Введение

Федеральное административное право Соединенных Штатов включает в себя законы, нормативные акты, правила, судебные прецеденты и директивы, издаваемые Управлением информации и регулирования в Административном офисе Президента, которые в совокупности определяют объем полномочий и ответственности административных органов правительства Соединенных Штатов (как органов исполнительной власти, так и независимых агентств). Исполнительная, законодательная и судебная ветви власти федерального правительства США не всегда могут напрямую исполнять свои конституционные обязанности. Поэтому специальные полномочия делегируются агентству, совету или комиссии. Эти административные государственные органы осуществляют надзор и контроль за деятельностью в сложных областях, таких как коммерческая авиация, производство медицинских приборов и рынки ценных бумаг. Бывший судья Верховного суда Стивен Брейер определил правовые нормы и принципы административного права в четырех аспектах: (1) определение полномочий и структуры административных органов; (2) установление процессуальных формальностей, применяемых агентствами; (3) определение законности решений агентств; и (4) определение роли судов и других государственных органов при рассмотрении решений административных органов. Федеральные агентства США обладают полномочиями по вынесению решений, принятию нормативных актов и обеспечению соблюдения законов в пределах делегированных им полномочий. В Соединенных Штатах не используются административные суды. Вынесение решений осуществляется внутри агентств административными судьями.

Юрисдикция

Власть федеральных административных органов проистекает из учредительных документов, и должна соответствовать конституционным ограничениям и объему полномочий, предоставленных законодательством.

Создание правил

Федеральные административные органы, когда им делегированы соответствующие полномочия законом, принятым Конгрессом, могут издавать нормативные акты, имеющие силу закона. Органы "законодательствуют" посредством нормотворчества – власти издавать (или выпускать) правила. Такие правила кодифицируются в Кодексе федеральных правил (CFR) и публикуются в Федеральном реестре. Нормативные акты, имеющие меньшую юридическую силу, публикуются в различных формах, включая руководства для сотрудников органов и общественности, циркуляры, бюллетени, письма-разъяснения, пресс-релизы и тому подобное.

Интерпретации агентства: § 553 (d) "интерпретативные правила" против интерпретаций Chevron/Auer

В каждом законе и нормативном акте присутствует некоторая остаточная неопределенность. Кто-то должен обладать полномочиями для принятия определенной интерпретации и делать это с минимальной процессуальной задержкой. Поэтому закон предоставляет каждому агентству полномочия издавать разъяснительные правила, и делать это без излишней процессуальной волокиты. По умолчанию, большинство интерпретаций подпадают под категорию "разъяснительного правила" в соответствии с 5 U.S.C. § 553(b). Если интерпретация соответствует длинному перечню критериев, то она становится обязательной для сторон, предстающих перед агентством, судами и самим агентством, согласно прецедентам Chevron U.S.A. Inc. против Natural Resources Defense Council, Inc. (для интерпретаций агентством законов) или Auer v. Robbins (для интерпретаций агентством нормативных актов). (Процедуры, применяемые в рамках Chevron и Auer, несколько различаются. Однако аналитическое сходство перевешивает различия. В этой краткой статье мы не будем углубляться в эти различия и рассмотрим Chevron и Auer совместно.) Любая интерпретация, не соответствующая хотя бы одному из критериев соответствия Chevron/Auer, указанных ниже, попадает в остаточную категорию "разъяснительного правила".

Правила толкования и Skidmore deference

В принципе, освобождение по § 553(b) от процедуры уведомления и сбора комментариев, основанное на "толкованиях", является правилом необходимости – по сути, все законы содержат определенную двусмысленность, эту двусмысленность необходимо интерпретировать, и (в отношении существенных правил, адресованных общественности) агентство является органом, способным сделать это оперативно и справедливо. Признание законности (deference) предоставляется в той мере, в которой агентство демонстрирует справедливость и добросовестность при разработке своей интерпретации (в соответствии с принципами Chevron, Auer или Skidmore v. Swift & Co., в зависимости от обстоятельств). Кви про кво за выбор агентства воспользоваться возможностью "толкования" и отказаться от формальностей, требуемых для законодательного нормотворчества или для получения признания законности по Chevron или Auer, заключается в том, что агентство обладает ограниченными дополнительными полномочиями для обеспечения соблюдения своей интерпретации. Если сторона оспаривает толкование агентства, обращение агентства к освобождению на основании "толкования" лишает его права на повышенное признание законности по Chevron или Auer, и толкование попадает в категорию остаточного принципа, при котором суд оказывает признание законности обоснованной позиции агентства в соответствии с принципом Skidmore.

