Иммиграционная реформа 1986 года: Закон Симпсона-Маззоли.

Введение

Основная попытка изменить иммиграционную систему США

Закон об иммиграционной реформе и контроле (IRCA, или Закон Симпсона — Маццоли) был принят 99-м Конгрессом Соединенных Штатов и подписан президентом США Рональдом Рейганом 6 ноября 1986 года. Закон об иммиграционной реформе и контроле изменил иммиграционное законодательство США, установив уголовную ответственность за сознательный найм нелегальных иммигрантов и предусматривая финансовые и другие санкции для компаний, использующих труд нелегальных иммигрантов. Закон также легализовал положение большинства нелегальных иммигрантов, прибывших в страну до 1 января 1984 года.

Законодательные основы и описание

Романо Л. Маццоли был представителем Демократической партии от штата Кентукки, а Алан К. Симпсон – сенатором от Республиканской партии от штата Вайоминг, которые возглавляли соответствующие иммиграционные подкомитеты в Конгрессе. Их усилия поддерживались рекомендациями двухпартийной комиссии по иммиграционной реформе под председательством преподобного Теодора Хесбурга, в то время президента Университета Нотр-Дам. Эти санкции применялись бы только к работодателям, у которых было более трех сотрудников и которые не прилагали достаточных усилий для определения законности статуса своих работников. Первый законопроект Симпсона – Маццоли был представлен в юридических комитетах Палаты представителей и Сената. Законопроект не был принят Палатой представителей, но защитники гражданских прав выражали обеспокоенность по поводу потенциала злоупотреблений и дискриминации в отношении испаноязычного населения, а объединения производителей добивались дополнительных положений, касающихся иностранной рабочей силы; Торговая палата США последовательно выступала против санкций в отношении работодателей. Второй законопроект Симпсона – Маццоли в конечном итоге достиг обеих палат в 1985 году, но провалился из-за вопроса о стоимости в согласительной комиссии. Этот год стал важным поворотным моментом в попытках реформирования. Сопротивление штрафам на рабочих местах начало ослабевать, отчасти благодаря положению о "подтверждающей защите" закона, которое прямо освобождало работодателей от обязанности проверять подлинность документов работников. Кроме того, сельскохозяйственные работодатели переключили свое внимание с противодействия санкциям работодателям на целенаправленную кампанию по обеспечению альтернативных источников иностранной рабочей силы. По мере ослабления оппозиции санкциям работодателей и усиления лоббистских усилий производителей по расширенным программам временных работников, программы для сельскохозяйственных рабочих стали выходить на первый план как наиболее спорная часть реформы, превосходя санкции для работодателей. Президент Рональд Рейган не уделял иммиграции первостепенного внимания в своей администрации. Однако он поддержал пакет реформ, предложенных Симпсоном и Маццоли, и подписал Закон об иммиграционной реформе и контроле в ноябре 1986 года. Во время церемонии подписания закона у недавно отреставрированной Статуи Свободы Рейган сказал: "Положения о легализации в этом законе значительно улучшат жизнь людей, которые сейчас вынуждены скрываться в тени, не имея доступа ко многим преимуществам свободного и открытого общества. Вскоре многие из этих мужчин и женщин смогут выйти на свет и, в конечном итоге, если они захотят, смогут стать американцами".

Romano L. Mazzoli was a Democratic Representative from Kentucky and Alan K. Simpson was a Republican Senator from Wyoming who chaired their respective immigration subcommittees in Congress. Their effort was assisted by the recommendations of the bipartisan Commission on Immigration Reform, chaired by Rev. Theodore Hesburgh, then President of the University of Notre Dame. These sanctions would apply only to employers who had more than three employees and did not make a sufficient effort to determine the legal status of their workers. The first Simpson–Mazzoli Bill was reported out of the House and Senate Judiciary Committees. The bill failed to be received by the House, but civil rights advocates were concerned over the potential for abuse and discrimination against Hispanics and growers' groups rallied for additional provisions for foreign labor; the United States Chamber of Commerce persistently opposed sanctions against employers. The second Simpson–Mazzoli Bill eventually reached both chambers in 1985 but fell down on the cost issue in the conference committee. That year was a major turning point for attempts to change. Workplace resistance to workplace fines started to subside, partially owing to the law's "affirmative protection" provision, which expressly freed employers from the duty to verify the validity of workers' records. Also, agricultural employers shifted their focus from opposition to employer sanctions to a concerted campaign to secure alternative sources of foreign labor. As opposition to employer sanctions waned and growers' lobbying efforts for extensive temporary worker programs intensified, agricultural worker programs began to outrank employer sanctions as the most controversial part of reform. President Ronald Reagan did not make immigration a major focus of his administration. However, he came to support the package of reforms sponsored by Simpson and Mazzoli and signed the Immigration Reform and Control Act into law in November 1986. Upon signing the act at a ceremony held beside the newly refurbished Statue of Liberty, Reagan said, "The legalization provisions in this act will go far to improve the lives of a class of individuals who now must hide in the shadows, without access to many of the benefits of a free and open society. Very soon many of these men and women will be able to step into the sunlight and, ultimately, if they choose, they may become Americans."

