Отзыв выборных должностей: процедура и практика

Введение

Выборы по отзыву (также известные как референдум об отзыве, петиция об отзыве или процедура отзыва депутата) — это процедура, посредством которой в некоторых государствах избиратели могут досрочно отозвать избранного должностного лица посредством референдума, то есть до истечения срока его полномочий. Истоки отзыва можно найти в конституции древнеафинской демократии. Несмотря на то, что такая процедура предусмотрена законодательством, выборы по отзыву обычно проводятся лишь в нескольких странах, включая Перу, Эквадор и Японию. Такие организации, как ACE Electoral Knowledge Network, рассматривают их как наименее распространенную форму прямой демократии.

Процесс

Процедуры отзыва избранных должностных лиц значительно различаются в зависимости от страны и могут инициироваться разными путями.

Выход на выборы

Многие выборы по отзыву проводятся в годы, не совпадающие с основными выборами, что приводит к значительно более низкой явке избирателей, чем на регулярно проводимых выборах.

Образование

Некоторые выборы по отзыву имеют иные правила, чем обычные выборы, что требует обучения избирателей и проведения разъяснительной работы среди них.

Аргентина

Референдум об отзыве появился в Латинской Америке вскоре после его внедрения на субрегиональном уровне в США в 1923 и 1933 годах, соответственно, в провинциях Кордова и Энтре-Риос, обе в Аргентине. Там отзыв существует на уровне провинций в Чако (введен в 1957 году), Чубуте (1994), Кордове (1923, 1987), Корриентесе (1960), Ла-Риохе (1986), Рио-Негро (1988), Сантьяго-дель-Эстеро и Огненная Земля (1991); другие провинции предусматривают его для своих муниципалитетов, в частности, Энтре-Риос (1933), Неукен (1957), Мисьонес (1958), Сан-Хуан (1986), Сан-Луис (1987). Он также предусмотрен для города Буэнос-Айрес (1996).

Британская Колумбия

Закон Британской Колумбии об отзыве и инициативе, вступивший в силу в 1995 году, устанавливает процедуру отзыва членов Законодательного собрания Британской Колумбии. Избиратели в провинциальном округе могут инициировать процедуру отзыва своего члена Законодательного собрания, если он занимает должность не менее 18 месяцев. Если более 40 процентов зарегистрированных избирателей в округе подпишут петицию, и петиция будет признана действительной избирательной комиссией Британской Колумбии (Elections BC), главный избирательный директор уведомляет спикера Законодательного собрания и соответствующего члена о том, что он отозван и его место вакантно. Внеочередные выборы назначаются вице-губернатором Британской Колумбии как можно скорее для заполнения вакансии. Член Законодательного собрания, подвергшийся отзыву, имеет право баллотироваться на этих выборах для возвращения на свою прежнюю должность. По состоянию на 2020 год было подано 26 петиций об отзыве; из шести завершенных петиций, представленных в Elections BC, пять были отклонены из-за недостаточного количества действительных подписей.

Государственные парламенты

Отзыв членов государственных парламентов Германии предусмотрен в пяти федеральных землях: Бавария, Берлин, Бранденбург, Бремен и Рейнланд-Пфальц. Во всех этих землях допускается только отзыв всего законодательного собрания посредством назначения новых выборов, отзыв отдельных депутатов не предусмотрен. Статья 18, пункт 3 Конституции Баварии устанавливает, что весь ландтаг может быть распущен по результатам референдума, инициированного при поддержке 1 миллиона граждан, при этом выборы в новый ландтаг должны состояться не позднее чем через шесть недель после референдума об отзыве.

Кирибати

В статье 69 Конституции Кирибати установлено, что для инициирования выборов по отзыву необходимо, чтобы большинство избирателей в округе (являвшихся избирателями этого округа на момент первоначальных выборов) подписали петицию с требованием о проведении таких выборов. Выборы по отзыву не могут быть проведены ранее чем через 6 месяцев после первоначальных выборов или предыдущей неудачной попытки отзыва. В случае успешного проведения выборов по отзыву, новые выборы для заполнения вакансии должны состояться в течение 3 месяцев.

Мексика

В Мексике штат Юкатан первым ввел отзыв в 1938 году. Этот механизм, который так и не был использован, был признан неконституционным Верховным судом справедливости нации через 72 года. Аналогичный механизм, введенный в штате Чиуауа в 1997 году, также был признан неконституционным и, как следствие, исключен из законодательства. Несмотря на эти прецеденты, впоследствии отзыв был включен в законодательство штатов Оахака (1998), Морелос (2011), Герреро (2013), Сакатекас и Агуаскальентес.

Новая Зеландия

Ранняя политика Новой Зеландии включала поддержку процедуры отзыва депутатов.

