Правительство Китайской Народной Республики: структура и принципы функционирования

Введение

нет правительство Китайской Народной Республики

Правительство Китайской Народной Республики основано на системе народных съездов в рамках унитарного коммунистического государства, в котором правящая Коммунистическая партия Китая (КПК) осуществляет свою политику через народные съезды. Эта система основана на принципе единой государственной власти, в которой законодательный орган, Национальный народный конгресс (ННК), конституционно закреплен как "высший государственный орган власти". Поскольку в политической системе Китая нет разделения властей, существует только одна ветвь власти, представленная законодательным органом. КПК через ННК осуществляет единое руководство, требующее, чтобы все государственные органы, от Верховного народного суда до президента Китайской Народной Республики, избирались, отчитывались и не обладали полномочиями, отличными от предоставленных им ННК. По закону, все выборы на всех уровнях должны соответствовать руководству КПК. КПК контролирует назначения во всех государственных органах, располагая двумя третями голосов в ННК. Оставшиеся места занимают номинально независимые делегаты и восемь малых политических партий, которые не являются оппозиционными и поддерживают КПК. Все государственные органы и государственные предприятия имеют внутренние комитеты КПК, которые возглавляют процесс принятия решений в этих учреждениях. ННК собирается ежегодно примерно на две недели в марте для рассмотрения и утверждения основных новых направлений политики, а в промежутках между сессиями делегирует свои полномочия рабочему законодательному органу – Постоянному комитету ННК (ПКННК). Этот орган принимает большинство национальных законов, толкует конституцию и законы, проводит конституционный надзор и возглавляется председателем, одним из высших должностных лиц Китая. Президент представляет Китай за рубежом, хотя с 1990-х годов пост президента всегда занимает генеральный секретарь КПК. Вице-президент, избираемый ННК отдельно, не имеет полномочий, кроме предоставленных ему президентом, но оказывает президенту помощь. Глава Государственного совета, исполнительного органа ННК, – премьер Госсовета. Генеральный секретарь КПК является ведущим должностным лицом Китая, поскольку КПК отвечает за разработку и определение национальной политики, реализацию которой после принятия ННК или соответствующим государственным органом обеспечивает государство. Государственный совет, также называемый Центральным народным правительством, состоит, помимо премьера Госсовета, из переменного числа вице-премьеров, пяти государственных советников (протокольно равных вице-премьерам, но с более узкой сферой ответственности), генерального секретаря и 26 министров и других руководителей ведомств уровня кабинета министров. В его состав входят министерства и ведомства с определенными сферами ответственности. Государственный совет представляет большинство инициатив в ПКННК для рассмотрения после предварительного одобрения Постоянным комитетом Политбюро КПК. Судебные органы Китая являются политическими органами, выполняющими прокурорские и судебные функции. В силу своего политического характера Китай не обладает судебной независимостью. Суды Китая находятся под надзором Верховного народного суда (ВНС), который отчитывается перед ННК. Верховная народная прокуратура (ВНП) отвечает за уголовное преследование и осуществляет надзор за прокуратурами провинциального, префектурного и уездного уровней. На том же административном уровне, что и ВНС и ВНП, в 2018 году была создана Национальная комиссия надзора (НКН) для расследования коррупции в КПК и государственных органах. Все суды и их сотрудники находятся под эффективным контролем Центральной комиссии по политическим и правовым вопросам КПК. Высокопоставленные государственные служащие по всей стране назначаются КПК и в основном являются членами КПК. Все государственные ведомства, государственные предприятия и общественные организации включают комитеты КПК, от уровня деревни до национального уровня. Комитеты КПК в государственных органах осуществляют надзор и руководство этими органами, при этом Государственный совет юридически обязан реализовывать политику КПК. Как указано в уставе КПК: "Правительство, армия, общество и школы – везде, на севере, юге, востоке и западе – всем руководит партия". По данным The Economist, "[о]собенно при встрече с иностранцами чиновники могут представлять визитные карточки с указанием государственных должностей, но умалчивать о партийных должностях, которые могут быть выше государственных". По мнению исследователя Раша Доши, "[п]артия стоит над государством, функционирует параллельно государству и пронизывает каждый уровень государства". Интеграция КПК и государства ускорилась при Си Цзиньпине, который возглавляет восемь партийных комиссий, руководящих государственными органами.

