Люксембургский компромисс: Преодоление кризиса в Европейском экономическом сообществе.

Введение

Люксембургский компромисс (или "Люксембургское соглашение") — соглашение, достигнутое в январе 1966 года для разрешения "кризиса пустых кресел", который привел к тупиковой ситуации в Европейском экономическом сообществе (ЕЭС).

Шарль де Голль

В то время как отцы-основатели ЕЭК (Конрад Аденауэр, Роберт Шуман и Жан Монне) были убежденными сторонниками европейской интеграции, Шарль де Голль был французским националистом. В 1960 году де Голль полагал, что следует создать совет глав правительств с секретариатом в Париже. Он стремился к созданию европейского института, который предоставил бы Франции больше власти в Европе. Он также хотел создать политический союз для укрепления уже существующего экономического союза – Европейского экономического сообщества. Это была его вторая попытка добиться большей политической координации в Европе; первая заключалась во франко-итальянском предложении, которое предусматривало регулярные встречи министров иностранных дел за пределами структур ЕЭК. Голландцы быстро заблокировали это предложение, предпочитая обсуждать любые вопросы политического союза в рамках Западноевропейского союза. Канцлер Западной Германии Конрад Аденауэр встретился с де Голлем в июле 1960 года, где де Голль представил девятипунктный план под названием «Заметка по вопросу об организации Европы». В этом плане де Голль предложил снизить влияние наднациональных институтов и положить конец интеграции, проводимой под руководством США. Остальные пять стран были заинтересованы в политическом союзе, но выразили обеспокоенность по поводу новой конфигурации. Канцлер Аденауэр неохотно согласился с планом, при условии включения положений, которые сохранили бы НАТО в Европе и существующие органы ЕЭК. Министр иностранных дел Нидерландов Йозеф Лунс выступал против этой новой реорганизации, опасаясь, что исключение Соединенного Королевства и НАТО сделает Европу уязвимой. Более того, планы де Голля привели бы к созданию гораздо более межправительственной Европы, в которой большая часть власти принадлежала бы государствам-членам, а не наднациональным организациям. Это стало бы шагом назад в европейской интеграции. Лунс рассматривал де Голля как стремящегося к гегемонии лидера, желающего расширить французское влияние на всем континенте. Де Голль явно стремился усилить мощь Франции: «Европа – это средство для Франции вернуть себе то, что она утратила после Ватерлоо: первенство в мире».

Whereas the founding fathers of the EEC (Konrad Adenauer, Robert Schuman and Jean Monnet) were avowed European integrationists, Charles de Gaulle was a French nationalist. In 1960, De Gaulle believed that a council of the heads of government should be created with a secretariat in Paris. He desired a European institution that would give France greater power in Europe. He also sought to create a political union to further the economic union already in existence, the European Economic Community. This was his second attempt at creating more political coordination in Europe, the first being a Franco Italian proposal that would have required that foreign ministers met outside the EEC structures regularly. The Dutch were quick to block that proposal, preferring to keep any political union talks within the Western European Union. The West German Chancellor Konrad Adenauer met with De Gaulle in July 1960 where De Gaulle presented a nine point plan entitled "A Note on the Subject of the Organisation of Europe". In this plan, De Gaulle proposed a diminished supranational influence and an end to the American led integration. The other five were interested in a political union, but they expressed concern about the new configuration. Chancellor Adenauer reluctantly agreed to the plan, as long as provisions could be included which would keep NATO in Europe and preserve the existing EEC organs. Dutch Foreign Minister Joseph Luns was resistant to this new reorganisation, fearing that the exclusion of the United Kingdom and NATO would leave Europe vulnerable. Moreover, De Gaulle's plans would have meant a far more intergovernmental Europe, in which the majority of the power would rest with member states and not in supranational organisations. This would have meant a step backwards for European integration. Luns saw de Gaulle as an aspiring hegemon seeking to expand French influence throughout the continent. De Gaulle was clearly trying to increase French power: "Europe is the means for France to recover what it ceased to be after Waterloo: first in the world".

