Введение

Парламентская жизнь в Египте являлась неотъемлемой частью египетской цивилизации на протяжении всей ее истории. В новейшей истории парламентская жизнь началась еще в 1824 году, однако представительный парламент начал функционировать лишь с 1866 года. В 2016 году Египет отметил 150-летие парламентаризма в стране. По состоянию на 2019 год парламент Египта двухпалатен и состоит из Палаты представителей как нижней палаты и Сената как верхней палаты.

История до 1923 года

Египет известен тем, что начал самые ранние административные и законодательные кодексы в истории. На протяжении всей своей истории, выдающиеся человеческие культуры и цивилизации предлагали самые передовые формы управления и организации. Фараонская цивилизация заложила основы управления и организации. Фараон, стоявший во главе государственной иерархии, назначал высших должностных лиц. Жизнеспособная система управления действовала начиная с третьей и четвертой династий, было принято несколько кодексов; некоторые касались ограничения рабочего времени крестьян, другие – борьбы с принудительным и изнурительным трудом. После вторжения Александра Македонского в Египет в 330 г. до н.э. началась эллинистическая эпоха, сопровождавшаяся смешением египетской и греческой цивилизаций. После его смерти началась эпоха Птолемеев, которая впоследствии была свергнута римлянами. Несмотря на суровое римское правление, египтяне сохранили большую часть своих традиций, правил и норм до распространения христианства в первой половине I века, причем церковь в значительной степени способствовала сохранению изначальных обычаев и традиций. В исламскую эпоху управление и законодательство в основном основывались на Коране и Сунне, при этом консультация (шура) являлась одним из основополагающих принципов исламского права. Когда Каир стал столицей Фатимидского халифата (969–1171 гг.), управление и законодательство получили дальнейшее развитие. Более того, Каир стал столицей Египта и исламского халифата. На протяжении эпохи династии Айюбидов (1171–1250 гг.) Каирская цитадель стала штаб-квартирой и центром власти. Законодательные и судебные советы стали более разнообразными, были созданы совет по правосудию и совет для рассмотрения жалоб. В их обязанности входили законы, а также договоры с иностранными государствами.

В эпоху мамлюков (1250–1517 гг.) султан Аль-Захир Байбарс построил Дворец правосудия в цитадели Салах ад-Дина аль-Аюби, который стал правительственной резиденцией. Его компетенция охватывала применение законов, разрешение споров и ведение переговоров с соседними странами. В период Османской империи (1517–1805 гг.) исламские суды составляли судебную систему. Судьи выносили решения, основываясь непосредственно на принципах исламской юриспруденции (шариата) в отношении гражданских и уголовных дел. Это продолжалось до конца XVIII века. Таким образом, Египет стал ареной важнейших политических и социальных перемен.

В 1795 году, почти через шесть лет после Французской революции, вспыхнуло крупное политическое восстание, требовавшее прав, свобод и справедливости. Оно объединило национальные силы и народных лидеров в поддержку национальных требований о справедливости, равенстве и свободе. В результате растущего сопротивления османскому правителю, вали и мамлюкам, Египет оказался на грани масштабного восстания. Это привело к тому, что улемы взяли в руки письменный документ, в котором определялись взаимоотношения правителя и подданных, предотвращая повышение налогов без согласия представителей народа, в частности, видных деятелей (улемов). Появление политических партий в Египте в XIX веке было отражением социальных, экономических и культурных взаимодействий, а также определенных исторических, национальных и политических обстоятельств, что привело к созданию и развитию современных институтов государственного управления и общества, таких как парламент, кабинеты, политические партии, профессиональные союзы и т.д. Это возникновение было постепенным и проходило через последовательные этапы. Политические партии сначала формировались как тайные общества, за которыми следовало создание политических групп. Национальная партия (НДП) была первой партией, основанной в 1907 году Мустафой Камилем-пашой. Менее чем за десять лет наблюдалось большое разнообразие этих партий: в их характере, формировании, организации, влиянии, социальной базе и платформах. Были национальные партии, группы, доминировавшие при королевском дворе, другие, созданные оккупационными властями, а также идеологические партии, выражающие определенные идеологии. С 1907 по 1920 год уже сформированные политические партии в Египте стали сигналом к распространению новых партий; однако их деятельность была ограничена британской оккупацией и подчиненным положением Египта по отношению к Османской империи. Односторонняя декларация независимости Египта в феврале 1922 года и принятие Конституции 1923 года привели к установлению конституционной монархии, основанной на плюрализме партий и принципах либеральной демократии.

