблюдение с рождения до смерти». Член парламента от Консервативной партии Оливер Хилд сказал: «Уже существует общественная обеспокоенность планами правительства по созданию обязательной базы данных удостоверений личности, базы данных для детей и базы данных собственности для переоценки налога на недвижимость». Лиз Дэвис из Лондонского столичного университета утверждала, что «ContactPoint, новая база данных для каждого ребенка в стране, по сути, является инструментом наблюдения за населением» и что «в течение пяти лет система предотвращения жестокого обращения с детьми исчезает у нас на глазах». Фиона Николсон из Education Otherwise, группы поддержки домашнего обучения, согласилась с этой оценкой и сказала, что «сотрудники, работающие на передовой линии по защите уязвимых детей, также выразили недоверие тому, что инвестирование сотен миллионов в ИТ может быть лучшим способом защиты детей». Однако Лэминг заявил, что утверждение Дэвис является «грубым искажением разумного применения технологий, направленного на то, чтобы каждый ребенок получал универсальные услуги». Privacy International вручила Ходж премию «Большой брат» 2004 года за «Худший государственный служащий», отчасти из-за ее поддержки базы данных. Опасения по поводу безопасности базы данных были значительными, и наблюдатели отмечали, что существует высокий риск злоупотребления системой. Доказательства, представленные в 2006 году управляющему совету NHS Trust в Лидсе, показали, что за один месяц 14 000 сотрудников зафиксировали 70 000 случаев несанкционированного доступа. Лица, совершающие преступления на сексуальной почве в отношении детей, могли использовать базу данных для поиска уязвимых жертв. Атаковались исключения знаменитостей, критики утверждали, что это подчеркивает опасения по поводу безопасности и что правительственные министры могли решить исключить из базы данных собственных детей. Предложения могли нарушить законы о защите данных и правах человека. Некоторые утверждали, что база данных может привести к самосбывающимся пророчествам, когда дети из неблагополучных семей рассматриваются как потенциальные правонарушители. Правительство обвинили в использовании общественной реакции на смерть Виктории Климби для продвижения непопулярного предложения и ограничения гражданских свобод. Существовали опасения, что база данных подорвет защиту детей и права родителей, ослабив способность родителей заботиться о детях, и «принесет больше вреда, чем пользы». Огромный размер базы данных мог привести к тому, что серьезные случаи будут упущены из виду из-за обилия незначительных инцидентов. Существовали сомнения в оценке правительства стоимости базы данных. Комиссар по информации оценивает ее в 1 миллиард фунтов стерлингов, что Ходж назвала «абсурдом», и другие выразили обеспокоенность по поводу стоимости, отметив, что правительственные проекты, как правило, превышают бюджет. Некоторые ставили под сомнение способность детей давать осознанное согласие самостоятельно. Мэри Марш, генеральный директор NSPCC, хотела, чтобы база данных охватывала весь Соединенный Королевство, а не только Англию и Уэльс, заявив, что «содержащаяся информация будет лишь частичной и потенциально бесполезной». 27 июня 2006 года на конференции по защите детей «Дети: под чрезмерным наблюдением, недостаточно защищенные», проходившей в Лондонской школе экономики, был сделан вывод о том, что база данных не предотвратит жестокое обращение с детьми и подорвет способность родителей заботиться о своих детях. Правительство отклонило большую часть негативной критики. DfES заявила, что база данных будет содержать только основную информацию и «определенно не будет включать информацию о диете детей или их успеваемости в школе». Правительство отвергло любую возможность расширения функционала. Они опровергли опасения по поводу конфиденциальности, заявив через представителя DfES: «мы осознаем необходимость уважать частную жизнь». Ходж заявила, что база данных будет безопасной, что она не подорвет защиту детей и что она поможет различным агентствам обмениваться информацией. Правительство заявило, что оно уверено, что база данных соответствует Закону о защите данных и Закону о правах человека. Пол Энналс, генеральный директор Национального бюро по делам детей, сказал: «индекс является соразмерным ответом на продолжающуюся проблему, и любые действия, которые помогут сократить число детей, которые ускользают от внимания, должны быть приветствованы». С публикацией процедур аккредитации для организаций, имеющих доступ к ContactPoint, стало ясно, что подавляющее большинство волонтерских организаций не смогут получить доступ к ContactPoint. Это означало, что большинство организаций, работающих с детьми или молодыми людьми, например, спортивные группы, униформированные группы и религиозные группы, не смогут зарегистрировать свое участие, что представляет собой реальный вызов для специалистов, которые хотят знать, кто работает с конкретным ребенком или молодым человеком.