Положения

Закон обязывал работодателей удостоверять иммиграционный статус своих сотрудников и криминализировал сознательный найм или привлечение к работе лиц, не имеющих права на пребывание в стране. Закон также легализовал определенных сезонных сельскохозяйственных работников-нелегалов и нелегальных мигрантов, въехавших в Соединенные Штаты до 1 января 1982 года и проживавших там непрерывно, при условии уплаты штрафов, просроченных налогов и признания вины. Кандидаты должны были доказать отсутствие судимости, факт пребывания в стране до 1 января 1982 года, а также наличие хотя бы базовых знаний по истории и государственному устройству США и английскому языку. Закон установил финансовые и иные санкции для работодателей, использующих труд нелегальных мигрантов, исходя из предположения, что ограниченные возможности трудоустройства приведут к сокращению нелегальной миграции. Нормативные акты, принятые в соответствии с законом, ввели форму I-9 для обеспечения предоставления всеми работниками документального подтверждения их законного права на трудоустройство в Соединенных Штатах. Разделив категорию виз H-2, созданную Законом об иммиграции и гражданстве 1952 года, закон 1986 года учредил категории виз H-2A и H-2B для временных сельскохозяйственных и несельскохозяйственных работников соответственно.

Реганское исполнительное действие

Закон об иммиграционной реформе и контроле не рассматривал вопрос о статусе детей нелегальных мигрантов, имевших право на участие в программе амнистии. В 1987 году Рейган, используя свои полномочия, легализовал статус несовершеннолетних детей родителей, получивших амнистию в рамках иммиграционной реформы, объявив об общей отсрочке депортации для детей до 18 лет, проживающих в полной семье, где оба родителя легализовались, или с одним родителем, который легализовался. Это решение коснулось примерно 100 000 семей.

Амнистия

Принятие Закона об иммиграционной реформе и контроле 1986 года позволило обновить дату регистрации. Регистрация в Соединенных Штатах – это норма в иммиграционном законодательстве, позволяющая лицам, находящимся в стране нелегально, подать заявление на получение статуса постоянного жителя, если они въехали в страну до установленной даты регистрации и с тех пор непрерывно проживают в ней, выполняя и другие конкретные требования. Эта норма была впервые введена Законом о реестре 1929 года и с тех пор обновлялась четыре раза. IRCA изменил дату регистрации с 30 июня 1948 года на 1 января 1972 года, что позволило легализовать почти 60 000 нелегальных иммигрантов только в период с 1986 по 1989 год. Дата регистрации не обновлялась с 1986 года, что привело к резкому сокращению числа иммигрантов, имеющих право на получение гражданства по этой норме. Например, с 2015 по 2019 год правовой статус по дате регистрации 1972 года получили лишь 305 человек. Многие политические деятели и активисты в сфере иммиграции выступают за пересмотр текущего срока въезда, что позволило бы легализовать миллионы лиц, длительное время находящихся в стране нелегально. Помимо обновления даты регистрации, Закон об иммиграционной реформе и контроле предоставил амнистию двум категориям заявителей. Иностранцы, находившиеся в США нелегально до 1 января 1982 года (LAWs), были легализованы в соответствии с разделом 245A Закона об иммиграции и гражданстве (INA), а иностранцы, занятые в сезонных сельскохозяйственных работах не менее 90 дней в год, предшествующий маю 1986 года (SAWs), были легализованы в соответствии с разделом 210A INA. Почти три миллиона человек подали заявления на легализацию в рамках IRCA. Благодаря обновлению даты регистрации и программам LAW и SAW, введенным в действие IRCA, в конечном итоге разрешение на постоянное проживание получили около 2,7 миллиона человек.