Согласно Конституции 1923 года

После окончания Первой мировой войны в 1919 году в Египте вспыхнула революция, призывавшая к свободе, независимости и демократии. Эта революция привела к декларации от 28 февраля 1922 года, которая признала Египет независимым государством (с некоторыми оговорками) и положила конец статусу Египта как британского протектората. На основе этого нового статуса в апреле 1923 года была провозглашена новая египетская конституция, разработанная 30-членным законодательным комитетом, в который вошли представители политических партий и лидеры национального движения. Конституция Египта 1923 года являлась действующей конституцией Египта в период с 1923 по 1952 год. Она была заменена Конституцией 1930 года на 5 лет (1930–1935), а затем восстановлена в 1935 году. Конституция основывалась на парламентской представительской системе, принципах разделения и сотрудничества властей. Парламент был двухпалатным и состоял из Сената и Палаты представителей. В период с 1923 по 1952 год Египет пережил значительный опыт, богатый политической и демократической практикой, однако этот опыт был омрачен такими недостатками, как британская оккупация, иностранное вмешательство во внутренние дела Египта и вмешательство королевского дворца в политическую жизнь.

Высший Совет

В мае 1805 года улемы (религиозные ученые) Аль-Азхара возглавили зрелую демократическую революцию, свидетелем которой стал Египет. Все слои общества приняли участие в этой революции, лидером которой стал Мухаммед Али, до того как османский султан смог отправить своего вали. Мухаммед Али дал клятву верности народу, основываясь на принципе, что нация является источником власти. Эти условия предусматривали, что он должен осуществлять правосудие, исполнять судебные решения и законодательство, и действовать только после консультаций с ними; в противном случае он будет отстранен от власти. Сразу после прихода к власти Мухаммед Али начал всеобъемлющую административную реформу с целью создания современных институтов, включая представительный совет. В 1824 году был учрежден Высший совет, ставший истинным началом представительного совета, члены которого избирались частично и представляли все слои населения. Первоначально он состоял из 24 членов, затем был расширен до 48 членов за счет добавления 24 шейхов университета Аль-Азхар, двух купцов, избранных купеческим сословием, начальника столицы, двух бухгалтеров и двух представителей от каждой провинции, избранных народом. В январе 1825 года Высший совет принял основной устав, определявший его функцию как обсуждение любых предложений и инициатив Мухаммеда Али во внутренней политике, а также порядок и сроки проведения заседаний.

Консультативный совет

В 1829 году успех Высшего совета в выполнении своих функций привел к созданию Консультационного совета, который стал отправной точкой системы шуры (консультаций). Он состоял из высокопоставленных государственных служащих, улемов и видных деятелей, во главе с Ибрагимом-пашой, сыном Мохаммеда Али. Этот Совет представлял собой подобие общего собрания, состоящего из 156 членов, среди которых были 33 высокопоставленных сотрудника и улема, 24 начальника провинций и 99 египетских видных деятелей, избранных народом. Консультационный совет проводил заседания для выработки рекомендаций в сферах образования, администрации и общественных работ. В 1830 году был опубликован регламент Совета, а в 1833 году Совет принял специальный закон, дополняющий регламент и упорядочивающий соответствующую деятельность. В 1837 году Мохаммед Али промульгировал Основной государственный закон, который переименовал Консультационный совет в Специальный законодательный совет и Общий законодательный совет для обсуждения вопросов, направляемых правительством. В то время Кабинет министров состоял из семи основных портфелей.

