Введение

Реформа иммиграционной политики Соединенных Штатов является предметом политических дискуссий и разногласий. Иммиграция сыграла основополагающую роль в американской истории, поскольку все жители Соединенных Штатов, за исключением коренных американцев, являются потомками людей, переселившихся в страну. Некоторые утверждают, что Соединенные Штаты проводят наиболее либеральную иммиграционную политику в мире. Незаконная иммиграция – крайне противоречивый вопрос в Соединенных Штатах, привлекающий значительное внимание в последние десятилетия, однако не приводящий к достижению законодательного консенсуса или принятию конкретных мер. После провала Закона об обеспечении безопасности границ, экономических возможностях и модернизации иммиграции 2013 года существенного законодательства в области иммиграционной реформы принято не было. По состоянию на 2022 год программа DACA не принимает новых участников, но не была прекращена или признана недействительной в связи с решением Верховного суда 2020 года по делу Министерства внутренней безопасности против регентов Калифорнийского университета.

Предыстория

В Соединенных Штатах Америки термин «иммиграционная реформа» широко используется для описания предложений по сохранению или увеличению легальной иммиграции и одновременному сокращению нелегальной иммиграции, таких как предложение о привлечении временных рабочих, поддержанное президентом Джорджем Бушем, и законопроект о пограничной безопасности, экономических возможностях и иммиграционной модернизации, также известный как законопроект «Восьмерки», принятый Сенатом США в июне 2013 года. Сторонники усиления контроля за иммиграцией утверждают, что нелегальные иммигранты подрывают общественный имидж иммигрантов, обходятся налогоплательщикам в сумму около 338,3 миллиарда долларов (однако противники заявляют, что эта цифра неверна и вводит в заблуждение, указывая на значительные расхождения в опубликованных исследованиях, которые оценивают затраты для государства в гораздо меньшем размере), а также ставят под угрозу безопасность сотрудников правоохранительных органов и граждан, особенно в приграничных районах с Мексикой. Начиная с начала 2013 года, термин «иммиграционная реформа» стал применяться к усилиям по «коренному пересмотру» нефункционирующей иммиграционной системы в Соединенных Штатах. В своей речи от 20 ноября 2014 года, посвященной иммиграции, президент США Обама резюмировал необходимость пересмотра иммиграционных законов и процедур следующим образом:

Сегодня наша иммиграционная система сломана, и все это признают. Семьи, которые приезжают в нашу страну законным путем и соблюдают правила, видят, как другие их игнорируют. Владельцы бизнеса, предлагающие своим работникам достойную оплату и социальные гарантии, наблюдают, как конкуренты эксплуатируют нелегальных иммигрантов, выплачивая им значительно меньшую заработную плату. Все мы возмущены теми, кто пользуется благами жизни в Америке, не принимая на себя соответствующие обязанности. А нелегальные иммигранты, которые стремятся к этим обязанностям, зачастую не видят иного выхода, кроме как скрываться в тени или рисковать разлукой с семьями. Критики иммиграционной политики и действий Обамы, тем не менее, также призывали к изменениям в политике. «Принципы иммиграционной реформы», объявленные в январе 2014 года республиканцами в Конгрессе, в основном согласуются с законодательными предложениями администрации Обамы, за исключением того, что республиканцы выступают за поэтапную реализацию (вместо комплексного подхода), при которой укрепление пограничной безопасности и усиление контроля внутри страны должны предшествовать предоставлению «путей» к легальному статусу. Журналист и критик иммиграции Рой Бек поддерживает некоторые аспекты этой повестки дня, связанные с «сокращением иммиграции», в частности, законопроекты, ограничивающие иммиграцию по семейным связям супругами и детьми, отмену «гражданства по праву рождения» и ужесточение контроля внутри страны и требований к проверке работодателей. В ноябре 2015 года спикер Палаты представителей США Пол Д. Райан заявил, что большинство в Палате представителей не будет предпринимать дальнейших попыток сотрудничества с администрацией Обамы по вопросам иммиграционной реформы. По состоянию на 2022 год программа DACA запрещена к приему новых участников, но не была отменена или признана неконституционной в связи с решением Верховного суда 2020 года по делу Департамента внутренней безопасности против регентов Калифорнийского университета.