Реакция Бенилюкса

В начале кризиса "пустого стула" государства Бенилюкса стремились минимизировать общий ущерб, который кризис мог потенциально нанести ЕЭК, и Комитет политических консультаций Бенилюкса (COCOPO) незамедлительно приступил к выработке общей позиции относительно дальнейших шагов, что оказалось сложной задачей и привело к разногласиям между тремя государствами. Бельгия и Люксембург считали необходимым, чтобы Бенилюкс выступал посредником между Францией и остальной частью ЕЭК, и стремились к скорейшему возвращению французской делегации, сохраняя при этом возможность создания общего рынка в будущем. Создание общего рынка имело особое значение для Бельгии, поскольку оно было жизненно важно для ее промышленности, а продвижение вперед без Франции нанесло бы ущерб потенциалу этой политики. Еще одной задачей бельгийской делегации было обеспечение сохранения штаб-квартиры ЕЭК в Брюсселе. На стремление Бельгии сохранять относительную нейтральность в конфликте также повлияло большое количество франкоязычных граждан, которые в целом сочувствовали французским требованиям. Они выступали за продолжение обсуждений, информируя Францию о развитии событий, но принимая лишь технические решения и избегая каких-либо явных обязательств. В то время как бельгийцы хотели продолжить работу в рамках Комиссии и Совета, люксембургцы подчеркнули, что любые заседания Комиссии или Совета должны быть строго неофициальными и что необходимо избегать любых действий, которые Франция могла бы расценить как конфронтацию. В результате на первых заседаниях после начала кризиса не было принято никаких решений. Люксембург утверждал, что ключевые проблемы кризиса коренятся в отсутствии четко определенной общей цели для сообщества, которую необходимо было установить для согласования и ратификации любых будущих договоров. В отличие от других государств Бенилюкса, которые склонялись к роли миротворцев и посредников, Нидерланды с самого начала выступали против решения Франции покинуть Брюссель. Они быстро заняли позицию, близкую к позициям Западной Германии и Италии, признавая при этом важность поддержания связи с Францией по мере развития сообщества. Тем не менее, они в основном поддерживали продолжение официальных переговоров только с пятью государствами и, по возможности, принятие решений, с которыми Франция должна будет смириться в случае своего возвращения в сообщество. Эти различные позиции внутри Бенилюкса затрудняли достижение консенсуса при принятии решений COCOPO. Без поддержки Нидерландов предложение Бельгии и Люксембурга о переносе переговоров было немедленно отклонено. Комитет не принял никакого общего решения до предложения Плана Спаака, разработанного бельгийским министром иностранных дел Полем Анри Спааком. План Спаака предусматривал проведение заседания Совета без участия Комиссии, на котором будет выработана общая позиция по ключевым вопросам, связанным с кризисом, и представлена Франции для оценки, в надежде на возобновление переговоров и возвращение французской делегации. Эта позиция была принята COCOPO в целом – выждать кризис, одновременно проявляя инициативу для его разрешения и возвращения Франции к обсуждению.

At the outset of the empty chair crisis, the Benelux states sought to minimise the total damage that the crisis could potentially have on the EEC, and the Benelux Political Consultation Committee (COCOPO) immediately worked to establish a common stance on next steps, which proved difficult, causing a schism among the three states. Belgium and Luxembourg both saw the necessity for the Benelux to act as a mediator between France and the rest of the EEC and wanted to encourage the prompt return of the French delegation while maintaining the possibility for the creation of the common market in the future. The creation of the common market was of particular importance to Belgium, as it was vital to its own industry and moving forward without the French would hurt the potential of such a policy. Another concern of the Belgian delegation was to ensure that the seat of the EEC remain in Brussels. The Belgian desire to remain relatively neutral within the feud was also affected by the large number of French speakers who generally viewed French demands sympathetically. They argued for a continuation of the discussion while keeping France notified of the developments but making only technical decisions and absolutely no explicit commitments. While the Belgians wished to continue operations within the Commission and the Council, the Luxembourgish stressed that any meetings of the Commission or Council must be strictly unofficial and that any action that could be viewed by France as confrontational must be avoided. As a result, no decisions were made in the initial meetings following the start of the crisis. Luxembourg argued that the central issues of the crisis came from a lack of a decided common goal for the community, something that needed to be determined for any further treaties to be agreed upon and ratified. In contrast to the other Benelux states moving towards roles as peacekeepers and mediators, the Netherlands were opposed to the French decision to leave Brussels from the beginning. They quickly aligned themselves with the positions of West Germany and Italy, while recognising the benefits of continued communication with France as the community moved forward. Nevertheless, they were largely in favour of proceeding with official negotiations with only five states and, if possible, making decisions for France to come to terms with if they rejoined the community in the future. These different stances within the Benelux complicated the cohesiveness of any decision adopted by COCOPO. Without the backing of the Netherlands, the proposal to postpone negotiations submitted by Belgium and Luxembourg was immediately rejected. The committee did not adopt any common decision until the proposal of the Spaak Plan, created by Belgian Foreign Minister Paul Henri Spaak. The Spaak Plan suggested a meeting of the Council without the participation of the Commission, where a common stance on the critical issues surrounding the crisis would be decided and presented to France for evaluation, hopefully leading towards negotiation and the return of the French Delegation. That became the stance of COCOPO as a whole, to wait out the crisis, while showing some initiative to resolve it and bring France back to the discussion.