На рынке труда

Согласно одному исследованию, IRCA побудил некоторых работодателей дискриминировать работников, выглядящих как иностранцы, что привело к небольшому сокращению общей занятости среди испаноязычного населения. Нет статистических данных, подтверждающих, что сокращение занятости коррелировало с безработицей в экономике в целом или отличалось от общей статистики по безработице. Другое исследование показало, что в случае найма работников, заработная плата снижалась, чтобы компенсировать работодателям предполагаемый риск найма иностранцев. Процесс найма также изменился, поскольку работодатели стали прибегать к косвенному найму через субподрядчиков. "В рамках договора субподряда гражданин США или постоянный житель заключает договор с работодателем о предоставлении определенного числа работников на определенный период времени для выполнения конкретной задачи по фиксированной ставке оплаты за работника". В 1982 году Верховный суд запретил школам отказывать в услугах на основании нелегального иммиграционного статуса в деле Плайлер против Доу. В 1986 году Рейган подписал Закон об экстренной медицинской помощи и активном трудоустройстве (EMTALA), который запрещал больницам отказывать в экстренной медицинской помощи на основании иммиграционного статуса. Нелегальная иммиграция происходит, когда человек въезжает в США любым способом без проверки со стороны пограничных служб или превышает срок действия временной визы. Исследователи и правоохранительные органы в сфере иммиграции используют данные о задержаниях для оценки численности нелегальных иммигрантов, находящихся в США. Таможенная и пограничная служба (CBP) определяет задержания как "физический контроль или временное задержание лица, находящегося в США незаконно, что может, но не обязательно, привести к аресту". В годы, последовавшие за принятием IRCA (1986-1989 гг.), нелегальная иммиграция незначительно снизилась, прежде чем вернуться к уровню, существовавшему до IRCA. Многочисленные исследования оценивают первоначальное снижение как результат легализации ранее нелегальных иммигрантов, которые постоянно незаконно пересекали границу между США и Мексикой (известная как круговая миграция), получивших возможность делать это легально и, следовательно, избегать задержания. То же исследование подчеркнуло неудачу санкций для работодателей, которые предусматривали уголовную и гражданскую ответственность для работодателей за сознательный найм или продолжение трудоустройства нелегальных иммигрантов. Эти санкции привели к слабому государственному контролю и обеспечению соблюдения, отсутствию мотивации и экономических стимулов у работодателей для проверки законности статуса всех сотрудников перед наймом (также известное как E-Verify), а в некоторых случаях – к открытому согласию и готовности платить наложенные штрафы.

According to one study, the IRCA caused some employers to discriminate against workers who appeared foreign, resulting in a small reduction in overall Hispanic employment. There is no statistical evidence that a reduction in employment correlated to unemployment in the economy as a whole or was separate from the general unemployment population statistics. Another study stated that if employees were hired, wages were being lowered to compensate employers for the perceived risk of hiring foreigners. The hiring process also changed as employers turned to indirect hiring through subcontractors. "Under a subcontracting agreement, a U. S. citizen or resident alien contractually agrees with an employer to provide a specific number of workers for a certain period of time to undertake a defined task at a fixed rate of pay per worker." In 1982, the Supreme Court forbade schools to deny services based on illegal immigration status in Plyler v. Doe. In 1986, Reagan signed the Emergency Medical Treatment and Active Labor Act (EMTALA), which forbade hospitals from denying emergency care services based on immigration status. Illegal immigration occurs when an individual enters the U. S. in any way without inspection from border personnel, or by overstaying a temporary visa. Researchers and immigration enforcement institutions use apprehensions data to estimate the number of undocumented immigrants present within the U. S. Customs and Border Protection (CBP) define apprehensions as, “the physical control or temporary detainment of a person who is not lawfully in the U. S. which may or may not result in an arrest”. In the years after IRCA (1986 1989), illegal immigration decreased slightly before returning to pre IRCA levels. Multiple studies estimate the initial decrease as a result of legalization of previously undocumented immigrants who illegally crossed back and forth between the U. S. and Mexico continually (known as circular immigration) now being able to do so legally, subsequently avoiding apprehension. The same study highlighted the failed attempt of employer sanctions that established criminal and civil punishments on employers for knowingly hiring or continuing to employ undocumented immigrants. These sanctions resulted in little governmental oversight and enforcement, a lack of motivation and economic incentive on the part of employers to ensure all employees legal status prior to hiring (also known as E Verify), and in some cases an open acceptance and willingness to pay the fines imposed.

О преступности

Исследование 2015 года показало, что легализация трех миллионов иммигрантов привела к снижению преступности на 3–5%, в основном преступлений против собственности. Автор утверждает, что это связано с расширением возможностей трудоустройства для иммигрантов. В статье, опубликованной в 2015 году, авторы также утверждают, что изменения в квалификации уголовных обвинений могли быть вызваны изменением отношения и преследования иммигрантов полицией после принятия IRCA. Это особенно справедливо в отношении испаноговорящих лиц, которые составляли примерно три четверти из 2,7 миллиона иммигрантов, получивших легальный статус посредством программ LAW и SAW, включенных в IRCA. Другие исследователи обнаружили прямую связь между принятием IRCA в 1986 году и снижением числа арестов вдоль границы США и Мексики, что объясняется амнистией, предоставленной негражданам, которые в противном случае входили бы в состав сезонного иммиграционного потока.