The government of the People's Republic of China is based on a system of people's congress within the parameters of a unitary communist state, in which the ruling Chinese Communist Party (CCP) enacts its policies through people's congresses. This system is based on the principle of unified state power, in which the legislature, the National People's Congress (NPC), is constitutionally enshrined as "the highest state organ of power." As China's political system has no separation of powers, there is only one branch of government which is represented by the legislature. The CCP through the NPC enacts unified leadership, which requires that all state organs, from the Supreme People's Court to the President of the People's Republic of China, are elected by, answerable to, and have no separate powers than those granted to them by the NPC. By law, all elections at all levels must adhere to the leadership of the CCP. The CCP controls appointments in all state bodies through a two thirds majority in the NPC. The remaining seats are held by nominally independent delegates and eight minor political parties, which are non oppositional and support the CCP. All government bodies and state owned enterprises have internal CCP committees that lead the decision making in these institutions. The NPC meets annually for about two weeks in March to review and approve major new policy directions, and in between those sessions, delegates its powers to the working legislature, the NPC Standing Committee (NPCSC). This organ adopts most national legislation, interprets the constitution and laws, and conducts constitutional reviews, and is headed by the chairman, one of China's top officials. The president represents China abroad, though since the 1990s, the presidency has always been held by the CCP general secretary. Elected separately by the NPC, the vice president has no power other than what the president bestowed on them but assists the president. The head of the State Council, the NPC's executive organ, is the premier. The CCP general secretary is China's leading official since the CCP is tasked with formulating and setting national policy which the state, after being adopted by the NPC or relevant state organ, is responsible for implementing. The State Council, also referred to as the Central People's Government, consists of, besides the Premier, a variable number of vice premiers, five state councilors (protocol equal of vice premiers but with narrower portfolios), the secretary general, and 26 ministers and other cabinet level department heads. It consists of ministries and agencies with specific portfolios. The State Council presents most initiatives to the NPCSC for consideration after previous endorsement by the CCP's Politburo Standing Committee. China's judicial organs are political organs that perform prosecutorial and court functions. Because of their political nature, China does not have judicial independence. China's courts are supervised by the Supreme People's Court (SPC), which answers to the NPC. The Supreme People's Procuratorate (SPP) is responsible for prosecutions and supervises procuracies at the provincial, prefecture, and county levels. At the same administrative ranking as the SPC and SPP, the National Supervisory Commission (NSC) was established in 2018 to investigate corruption within the CCP and state organs. All courts and their personnel are subject to the effective control of the CCP's Central Political and Legal Affairs Commission. Senior government officials throughout the country are appointed by the CCP, and are mostly CCP members. All government departments, state owned enterprises and public institutes include CCP committees, from the village level to the national level. The CCP committees in government bodies supervise and lead the bodies, with the State Council legally required to implement CCP policies. As outlined by the CCP constitution: "Government, the military, society and schools, north, south, east and west – the party leads them all." According to The Economist, "[e]specially when meeting foreigners, officials may present name cards bearing government titles but stay quiet about party positions which may or may not outrank their state jobs." According to scholar Rush Doshi, "[t]he Party sits above the state, runs parallel to the state, and is enmeshed in every level of the state." The integration of the CCP and the state has accelerated under Xi Jinping, chairing eight party commissions that direct government bodies.