Влияние освещения в СМИ на общественное мнение

Исследование 2010 года, рассматривавшее период с 1992 по 2009 год, показало, что когда вопросы иммиграции привлекают внимание национальных СМИ (оцениваемое по количеству упоминаний об иммиграции на CBS, ABC и в USA Today), коренные жители, проживающие в регионах с притоком новых иммигрантов, внезапно становятся гораздо более политически активными в отношении иммиграции. В исследовании сообщается, что в период повышенного внимания к иммиграции на национальном уровне, антииммигрантские настроения среди коренных жителей в быстро меняющихся округах увеличиваются на 9,9%. Автор исследования отметил, что этническая и расовая среда, по-видимому, оказывает влияние на политические взгляды американцев в меньшей степени, чем предполагалось ранее: "Те, кто живет вблизи большей доли иммигрантов, не демонстрируют последовательно более негативное отношение". Скорее, автор заключает, что "повседневный опыт может формироваться под влиянием актуальных национальных проблем". Выводы исследования остаются предварительными.

Влияние на экономику США

Другие исследования показывают, что иммиграционная реформа, включающая легализацию несанкционированных иммигрантов, может значительно увеличить валовой внутренний продукт США (ВВП) в течение 10 лет и повысить заработную плату для работников в целом. Рауль Хинохоса Охеда, основатель и директор Североамериканского центра интеграции и развития при Калифорнийском университете в Лос-Анджелесе, оценил, что только в первые три года после легализации нелегальных иммигрантов "повышенная платежеспособность недавно легализованных работников приведет к увеличению чистого личного дохода на 30–36 миллиардов долларов, что может принести дополнительные 4,5–5,4 миллиарда долларов в виде чистых налоговых поступлений. Более того, предполагается, что увеличение личного дохода в таком масштабе стимулирует потребительские расходы, достаточные для создания от 750 000 до 900 000 рабочих мест". Исследование 2013 года, проведенное Проектом защиты прав рабочих и Техасским университетом на строительных площадках в пяти городах Техаса, показало, что половина строительных рабочих там не имели документов.

Высокая стоимость иммиграционных правоохранительных органов

С 1990-х годов резко усилилось применение иммиграционного законодательства. Годовой бюджет Пограничной службы США увеличился на 714 процентов. Расходы выросли с 362,2 миллиона долларов в 1992 финансовом году до 2,7 миллиарда долларов в 2009 финансовом году. Также Служба иммиграционного и таможенного контроля США выросла на 73 процента, с 3,3 миллиарда долларов с момента основания до 5,9 миллиарда долларов в 2014 году.

Пересмотр визы H-1B

Президент Дональд Трамп подписал исполнительный указ "Покупайте американское, нанимайте американцев" в апреле 2017 года, который предписывал федеральным агентствам США разработать правила для предотвращения мошенничества и злоупотреблений в рамках иммиграционной программы. Агентствам также было поручено предложить изменения, чтобы визы H-1B выдавались наиболее квалифицированным или высокооплачиваемым соискателям.

Разбитые семьи

Иммиграционная система США определяет, кто и в каком количестве въезжает в страну, как по квотам, так и при определенных обстоятельствах. Она также определяет, кто имеет право подавать заявление на получение постоянной визы для членов семьи и родственников. Сторонники увеличения числа разрешенных к воссоединению с семьей характеризуют систему как "неработающую", поскольку она препятствует воссоединению семей. Они утверждают, что упрощение воссоединения семей сократит очереди и споры о количестве виз для детей и супругов. В 2011 году примерно 5100 детей, у которых один из родителей был задержан или депортирован, находились в системе государственной опеки. Однако противники увеличения иммиграции утверждают, что упрощение миграции по программе воссоединения семей может размыть важные различия между гражданами и негражданами и привести к увеличению общего уровня иммиграции.