Филиппины

Статья 10 конституции Филиппин допускает отзыва местных должностных лиц. Кодекс органов местного самоуправления, в редакции изменений, обеспечил применение положений конституции. Избранные должностные лица, от губернаторов провинций до членов совета барангаев, потенциально подлежат отзыву. Для инициирования процедуры отзыва необходимо, чтобы подписи не менее 15% электората в конкретном месте были подтверждены в петиции. Президент, вице-президент, члены Конгресса и избранные должностные лица Бангсаморо не могут быть отстранены от должности посредством отзыва. Последние выборы по отзыву выше уровня барангая состоялись в 2015 году в Пуэрто-Принцесе и касались должности мэра.

Перу

В Перу правила об отзывах были введены Демократическим учредительным конгрессом (Congreso Constituyente Democrático), разработавшим новую конституцию после переворота Альберто Фухимори в 1992 году. В период с 1997 по 2013 год было инициировано более 5000 референдумов об отзыве против демократически избранных должностных лиц в 747 перуанских муниципалитетах (45,5% от общего числа муниципалитетов). Это делает Перу страной, наиболее активно использующей данный механизм в мире.

Тайвань

На Тайване, согласно Дополнительным статьям Конституции, процедура отзыва президента или вице-президента инициируется предложением не менее одной четверти всех членов Законодательного юаня и утверждается двумя третями его состава. Окончательное решение об отзыве должно быть принято на выборах, где за отзыв проголосует более половины действительных бюллетеней при явке более половины избирателей в свободной территории Китайской Республики. Другие выборные должностные лица могут быть отозваны на выборах при поддержке более чем четверти от общего числа избирателей в первоначальном избирательном округе, если число голосов «за» отзыв превышает число голосов «против». 6 июня 2020 года мэр Гаосюн Хан Куо-ю стал первым мэром, подвергнутым процедуре отзыва. 939 090 голосов из 969 259 были поданы за отзыв.

Украина

Через год после местных выборов в Украине 2015 года избиратели могут инициировать отзыв избранного депутата или мэра, собрав количество подписей, равное числу избирателей.

Великобритания

Закон о отзыве депутатов 2015 года (c. 25) — это закон парламента Соединенного Королевства, который обязывает провести петицию об отзыве депутата в случае, если член парламента был признан виновным в совершении определенных правонарушений, включая те, которые влекут за собой лишение свободы. Петиции не могут быть инициированы народной инициативой. Последующая петиция об отзыве считается успешной, если ее подпишет не менее 10% избирателей в избирательном округе депутата. Успешный отзыв приводит к проведению дополнительных выборов для заполнения вакантного места. Закон получил королевское одобрение 26 марта 2015 года после внесения 11 сентября 2014 года. Первая петиция об отзыве в Великобритании состоялась в 2018 году. В Соединенном Королевстве не предусмотрены процедуры отзыва для других выборных должностных лиц.

История

Впервые процедура отзыва (рекол) появилась в колониальной Америке в законах Генерального суда колонии Массачусетского залива в 1631 году. Эта версия отзыва предусматривала смещение одного должностного лица другим избранным органом. Во время Американской революции Статьи Конфедерации устанавливали, что законодательные собрания штатов могут отзывать делегатов из Континентального конгресса. По словам делегата от Нью-Йорка Джона Лансинга, ни один штат так и не воспользовался этой возможностью. Вирджинский план, представленный в начале Филадельфийской конвенции 1787 года, предлагал сочетать отзыв с ротацией должностей и применять эти два принципа к нижней палате национального законодательного собрания. Конституционный конвент отклонил предложение об отзыве. Однако антифедералисты использовали отсутствие положения об отзыве в качестве аргумента в дебатах о ратификации. Всего два губернатора были подвергнуты отзыву. В 1921 году губернатора Северной Дакоты Линна Фрейзера отозвали в связи со спором о государственных предприятиях. В 2003 году губернатора Калифорнии Грея Дэвиса отозвали из-за бюджетного кризиса в штате. Кроме того, в 1988 году был одобрен отзыв губернатора Аризоны Эвана Мечама, но он был подвергнут импичменту и осужден до внесения вопроса в избирательный бюллетень. В Аляске, Джорджии, Канзасе, Миннесоте, Монтане, Род-Айленде и Вашингтоне для отзыва необходимы конкретные основания. Заявители должны указать на какое-либо должностное преступление или проступок, совершенный должностным лицом во время исполнения обязанностей. Лицо, в отношении которого инициирован отзыв, может оспорить законность этих оснований в суде, который и решает, достаточно ли серьезны обвинения, изложенные в петиции, для проведения процедуры отзыва. На всеобщих выборах в ноябре 2010 года штат Иллинойс провел референдум о внесении поправок в конституцию штата, чтобы разрешить отзыв губернатора, в связи с коррупционным скандалом, связанным с бывшим губернатором Родом Благоевичем. В остальных одиннадцати штатах, где разрешен отзыв на уровне штата, основания не требуются, и петиции об отзыве могут быть распространены по любой причине. Однако лицо, в отношении которого инициирован отзыв, имеет право представить свои возражения против заявленных причин. Минимальное количество подписей, необходимое для квалификации отзыва, и сроки для этого различаются в разных штатах. Кроме того, порядок проведения процедуры отзыва после ее квалификации также отличается. В некоторых штатах отзыв влечет за собой одновременные специальные выборы, на которых избиратели голосуют как за отзыв, так и за избрание преемника в случае успешного отзыва. На выборах в Калифорнии в 2003 году на заменяющей части избирательного бюллетеня было представлено более 100 кандидатов. В других штатах после отзыва должностного лица проводятся отдельные специальные выборы или преемник назначается губернатором или другим уполномоченным органом штата. Наибольшее количество процедур отзыва в Соединенных Штатах было проведено в 2021 году, когда 529 должностных лиц столкнулись с угрозой отзыва, однако это был год с наименьшим количеством успешных отзывов – всего 25 должностных лиц были отстранены от должности.