Представительный консультативный совет

В 1866 году произошло самое важное событие в парламентской жизни Египта, когда Хедив Исмаил учредил Консультативный совет представителей. Этот Совет стал первым органом, обладавшим представительскими функциями. Указ об учреждении совета был издан в ноябре 1866 года и включал в себя регламент, определявший правила и процедуры его работы. Регламент состоял из восемнадцати статей, устанавливавших избирательную систему, требования к кандидатам и сроки полномочий Ассамблеи. Он также предусматривал изучение внутренних дел и представление рекомендаций Хедиву. Регламент и правила процедуры Совета находились под значительным влиянием современных европейских, особенно французских, парламентских систем. Консультативный совет представителей состоял из 75 членов, избираемых видными деятелями в Каире, Александрии и Дамиетте, а также ундами (старостами деревень) и шейхами в других провинциях. Они были избраны впервые в период правления Хедива Исмаила, помимо спикера, назначаемого королевским указом. Срок полномочий совета составлял три года, а заседания проходили в течение двух месяцев каждый год. За три законодательных срока (25 ноября 1866 года – 6 июля 1879 года) было проведено девять сессий. Со временем компетенции совета расширились, и стали проявляться оппозиционные настроения. Это развитие было обусловлено сетью школ, основанных группой выдающихся интеллектуалов и писателей, а также газетами, которые подчеркивали необходимость создания представительного совета с более широкими полномочиями в области законодательства и контроля. В 1878 году был сформирован первый кабинет министров, парламент был восстановлен и наделен большими полномочиями (хотя некоторые вопросы, такие как финансовые дела, оставались вне его компетенции). В июне 1879 года был подготовлен к изданию Хедивом (главой государства) новый регламент Консультативного совета представителей. В нем указывалось, что Совет состоит из 120 членов, представляющих Египет и Судан. Наиболее важным положением этого регламента была ответственность министров перед Советом. Это дало Совету большее влияние в финансовых вопросах. Однако Хедив Товфик, взошедший на престол 26 июня 1879 года, отменил регламент и распустил Совет. Тем не менее, Совет продолжал функционировать до июля 1879 года.

Египетский представительный совет

9 сентября 1881 года ознаменовало начало Революции Ораби, которая выдвинула требование о создании Совета представителей. Выборы проводились в соответствии с действующим положением, изданным в 1866 году. Новый совет, получивший название Египетский совет представителей, был торжественно открыт 26 сентября 1881 года, после чего 7 февраля 1882 года был издан правительственный указ, ожидавший утверждения нового основного закона правительством. Этот основной закон предусматривал ответственность Кабинета министров перед Представительским советом, избираемым народом, который обладал правом законодательства и заслушивания отчетов министров. Срок полномочий Египетского совета представителей составлял пять лет, а каждая сессия длилась три месяца. Таким образом, постепенно закладывались основы демократической практики. Однако это продолжалось недолго, поскольку Египетский совет представителей успел провести лишь одну обычную сессию (26 декабря 1881 года – 26 марта 1882 года), прежде чем Великобритания оккупировала Египет и упразднила основной закон. В 1883 году был издан так называемый Постоянный закон, который стал отступлением в развитии представительной жизни в Египте.

Консультативный совет по законам

Регулярный закон, изданный в 1883 году, устанавливал, что египетский парламент состоит из двух палат: Консультативного совета по законодательству и Генеральной ассамблеи. Он также учредил провинциальные советы, выполнявшие административные и законодательные функции, и которым было доверено избрание членов Консультативного совета по законодательству. Консультативный совет по законодательству, срок полномочий которого составлял 6 лет, состоял из 30 членов: 14 назначаемых членов, включая спикера и одного из его двух заместителей, и 16 избираемых членов, включая другого заместителя спикера. Генеральная ассамблея, в свою очередь, состояла из 83 членов, 46 из которых были избираемыми, а остальные – членами по должности. Последние входили в состав Консультативного совета по законодательству, спикер которого председательствовал в Генеральной ассамблее, а также семь министров.