Реакция Италии и Западной Германии

И Италия, и Западная Германия были крайне недовольны доминированием Франции в первые годы ЕЭС. Используя непрочную политическую ситуацию в своих странах, они сумели превратить Римский договор в крупную дипломатическую победу Франции, и ни одна другая страна не смогла получить столько же, сколько французы. Это сочеталось с крайне необъективной Общей сельскохозяйственной политикой, которая сделала Италию крупнейшим нетто-плательщиком (при том, что она оставалась самой бедной страной), а Западной Германии навязала "неприемлемо высокие" ежегодные взносы в размере 2,8 миллиарда немецких марок. Это дало им возможность противостоять французскому правительству, когда они считали, что французы действуют слишком агрессивно. Особенно это было выгодно Италии, в частности, при голосовании по новым правилам регулирования жиров и масел, а также при установлении единой цены на говядину.

Общая сельскохозяйственная политика (СОП)

Общая сельскохозяйственная политика возникла в результате Римского договора 1957 года. Общая сельскохозяйственная политика была частично реформирована в 1966 году в результате кризиса пустых стульев и Люксембургского компромисса. Решения по политике ОСП принимаются посредством голосования квалифицированным большинством, что является одним из положений Люксембургского компромисса. В рамках ОСП была создана международная сельскохозяйственная организация, которая устанавливала цены на сельскохозяйственную продукцию, такую как фрукты, овощи, сахар и зерновые. Среди других целей ОСП – повышение производительности сельского хозяйства, обеспечение достойного уровня жизни фермеров, стабилизация рынков, а также обеспечение потребителей доступными поставками по разумным ценам.

Более слабая комиссия

Компромиссное решение оказало сдерживающее воздействие на Комиссию. Подчеркивая важность баланса сил между предпочтениями государств-членов и наднациональными идеалами в рамках Сообщества, он ограничил самостоятельность Комиссии и подчинил ее Совету. В результате процесс интеграции замедлился, а незначительный объем законодательства, предложенного Советом, ограничил возможности Комиссии по реализации политики. В целом, административные и инициативные полномочия, которыми Комиссия ранее пользовалась самостоятельно, теперь требовали одобрения Совета. На совместном заседании Европейского парламента, Совета и исполнительных органов 28 и 29 января 1966 года было достигнуто соглашение о том, что Комиссия должна получать одобрение Совета по ряду политических вопросов. В частности:

Комиссия должна связываться с постоянными представителями государств-членов перед принятием каких-либо политических предложений. Комиссия должна воздерживаться от обнародования предложений до того, как Совет и государства-члены получат официальное уведомление и ознакомятся с текстами. Комиссия должна проводить встречи с председателем Совета для оценки полномочий глав миссий государств, не являющихся членами Сообщества, при аккредитации в Сообществе. Комиссия должна информировать Совет, а Совет – Комиссию о любых вопросах, поступающих от государств, не являющихся членами Сообщества, касающихся любого из этих институтов. Комиссия должна консультироваться с Советом перед установлением каких-либо связей с международными организациями. Комиссия должна сотрудничать с Советом в разработке информационной политики. Комиссия должна совместно с Советом принимать решения о финансовых обязательствах и расходах Сообщества. Возможность применения вето, предусмотренная компромиссом, также ослабила способность Комиссии добиваться принятия законодательства. Зная, что любое государство-член может заблокировать усилия, проголосовав против, Комиссия стала менее склонна предлагать спорные и более глубокие интеграционные политики.

Голосование квалифицированным большинством

Компромисс между всеми государствами-членами был достигнут по вопросу о голосовании квалифицированным большинством (QMV) в рамках Люксембургского компромисса. Комиссия планировала расширить полномочия Сообщества, увеличив число вопросов, решаемых посредством QMV. Шарль де Голль выступал против расширения полномочий Сообщества. Достигнутая договоренность заключалась в том, что в случае, если решение подлежало принятию по процедуре QMV, Совет откладывал его принятие, если государство-член заявляло об угрозе своим национальным интересам. Этот компромисс означал, что никакое решение не могло быть принято до достижения единогласного согласия. QMV предоставлял небольшим государствам больший вес голоса, поскольку их доля в голосовании была выше пропорционально численности населения.

Разделения для интеграции

Люксембургский компромисс рассматривается как переломный момент в истории европейской интеграции. Он обеспечил сохранение межправительственного характера ЕЭС, тем самым защищая государственный суверенитет. Это также предотвратило дальнейшую консолидацию власти в ЕЭС и, следовательно, его превращение в более наднациональную структуру, или лишение государств полномочий. Это означало, что ЕЭС двигался в направлении, противоположном изначальному предположению о том, что он "в конечном итоге трансформируется в полноценное государство". Вместо этого в Совете сформировалась практика принятия всех решений единогласно. Хотя Люксембургский компромисс официально применялся лишь около десяти раз в период с 1966 по 1981 год, его "тень" нависала над Советом, существенно затрудняя процесс принятия решений. Сегодня, несмотря на то, что голосование большинством стало использоваться чаще, а Люксембургский компромисс практически утратил силу, государства-члены по-прежнему предпочитают принимать решения единогласно, поскольку решение, достигнутое на основе консенсуса, повышает вероятность того, что национальные органы власти будут с энтузиазмом, энергией и своевременно внедрять директивы ЕС в национальное законодательство.