Recall first appeared in Colonial America in the laws of the General Court of the Massachusetts Bay Colony in 1631. This version of the recall involved one elected body removing another official. During the American Revolution, the Articles of Confederation stipulated that state legislatures might recall delegates from the Continental Congress. According to New York Delegate John Lansing, the power was never exercised by any state. The Virginia Plan, issued at the outset of the Philadelphia Convention of 1787, proposed to pair recall with rotation in office and to apply these dual principles to the lower house of the national legislature. The recall was rejected by the Constitutional Convention. However, the anti Federalists used the lack of recall provision as a weapon in the ratification debates. Only two governors have ever been recalled. In 1921, Governor Lynn Frazier of North Dakota was recalled during a dispute about state owned industries. In 2003, Governor Gray Davis of California was recalled over the state budget. Additionally, in 1988, a recall was approved against Governor Evan Mecham of Arizona, but he was impeached and convicted before it got on the ballot. In Alaska, Georgia, Kansas, Minnesota, Montana, Rhode Island, and Washington, specific grounds are required for a recall. Some form of malfeasance or misconduct while in office must be identified by the petitioners. The target may choose to dispute the validity of the grounds in court, and a court then judges whether the allegations in the petition rise to a level where a recall is necessary. In the November 2010 general election, Illinois passed a referendum to amend the state constitution to allow a recall of the state's governor, in light of former Governor Rod Blagojevich's corruption scandal. In the other eleven states that permit statewide recall, no grounds are required and recall petitions may be circulated for any reason. However, the target is permitted to submit responses to the stated reasons for recall. The minimum number of signatures to qualify a recall, and the time limit to do so, vary among the states. In addition, the handling of recalls, once they qualify, differs. In some states a recall triggers a simultaneous special election, where the vote on the recall, as well as the vote on the replacement if the recall succeeds, are on the same ballot. In the 2003 California recall election, over 100 candidates appeared on the replacement portion of the ballot. In other states, a separate special election is held after the target is recalled, or a replacement is appointed by the Governor or some other state authority. The largest amount of recalls in the United States were held in 2021, as 529 officials faced recalls, but it had the lowest amount of successful recalls as only 25 were removed.

2011 год напоминает

В 2011 году в Соединенных Штатах состоялось не менее 150 выборов по отзыву. Из них 75 должностных лиц были отозваны, а девять подали в отставку под угрозой отзыва. Выборы по отзыву прошли в 17 штатах в 73 различных административно-территориальных единицах. Больше всего отзывов было зафиксировано в Мичигане (не менее 30). В этом году был установлен рекорд по количеству выборов по отзыву законодателей штатов (11 выборов), превысив предыдущий максимум в один год (три выборов). Три административно-территориальные единицы в 2011 году ввели процедуру отзыва. Из числа выборов по отзыву 52 были связаны с избранием членов городского совета, 30 – с избранием мэров, 17 – с избранием членов школьного совета, 11 – с избранием законодателей штатов и один – с избранием окружного прокурора (округ Йорк, штат Небраска). Крупнейшим муниципалитетом, где проводился отзыв, был округ Майами-Дейд, штат Флорида, в отношении мэра.

Аризона

2011 год, отзыв сенатора штата Аризона Рассела Пирса. В 1988 году – отзыв губернатора Аризоны Эвана Мечама. Было собрано почти 390 000 подписей для отзыва губернатора Эвана Мечама с поста губернатора Аризоны. Для этого требовалось всего 216 746 действительных подписей.