Законодательное собрание

В июле 1913 года как Консультативный совет по законодательству, так и Генеральная Ассамблея были распущены, и была учреждена Законодательная ассамблея. Она состояла из 83 членов: 66 избранных и 17 назначенных. Регулярный закон, принятый в июле 1913 года, устанавливал шестилетний срок полномочий Законодательной ассамблеи. Фактически, Законодательная ассамблея просуществовала с 22 января 1914 года по 17 июня 1914 года, когда началась Первая мировая война и в Египте было введено военное положение. Впоследствии, в декабре 1914 года, Великобритания объявила Египет британским протекторатом, и заседание Законодательной ассамблеи было бессрочно отложено. В 1915 году действие Регулярного закона было приостановлено до роспуска Законодательной ассамблеи в апреле 1923 года.

Согласно Конституции 1923 года

Согласно Конституции 1923 года, Египетский парламент был двухпалатным и состоял из Сената и Палаты представителей. Конституция также закрепила принцип равных полномочий обеих палат, за некоторыми исключениями. Все члены Палаты представителей должны были избираться сроком на 5 лет. В то время как три пятых членов Сената избирались, остальные назначались. Численность членов менялась на протяжении всего периода действия конституции. В период с 1924 по 1930 год Палата представителей насчитывала 214 членов, затем ее численность возросла до 235. В соответствии с Конституцией 1923 года, которая продолжала действовать в 1931–1934 годах, количество депутатов уменьшилось до 150. Вновь, в рамках действия Конституции 1923 года, численность Палаты представителей увеличилась до 232 в период с 1936 по 1938 год. Затем, с 1938 по 1949 год, количество членов стало 264. В 1950 году оно было увеличено до 319 и оставалось таким до революции 1952 года. Хотя парламент, учрежденный Конституцией 1923 года, был важным шагом вперед в развитии демократии и представительства в Египте, практика оказалась неоднозначной и сопровождалась многочисленными негативными явлениями. Политическая жизнь в период с 1923 по 1952 год колебалась между периодами ограниченной народной демократии и периодами упадка, вызванными вмешательством оккупационных сил и королевского дворца, что привело к десяти роспускам парламента. Кроме того, в 1930 году была принята новая конституция, действовавшая в течение пяти лет. Это стало отступлением от демократических принципов, пока в 1935 году не была восстановлена Конституция 1923 года. Таким образом, конституционная ситуация ухудшилась из-за внутренних и внешних факторов. Это ухудшение проявилось в политической и правительственной нестабильности, достигшей того, что в период с 1923 по 1952 год в Египте сменилось 40 кабинетов министров.

Согласно Конституции 1956 года

В 1956 году была провозглашена новая Конституция, предусматривающая формирование Национального собрания 22 июля 1957 года в составе 350 избранных депутатов. Однако она вступила в силу 10 февраля 1958 года, когда произошло объединение Египта и Сирии, и Конституция 1956 года была отменена.

Согласно Конституции УАР

В марте 1958 года была разработана Временная конституция Объединенной Арабской Республики и образована совместная Национальная ассамблея, состоявшая из назначенных членов (400 из Египта и 200 из Сирии). Первое заседание состоялось 21 июля 1960 года, а деятельность ассамблеи продолжалась до 22 июня 1961 года. Египет и Сирия окончательно разъединились 28 сентября 1961 года.

В соответствии с временной конституцией 1963 года

В марте 1964 года была провозглашена очередная временная Конституция, в результате чего было сформировано Национальное собрание, состоящее из 350 избранных депутатов, при этом не менее половины из них должны были представлять рабочие и крестьянские слои населения в ответ на социалистические законы, принятые в июле 1961 года, а также 10 членов, назначенных Президентом Республики. Это собрание действовало с 26 марта 1964 года по 12 ноября 1968 года. Новые выборы состоялись 20 января 1969 года, и полномочия собрания были действительны до 30 августа 1971 года.