Аризона SB 1070

В 2009 году услуги, предоставляемые лицам, находящимся в стране нелегально, включая содержание под стражей, обошлись штату Аризона в оценочные 12,7 миллиарда долларов. Ссылаясь на неспособность Конгресса обеспечить соблюдение иммиграционных законов США, штат Аризона приступил к реформе, и 23 апреля 2010 года губернатор-республиканец Джен Брюэр подписала Закон о поддержке правоохранительных органов и безопасных районов (Arizona SB 1070) – самую масштабную и строгую иммиграционную реформу, принятую в Соединенных Штатах. Закон SB1070 об иммиграции в Аризоне обязывает сотрудников правоохранительных органов запрашивать документы, удостоверяющие личность и иммиграционный статус, при наличии "обоснованных подозрений" в том, что человек может находиться в стране нелегально, и производить аресты за отсутствие документов, соответствующих федеральным требованиям. Ранее полиция не имела права останавливать и проверять документы только на основании подозрения в нелегальном пребывании. Полиция могла запрашивать информацию об иммиграционном статусе лица только в случае подозрения в причастности к другому преступлению. 6 июля 2010 года Министерство юстиции США подало иск против штата Аризона. В 2012 году Верховный суд, рассмотрев дело *Аризона против Соединенных Штатов*, постановил, что разделы 3, 5(C) и 6 S. B. 1070 противоречат федеральному законодательству, но оставил в силе другие части закона, включая положение, позволяющее правоохранительным органам проверять иммиграционный статус лица.

Реформа иммиграционного суда

В отсутствие всеобъемлющей иммиграционной реформы на федеральном уровне многие правозащитные группы сосредоточились на повышении справедливости и эффективности иммиграционной судебной системы. Они предлагают постепенные шаги, которые исполнительная власть может предпринять для прекращения "конвейерного подхода" к депортационным разбирательствам. Эти группы выявили ряд проблем, угрожающих надлежащей правовой процедуре для иммигрантов, включая использование некачественной видеосвязи для проведения слушаний, недостаточный перевод для людей, не владеющих английским языком, и ограниченный доступ к материалам дел. Они также уделяют внимание проблемам, возникшим в связи с недавним усилением иммиграционного контроля без пропорционального увеличения ресурсов для рассмотрения дел. Иммиграционные судьи и юристы DHS, ведущие дела о депортации, перегружены работой, а возможности организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь, не позволяют удовлетворить спрос на представительство: в 2011 году 49% лиц, столкнувшихся с процедурами выдворения, не имели адвокатов. Другие предложения по реформе включают повышение прозрачности работы Комиссии по иммиграционным апелляциям (BIA) и расширение опыта иммиграционных судей, большинство из которых ранее занимали должности, связанные с противодействием иммиграции. Программа "Отсроченные действия для прибывших в детстве" (DACA), объявленная президентом Обамой 15 июня 2012 года, является примером постепенной реформы, к которой стремятся эти группы. В рамках этой программы нелегальные иммигранты, прибывшие в США до достижения пятнадцатилетнего возраста, могут подать заявление на получение разрешения на работу и отсрочку депортации на два года. Эта политика расширяет практику усмотрения Министерства внутренней безопасности, направляя ограниченные ресурсы на борьбу с преступностью и другими угрозами общественной безопасности. В 2018 году в Конгресс было внесено несколько законопроектов об амнистии, направленных на сохранение DACA. Пакет предложений, представленный конгрессменом Бобом Гудлатте (R-VA), предусматривал предоставление участникам программы DACA возможности получить гражданство в обмен на строительство пограничной стены и значительное сокращение программ семейной иммиграции, но не получил поддержки в Палате представителей, набрав 193 голоса "против" (41 республиканец и все 190 демократов). Через неделю еще более масштабный законопроект об амнистии, спонсируемый Полом Райаном и партийным руководством, также не был принят Палатой представителей, получив всего 121 голос. Этот закон мог бы предоставить амнистию почти двум миллионам нелегальных иммигрантов, сохранив при этом основные категории семейной иммиграции. Будущее программы DACA в настоящее время неопределенно.

Иммиграционная и таможенная служба США (Immigration and Customs Enforcement)