There were significant privacy concerns about the database. The Foundation for Information Policy Research produced a report in November 2006, Children’s Databases – Privacy and Safety, saying the database guidelines ignored family values and privacy, and that the details on the database needs to be "looked at carefully". The government responded by saying they had "serious reservations about [the] report's objectivity and evidence base". Terri Dowty, one of the report's authors, replied, "it's an appalling aspersion to throw at some of the leading academics in this field. I'm astonished they are challenging the evidence we used since much of the evidence in the report is from the Government itself." Action on Rights for Children said that the proposals invaded a child's right to privacy given by the Convention on the Rights of the Child, while the Joint Committee on Human Rights said that the "serious interference" with the rights under Article 8 of the European Convention on Human Rights – the right to respect for private life – seemed to be "difficult to justify". Liberty, a civil liberties interest group, said governments should not interfere with family life, warning against complacency 'about the importance of privacy in a free society'. The British Medical Association
raised concerns that it may breach doctor–patient confidentiality. The phrase 'any cause for concern' was criticised as being potential overly wide ranging and intrusive, and there were fears of function creep. A study by the Office of the Children's Commissioner, 'I think it’s about trust': The views of young people on information sharing, found that children themselves were concerned about invasions of their privacy, and that they would be reluctant to use sensitive services if this would go on the database. Commentators expressed concern about the country's increasing surveillance. In August 2004, the information commissioner, Richard Thomas, drawing a parallel with the way that governments in Eastern Europe and Spain gained too much power and information in the 20th century, expressed concern over this and other national databases, including the Citizen Information Project, NHS National Programme for IT, and the introduction of identity cards, warning that there was a danger of the country "sleepwalk[ing] into a surveillance society". On 18 April 2006, Des Browne, the Secretary of State for Defence, said "the Department for Education and Skills should also consider whether there is scope to realise further efficiency and effectiveness benefits through a child population register", and it is thought that the database may be used in conjunction with the National Identity Register and other databases. Phil Booth, national coordinator of NO2ID, a group opposing identity cards, said this was "cradle to grave surveillance". Conservative Party member of parliament Oliver Heald said, "there is already public concern at government plans for a compulsory identity card database, a nanny state children's database and a property database for the council tax revaluation". Liz Davies of London Metropolitan University argued that "ContactPoint, the new database for every child in the country, is in effect a population surveillance tool" and that "for five years, the system to prevent child abuse has been vanishing before our eyes". Fiona Nicholson of Education Otherwise, a home education support group, agreed with this assessment and said that "frontline staff working to protect vulnerable children have also expressed disbelief that investing hundreds of millions in IT can be the best way to safeguard children". Laming, however, said that Davies' assertion was a "gross distortion of what is an intelligent application of technology aimed at ensuring every child benefits from the universal services". Privacy International awarded Hodge the 2004 Big Brother Award for "Worst Public Servant", partly due to her backing of the database. Security concerns about the database were significant, and commentators said that there was a large risk of abuse of the system. Evidence presented in 2006 to the management board of the Leeds NHS Trust showed that in one month the 14,000 staff logged 70,000 incidents of inappropriate access. Sex offenders targeting children might have used the database to find vulnerable
victims. The celebrity exclusions were attacked, with critics saying that it underlined fears about security, and that government ministers could have decided to exclude their own children from the database. The proposals might have broken data protection and human rights laws. Some had said that the database might lead to self fulfilling prophecies, where children from difficult backgrounds were treated as potential delinquents. The government was accused of using the public's response to the death of Victoria Climbié to force through the unpopular proposal and to curb civil liberties. There were concerns that the database would undermine child protection and parents, weakening the power of parents to look after children, and would "do more harm than good". The sheer size of the database could have meant that serious cases would be overlooked due to the abundance of minor incidents. There were doubts towards the government's estimate of the cost of the database. The information commissioner estimates it at £1bn, which Hodge said was 'absurd', and others raised concerns over the cost, noting that government projects tend to go over budget. Some questioned children's ability to give informed consent in their own right. Mary Marsh, chief executive of the NSPCC, wanted the database to cover the whole of the United Kingdom, not just England and Wales, saying "the information held would be only partial and potentially worse than useless". On 27 June 2006, a child protection conference, "Children: Over Surveilled, Under Protected", held at the London School of Economics, reached the conclusion that the database would do nothing to prevent child abuse, and that it would undermine parents' ability to look after their children. The government rejected most of the negative criticism. The DfES said that the database would only contain basic information and "will certainly not be including any information on children's diet or school attainment". The government denied any possibility of function creep. They rebutted the concerns over privacy, with a spokesman for the DfES saying "we are conscious of the need to respect personal privacy". Hodge said that the database would be secure, that it would not undermine child protection and that it would help various agencies share information. The government said that they were confident that the database complied with the Data Protection Act and the Human Rights Act. Paul Ennals, chief executive of the National Children's Bureau, said, "the index is a proportionate response to a continuing problem and any action that helps reduce the number of children who slip through the net must be welcome". With the publication of the accreditation procedures for organisations to access ContactPoint, it became clear that the vast majority of voluntary organisations would not have been able to access ContactPoint. This meant that the majority of organisations that work with children or young people e. g. sports groups, uniformed groups and faith groups, would not be able to register their involvement, representing a real challenge for practitioners who wanted to see who was working with a particular child or young person.