Согласно Конституции 1971 года

Конституция была провозглашена для обновления демократической представительской системы, утверждая верховенство закона, независимость судебной власти и партийный плюрализм. Наблюдались растущие демократические изменения, приведшие к проведению законных выборов на многоуровневой основе в рамках Арабского социалистического союза – единственного политического объединения того времени. Согласно Конституции 1971 года, Египетский парламент был двухпалатным и состоял из Народного собрания Египта и Совета Шуры, в составе 454 членов, включая десять членов, назначенных Президентом Республики. Парламент собирался на одну девятимесячную сессию в год, однако при особых обстоятельствах Президент Республики мог созвать дополнительную сессию. Несмотря на то, что полномочия Парламента возросли после поправок к Конституции 1980 года, ему не хватало сил для эффективного сдерживания власти Президента. В 1979 году в Египте впервые после ликвидации политических партий в результате революции 1952 года состоялись законодательные выборы на партийной основе. Партии, созданные в соответствии с законом о политических партиях 1977 года, приняли участие в этих выборах. В 1980 году был учрежден Совет Шуры с целью расширения масштабов политического и демократического участия. В избирательную систему Народного собрания были внесены поправки, изданные в виде декретов, для обеспечения наилучшего представительства народа. В 1983 году в качестве избирательной системы были приняты партийные списки и пропорциональное представительство, в которых участвовали политические партии. В 1986 году был принят закон, модифицирующий избирательный процесс и устанавливающий связь между партийными списками и мажоритарной системой. Однако опыт показал целесообразность возврата к мажоритарной системе в 1990 году. Республика была разделена на 222 избирательных округа, в каждом из которых избирались два депутата, при этом как минимум один из них должен был представлять интересы рабочих и крестьян.

Народный Собор

Народное собрание являлось нижней палатой и было образовано в 1971 году в результате принятия новой конституции. В состав собрания входят 454 депутата, 444 из которых избираются напрямую, а остальные 10 назначаются Президентом Республики. Конституция закрепляет 50 процентов мест в собрании за "рабочими и крестьянами", по одному представителю на каждые два избирательных округа. Срок полномочий собрания составляет пять лет, однако Президент может распустить его досрочно. На каждом выборах проводится голосование по всем местам.

Совет Шуры

Совет Шуры являлся верхней палатой. Его название приблизительно переводится с английского как "Консультативный совет". Совет был учрежден в 1980 году посредством конституционной поправки. В состав Совета входило 264 члена, из которых 174 избирались напрямую, а 88 назначались Президентом Республики на шестилетний срок. Состав Совета обновлялся частично, при этом половина членов обновлялась каждые три года. Законодательные полномочия Совета Шуры были ограничены. По большинству вопросов законодательства последнее слово оставалось за Народным собранием в случае разногласий между двумя палатами. Здание Совета Шуры, которому было 130 лет, было полностью уничтожено пожаром 19 августа 2008 года. Совет был упразднен в проекте конституции 2013 года; поскольку конституция была принята, упразднение является окончательным.

После свержения Мубарака в 2011 году

Парламент неоднократно распускался после свержения Мубарака. Парламент, избранный в 2010 году при Мубараке, был распущен Верховным советом вооруженных сил в 2011 году. Новый парламент был избран в конце 2011/начале 2012 года. Этот парламент был доминирован исламистскими политическими партиями, распущен Верховным конституционным судом в июне 2012 года, затем восстановлен по распоряжению избранного президента Мохамеда Мурси в июле 2012 года, и вновь распущен по распоряжению временного президента Адли Мансура в 2013 году. В течение трех лет в Египте не было парламента, но в октябре-декабре 2015 года состоялись выборы в новую Палату представителей. Избранному парламенту будет поручено рассмотреть законы, принятые в период отсутствия парламента.