Национальный Народный Конгресс

Национальный народный конгресс (НПК) — национальное законодательное собрание Китая. С 2977 членами в 2023 году это крупнейший парламентский орган в мире. Согласно действующей Конституции Китая, НПК структурирован как однопалатный законодательный орган, обладающий полномочиями по принятию законов, контролю за деятельностью правительства и избранию высших должностных лиц государства. Его делегаты избираются на пятилетний срок посредством многоуровневой избирательной системы. Согласно Конституции, НПК является высшим государственным институтом в политической системе Китая. Помимо КПК, в политической жизни участвуют восемь небольших политических партий, но они не являются оппозиционными и не обладают реальной властью. Для существования они должны признавать первенство КПК, а их члены предварительно утверждаются Отделом Объединенного фронта ЦК КПК. НПК, избираемый на пятилетний срок, проводит ежегодные сессии каждую весну, обычно длящиеся от 10 до 14 дней, в Большом зале народа на западной стороне площади Тяньаньмэнь в Пекине. Эти ежегодные заседания обычно совпадают по времени с заседаниями НПКСК, предоставляя государственным руководителям возможность пересмотреть прошедшую политику и представить будущие планы стране. НПК обычно имеет репутацию органа, одобряющего работу Госсовета и не занимающегося активной разработкой законов самостоятельно. Однако он и его Постоянный комитет время от времени проявляют инициативу. Например, Госсовету и ЦК КПК не удалось добиться принятия налога на топливо в 2009 году для финансирования строительства скоростных автомагистралей. Аналогично, Министерство финансов стремится ввести налоги на недвижимость с начала 2010-х годов, но оппозиция со стороны НПК (а также местных органов власти) не позволила каким-либо предложениям о налогах на недвижимость попасть в законодательную повестку дня НПК.

Национальное руководство

Постоянный комитет Политбюро ЦК КПК состоит из высшего руководства страны. Члены Постоянного комитета строго ранжируются в соответствии с протокольной иерархией. Исторически первым в списке всегда был генеральный секретарь (или председатель партии), а ранжирование остальных лидеров менялось с течением времени. С 1990-х годов в состав Постоянного комитета Политбюро неизменно входят генеральный секретарь (который также является председателем КНР), премьер Госсовета, председатель Постоянного комитета ВСНП, председатель Всекитайской народной политической консультативной конференции, секретарь Центральной комиссии по проверке дисциплины – высшего органа по борьбе с коррупцией в партии, и первый секретарь Секретариата ЦК КПК. Ниже Постоянного комитета Политбюро находятся заместители руководителей государства, включая руководителя аппарата ЦК КПК, вице-премьеров, а также партийные секретари наиболее важных городов центрального подчинения и провинций Китая. В конце срока полномочий Ху Цзиньтао эксперты отмечали растущие ограничения фактического контроля верховного лидера над правительством, однако на XIX съезде КПК в октябре 2017 года были отменены ограничения по срокам пребывания у власти Си Цзиньпина, и его полномочия были расширены.

Центральная военная комиссия

Центральная военная комиссия (ЦВК) осуществляет верховное командование и контроль над Народно-освободительной армией (НОА), Народной вооружённой полицией и ополчением. Она действует в рамках Коммунистической партии Китая под названием «Центральная военная комиссия Коммунистической партии Китая» и как военный орган центрального правительства под названием «Центральная военная комиссия Китайской Народной Республики». В соответствии с принципом «одно учреждение, два наименования», обе комиссии имеют идентичный состав, организационную структуру и функции, и действуют как в партийной, так и в государственной системах. Комиссию возглавляет председатель ЦВК.

Национальная комиссия по надзору

Национальная надзорная комиссия (ННК) является высшим государственным органом надзора (антикоррупционного) в Китае. Имея такой же административный ранг, как Верховный народный суд и Верховная народная прокуратура, она осуществляет надзор за всеми государственными служащими, наделенными полномочиями публичной власти. Комиссия тесно взаимодействует с Центральной комиссией по дисциплинарным проверкам ЦК КПК и фактически является государственным аппаратом этой комиссии. Она заменила прежнее Министерство надзора.

Верховный народный суд и Верховная народная прокуратура

Верховный народный суд является судебным органом Китайской Народной Республики и находится под контролем Центральной политико-правовой комиссии ЦК КПК. Гонконг и Макао, как специальные административные районы, обладают отдельными судебными системами, основанными соответственно на традициях английского общего права и португальского гражданского права. Судьи Верховного народного суда назначаются Всекитайским собранием народных представителей.