С тех пор, как президент Обама вступил в должность в 2008 году, было депортировано более двух миллионов несанкционированных иммигрантов. Большинство из этих людей не представляли опасности для общества. В 2013 финансовом году ICE удалила 151 834 человека, не имевших судимости. В 2013 году ICE освободила тридцать шесть тысяч человек с криминальным прошлым, включая 193, осужденных за убийство, и 426, осужденных за сексуальное насилие. Кроме того, ICE столкнулась примерно с sixty eight тысячами иностранцев с криминальным прошлым, в отношении которых не было возбуждено уголовного дела. Если иммиграционная реформа станет законом, многие из тех, кто нелегально въехал в страну, вероятно, смогут остаться в Соединенных Штатах. Служба иммиграции и таможенного контроля США, также известная как ICE, имеет приоритеты в правоохранительной деятельности, включающие задержание террористов, насильственных преступников и членов банд, которые подразделяются на три категории приоритета. Первый и высший приоритет – выдворение иностранцев, представляющих опасность для национальной безопасности или угрозу общественной безопасности. Второй приоритет – недавние нелегальные въезды; те, кто недавно нарушил иммиграционный контроль на границе, например, просрочил визу. Третий приоритет – иностранцы, являющиеся беглецами или иным образом препятствующие иммиграционному контролю, например, повторно въезжающие в страну после предыдущего ордера о депортации. Ресурсы ICE ограничены; по оценкам, ежегодно можно депортировать 400 000 иностранцев, что составляет менее 4 процентов нелегального населения в Соединенных Штатах. В 2014 году число задержанных на границе увеличилось на 16 процентов по сравнению с предыдущим финансовым годом, а число депортаций изнутри Соединенных Штатов сократилось на 24 процента по сравнению с предыдущим финансовым годом. В том году была прекращена операция Streamline. Количество депортированных лиц администрацией Обамы до 2014 года было меньше, чем при любой предыдущей администрации.

Приток детей-мигрантов из Центральной Америки

Пограничный кризис 2014 года, когда тысячи детей одни или с матерями пересекли границу и сдались пограничной службе, рассматривался, отчасти, как результат неоднозначной иммиграционной политики США. Количество прибывших в первой половине 2014 года росло более чем в два раза быстрее, чем годом ранее. Сесилия Муньос, директор Совета по внутренней политике Белого дома, признала в июне 2014 года наличие "слухов, сообщений или предположений о том, что рост может быть связан с восприятием того, что детям будет разрешено остаться, или что иммиграционная реформа каким-либо образом поможет этим детям", но добавила, что "кажется совершенно очевидным, что основной причиной является ситуация в их родных странах". Мексика и страны Центральной Америки предприняли меры для снижения потока мигрантов, пограничная служба США стремится ускорить задержания, а администрация Обамы запросила дополнительное финансирование для проверки и депортации, а также более суровые наказания для контрабандистов. Приток детей к границам США замедлился в августе 2014 года по сравнению с маем и июнем.

Отложенные исполнительные приказы: DACA и DAPA

20 ноября 2014 года в телевизионном обращении из Белого дома президент Барак Обама объявил о программе "отсроченных действий", которая позволит примерно 45% нелегальных иммигрантов легально оставаться и работать в Соединенных Штатах. Самая крупная предыдущая отсрочка, в 1990 году, во время администрации президента Джорджа Буша-старшего, затронула 40% нелегальных иммигрантов. До 3,7 миллиона родителей, имеющих детей – граждан США или законных постоянных жителей страны, проживающих в стране не менее пяти лет, имеют право на новые отсрочки, как и около 300 000 иммигрантов, прибывших в качестве детей до января 2010 года. Члены этой второй группы смогут воспользоваться расширением существующей программы Deferred Action for Childhood Arrivals (DACA), которая ранее охватывала 1,2 миллиона человек, а расширение увеличит общее число охваченных лиц до 1,5 миллиона. Новые отсрочки будут предоставляться сроком на три года. Среди дополнительных исполнительных мер, также объявленных, – прекращение действия программы Secure Communities, увеличение ресурсов для охраны границы и новые процедуры для "высококвалифицированных иммигрантов". Эти другие "части плана президента" могли бы обеспечить "защиту от депортации" для примерно "еще одного миллиона человек". Действия президента Обамы были четко представлены как ответ на неспособность Конгресса в последние годы достичь согласия по всеобъемлющей законодательной реформе иммиграционной политики США. Обама заявил:

[Действуя там, где Конгресс потерпел неудачу,] [я надеюсь] сотрудничать с обеими партиями для принятия более постоянного законодательного решения. И в день, когда я подпишу этот законопроект, принятые мной меры больше не будут необходимы. Это заявление было сделано в связи с делом, касающимся гражданина Гондураса, которому предъявлены уголовные обвинения за возвращение в США после депортации. Как сообщила газета New York Times, это решение "не имело немедленных последствий". Однако 4 декабря 2014 года генеральный прокурор Техаса от имени 17 штатов подал иск в федеральный суд. К 26 января 2015 года число штатов, участвующих в иске, возросло до 26. 12 февраля, выступая перед Палатой представителей, представители Огайо и Канзаса заявили, что действия администрации Обамы затрудняют определение того, зарегистрировались ли нелегальные иммигранты для голосования. Сенаторы утверждали, что, несмотря на серьезные последствия за предоставление ложной информации при регистрации, значительное число нелегальных иммигрантов может воспользоваться продолжающимися и совершенствующимися бюрократическими усилиями по проверке заявлений. Утверждалось, что нелегальным иммигрантам, стремящимся получить право голоса в Америке, способствует не только новый и значительный приток законных заявлений, но и легкая доступность необходимых форм регистрации, которые можно получить у любого, кто имеет доступ к местному DMV, торговому центру или одному из растущего числа пунктов "регистрации у обочины". 16 февраля 2015 года судья Эндрю С. Ханен из федерального окружного суда в Браунсвилле, штат Техас, выдал временный запрет на программу Deferred Action for Parental Accountability (DAPA). 17 февраля 2015 года, всего за день до того, как нелегальные иммигранты должны были начать подавать заявления на получение разрешения на работу и юридической защиты, министр внутренней безопасности Джех Джонсон объявил о задержке реализации программы DAPA, но также заявил, что решение окружного суда будет обжаловано. USA Today отметила ожидания профессора права Корнелльского университета Стивена Йеля Лоэра, что апелляция, вероятно, в конечном итоге будет успешной, поскольку федеральные суды обычно предоставляют "президенту широкие полномочия в формировании политики и реализации иммиграционных законов". Апелляция была рассмотрена в ускоренном порядке тремя судьями Апелляционного суда США по пятому округу 10 июля 2015 года. 9 ноября суд окружного суда подтвердил предварительный судебный запрет от февраля 2015 года и направил дело обратно в окружной суд в Техасе для судебного разбирательства. Судья Джерри Эдвин Смит, поддержанный судьей Дженнифер Уокер Элрод, согласился с окружным судом, что Техас имеет право на иск в связи с затратами на выдачу водительских прав иностранцам, и что приказ президента Обамы нарушил требование о соблюдении процедур принятия нормативных актов, установленное Законом об административной процедуре. Судья Кэролин Динин Кинг выразила несогласие, заявив, что право на усмотрение при осуществлении правосудия делает дело неподлежащим рассмотрению в суде, и что не было "никаких оснований" для задержки решения суда окружного суда. 15 июня 2017 года министр внутренней безопасности Трампа Джон Ф. Келли объявил об отмене приказа об учреждении программы DAPA.

Иммиграционная политика президента Трампа (2017-2021)

16 апреля 2015 года Дональд Трамп предложил возвести стену на границе между Мексикой и Соединенными Штатами, чтобы предотвратить нелегальную миграцию в страну. Согласно отчету, опубликованному администрацией Трампа в 2017 году, строительство предлагаемой пограничной стены займет около трех с половиной лет и будет стоить от 21,6 до 25 миллиардов долларов. Это вызвало значительную критику и резкую негативную реакцию со стороны средств массовой информации и представителей обеих основных политических партий. На протяжении 2019 и 2020 годов президент Трамп придерживался своей позиции в отношении иммиграции, обещая, что его план будет отдавать приоритет "рабочим местам, заработной плате и безопасности американских граждан" и "способствовать продвижению американских ценностей".

Иммиграционная политика администрации Байдена (2021 г. по настоящее время)

Президент Джо Байден предложил Закон о гражданстве США 2021 года в первый день своего пребывания в должности. Законы "Американская мечта и обещание" и о модернизации сельскохозяйственной рабочей силы были приняты Палатой представителей в 2021 году, как и в 2019 году, при поддержке Байдена. Попытки принять любой из этих законопроектов в Сенате были заблокированы республиканской оппозицией и парламентскими процедурами, установившими, что изменения в иммиграционной политике не могут быть приняты по процедуре примирения для обхода филибъеров Сената. По состоянию на 2023 год Джо Байден не предпринимал попыток возродить или воссоздать DAPA посредством исполнительного указа.