На практике агентство действует в соответствии со своими толкованиями правил. Закон позволяет сторонам, участвующим в деле перед агентством, приводить альтернативные толкования, и в соответствии с законом агентства обязаны отвечать на эти аргументы и не исключать предложенные сторонами альтернативы. Однако на практике агентства редко уделяют альтернативным точкам зрения что-либо большее, чем поверхностное рассмотрение. При судебном пересмотре практическая реальность такова, что суд, скорее всего, согласится с агентством, руководствуясь принципом Skidmore. Однако признание законности по Skidmore зависит от качества анализа агентства, и суды регулярно отменяют "интерпретативные" правила.

"Толковые" правила и "процедура упрощения" исключения из § 553

"Толковальное" правило излагает толкование закона или нормативного акта агентством, не изменяя прав и обязанностей. Если такое толкование не соответствует хотя бы одному из критериев Chevron/Auer, оно относится к категории "интерпретативного правила", которое обязывает только само агентство и может рассчитывать максимум на уважение по принципу Skidmore.

Наличие § 553 (b) "интерпретативного" исключения

Граница допустимого применения § 553(b) "интерпретативного" исключения размыта – суды и авторы научных трудов единогласно жалуются на это. Основным требованием для "интерпретативного" исключения является то, что агентство "интерпретирует" надлежащим образом принятый закон (статут или нормативный акт), следуя узнаваемому методу толкования, изначально заложенному в статуте или нормативном акте. Агентство может издавать "интерпретативное" правило "только если позиция агентства может быть охарактеризована как "интерпретация" статута или законодательного регулирования, а не как осуществление самостоятельной нормотворческой власти". Простого "отсутствия противоречий" недостаточно. Большинство случаев "восполнения пробелов" выходит за рамки *интерпретативных" полномочий. Действительное интерпретативное правило лишь разъясняет, но не добавляет и не изменяет существующий закон в форме статута или законодательного правила. "Интерпретативное" правило не может создавать новых требований, исключений или отступлений из общего положения. Если правило изменяет "индивидуальные права и обязанности" (а не устраняет двусмысленность), для правила требуется законодательная процедура. Агентство может издавать интерпретативные правила вне рамок своих полномочий по нормотворчеству. Если агентство может издавать законодательные правила только на основании прямого уполномочия Конгресса, агентство может (и рекомендуется) издавать разъяснительные интерпретации для руководства общественности. Если агентство выбирает "интерпретативный" путь, процедурные требования практически отсутствуют, за исключением публикации, предусмотренной 5 U.S.C. § 552 и § 552(d). Лицо, принимающее решение, должно убедиться в наличии действительно существующей двусмысленности, не разрешенной каким-либо обязательным законом, но если двусмысленность существует, оно просто интерпретирует ее наилучшим образом. Если вопрос выходит за рамки полномочий агентства по нормотворчеству, агентство должно руководствоваться решениями агентств или судов, обладающих соответствующими полномочиями по данному вопросу.

Проверка Управлением управления и бюджета и Законом о пересмотре Конгресса

Исполнительный приказ 12866, изданный в 1993 году, обязывает агентства (за исключением независимых) направлять предлагаемые правила на рассмотрение в Управление по вопросам информации и регулирования, если правило соответствует определенным критериям. Из представленных в 2012 году, 68% были классифицированы как рутинные, информационные или иные, а остальные – как значимые или содержательные. Слушание также может быть обязательным, если закон каким-либо образом предписывает агентству проводить формальные слушания при рассмотрении определенных вопросов.

Заключение

Судебное разбирательство обычно завершается составлением письменного отчета, содержащего установленные факты и выводы по праву, как на уровне штата, так и на федеральном уровне. Если заинтересованное лицо не желает оспаривать действия, может быть опубликован приказ по соглашению сторон, позволяющий избежать проведения слушания.

Судебный контроль

Сторона, потерпевшая ущерб от действия агентства (будь то нормотворчество или вынесение решения), может обратиться за судебным пересмотром (то есть подать иск) в порядке, установленном органическим законом агентства или разделами 701–706 Закона об административных процедурах. Исследования судебного пересмотра обычно показывают, что 70% правил агентств поддерживаются судами, при этом Верховный суд поддерживает 91% правил. Эмпирическое исследование судебного пересмотра, проведенное в 2011 году, показало, что 76% решений были оставлены в силе, хотя апелляционный округ Колумбии, который рассматривает множество дел административного права, был признан менее склонным к признанию правомерности действий агентств, чем другие суды.