Провинциальное и местное самоуправление

Губернаторы провинций и автономных регионов Китая и мэры городов центрального подчинения назначаются Государственным советом после получения формального одобрения Национальным народным конгрессом (ННК). Специальные административные районы Гонконга и Макао (САР) обладают определенной местной автономией, поскольку имеют собственные правительства, правовые системы и основные конституционные законы, однако они находятся под контролем Пекина в вопросах внешней политики и национальной безопасности, а их главы исполнительной власти фактически назначаются Политбюро ЦК КПК. Ниже провинциального уровня находятся префектуры и уезды. Уезды делятся на волости и деревни. Хотя большинство управляются назначенными должностными лицами, в некоторых юрисдикциях нижнего уровня проводятся прямые выборы. Несмотря на строгий контроль и надзор со стороны центрального правительства, местные органы власти Китая управляют значительной долей бюджетных доходов и расходов. В конце 1980-х и начале 1990-х годов расширились регуляторные механизмы муниципальных органов власти, а также их возможности регулирования пригородных территорий. Фискальная реформа 1994 года привела к необходимости для местных органов власти генерировать внебюджетные доходы, которые они получали в виде поступлений от развития и использования земельных участков. Высшие уровни управления (включая начальников управлений, заместителей начальников управлений и начальников отделов) принимают значительное участие в разработке политики. Центральное правительство определяет стратегическое направление, а местные чиновники осуществляют его реализацию. По мнению ученых Жерома Дуайона и Хлои Фруассар, адаптивность, унаследованная от опыта партизанской войны, сделала КПК умелой в преодолении неопределенности и позволила ей сначала экспериментировать, а затем систематизировать полученные результаты. Новые политические решения часто тестируются на местном уровне, прежде чем применяться в более широком масштабе, что приводит к политическому процессу, основанному на экспериментах и обратной связи. Этот метод первоначального внедрения политики посредством локальных пилотных проектов также использовался в эпоху Мао Цзэдуна. Как правило, высшее руководство центрального правительства воздерживается от разработки конкретных политических решений, вместо этого используя неформальные связи и выезды на места для подтверждения или внесения изменений в направление местных политических экспериментов или пилотных программ. Обычно центральное руководство начинает разрабатывать официальные политические решения, законы или нормативные акты после того, как политика была разработана на местном уровне. Ученый Томас Хеберер объясняет государственную способность Китая следующими факторами: (1) легитимность политической системы в глазах граждан, (2) способность осуществлять социальный контроль и регулирование, (3) принудительные ресурсы, (4) способность консультироваться и сотрудничать с новыми социальными группами и организациями для балансирования противоречивых интересов и (5) способность извлекать уроки из неудач и ошибок.

The governors of China's provinces and autonomous regions and mayors of its directly administered municipalities are appointed by the State Council after receiving the nominal consent of the National People's Congress (NPC). The Hong Kong and Macau special administrative regions (SARS) have some local autonomy since they have separate governments, legal systems, and basic constitutional laws, but they come under Beijing's control in matters of foreign policy and national security, and their chief executives are effectively handpicked by the CCP Politburo. Below the provincial level, there are prefectures and counties. Counties are divided into townships and villages. While most are run by appointed officials, some lower level jurisdictions have direct elections. While operating under strict control and supervision by the central government, China's local governments manage relatively high share of fiscal revenues and expenditures. Through the late 1980s and the early 1990s, the municipal government regulatory mechanisms expanded, as did their capacity to regulate peri urban areas. The 1994 fiscal reforms resulted in the need of local governments to generate non tax revenue, which they did in the form of revenues through land development and use fees. The highest tiers (including department chiefs, deputy department chiefs, and section chiefs) have significant involvement in policy making. The central government sets the strategic direction while local officials carry it out. According to academics Jérôme Doyon and Chloé Froissart, the adaptive capacity resulting from a heritage of guerrilla warfare has made the CCP adept in dealing with uncertainty and has translated into a capacity to experiment first and then systemize the results. New policies are often tested locally before being applied more widely, resulting in a policy process that involves experimentation and feedback. This method of first implementing policy through local pilot testing was also used during the Mao era. Generally, high level central government leadership refrains from drafting specific policies, instead using the informal networks and site visits to affirm or suggest changes to the direction of local policy experiments or pilot programs. The typical approach is that central government leadership begins drafting formal policies, law, or regulations after policy has been developed at local levels. Academic Thomas Heberer attributes China's state capacity to: (1) the legitimacy of its political system as viewed by its citizens, (2) the ability to exercise social control and regulation, (3) coercive resources, (4) the capacity to consult and collaborate with emerging social groups and organizations to balance conflicting interests, and (5) the ability to learn from failures and mistakes.