Флорида

2011 год – отставка Карлоса Альвареса с поста мэра округа Майами-Дейд, Флорида. 2011 год – отставка Наташи Сейхас с поста комиссара округа Майами-Дейд. 2020 год – отставка вице-мэра Себастьяна Чарльза Маути и членов городского совета Дэмиена Гиллиамса и Памелы Паррис в связи с обвинениями в должностных преступлениях и предполагаемыми нарушениями закона о прозрачности.

Айдахо

1916 год – отзыв Дж. У. Робинсона с поста мэра Бойза, штат Айдахо.

Небраска

В 1987 году был отозван Майк Бойл, мэр Омахи, штат Небраска.

Неудачные попытки квалифицировать выборы

1967 Сенатор США Фрэнк Черч из Айдахо был объектом неудачной попытки отзыва. Суды постановили, что федеральный чиновник не подлежит законам штата об отзыве. 1988 Эван Мечам, губернатор Аризоны, должен был быть вынесен на выборы 17 мая того же года после успешной кампании по сбору подписей (301 000 подписей). Однако Верховный суд Аризоны отменил выборы, поскольку Мечам уже был отстранен от должности (в результате импичмента) Сенатом 4 апреля. 1992–93 Пит Уилсон, губернатор Калифорнии, стал целью отзыва в рамках кампании Bite 'Em Back, которая представляла собой низовую инициативу, возникшую в результате статьи обозревателя San Jose Mercury News Пэта Диллона в ответ на продолжавшийся в то время бюджетный кризис в Калифорнии. Кампания Bite 'Em Back также намеревалась отозвать тогдашнего спикера Ассамблеи Уилли Л. Брауна и президента Сената штата Дэвида Роберти. 2003 Х. Брент Коулс, мэр Бойза, штат Айдахо, был объектом петиции об отзыве. Коулс ушел в отставку 14 февраля 2003 года, до того как кампания по отзыву могла быть продолжена. 2009 Джозеф Цао, представитель США от 2-го избирательного округа Луизианы, был признан не подлежащим отзыву в силу своего статуса федерального должностного лица. 2009 петиция не собрала достаточного количества подписей для проведения выборов по отзыву Эдди Прайса III, мэра Мандевиля, Луизиана. 2009 петиция об отзыве Стейси Хед, члена городского совета Нового Орлеана, также не смогла получить необходимое количество подписей. 2010 было предпринято две неудачные попытки отзыва Сэма Адамса, мэра Портленда, штат Орегон. 2010 была одна неудачная петиция об отзыве Лизы Поппау, члена городского совета Форт-Коллинса, штат Колорадо. 2010 была одна неудачная петиция об отзыве Антонио Виллараигосы, мэра Лос-Анджелеса. 2010 предложение об отзыве мэра Рона Литтлфилда из Чаттануги, штат Теннесси, провалилось после того, как судья окружного суда округа Гамильтон, штат Теннесси, постановил, что слишком много подписей в петиции недействительны, а инициаторы не соблюли закон штата об отзыве, оставив "страницы без дат". В ноябре 2011 года Апелляционный суд штата Теннесси постановил, что судья окружного суда округа Гамильтон Джефф Холлингсворт не имел юрисдикции при вынесении запрета против избирательной комиссии округа Гамильтон. В своем решении Апелляционный суд заявил: "Суд первой инстанции действовал без юрисдикции, вынеся запрет против Избирательной комиссии. Решение суда отменяется, и иск отклоняется". Мэр Литтлфилд продолжает судебные разбирательства, чтобы остановить отзыв. В 2011 году, в рамках выборов в Сенат штата Висконсин, было несколько неудачных петиций об отзыве. Петиции против сенаторов Лены Тейлор (D), Спенсера Коггса (D), Марка Миллера (D), Гленна Гротмана (R), Джули Ласса (D), Фреда Риссера (D) и Мэри Лазич (R) не увенчались успехом. В отношении многих сенаторов было подано несколько петиций об отзыве, и в случае Вирча и Хансена одна из них оказалась успешной, а остальные – нет. 2011 год, попытка отзыва губернатора Мичигана Рика Снайдера была прекращена после того, как организаторы не собрали достаточное количество подписей для включения в избирательный бюллетень. 2011 год, петиция об отзыве Тома Луны, руководителя департамента образования штата Айдахо, не смогла получить необходимое количество подписей для проведения выборов по отзыву. 2011 год, попытка отзыва мэра Трентона, штат Нью-Джерси, Тони Ф. Мака не получила достаточной поддержки. 2011 год, отзыв представителя штата Аляска Кайла Йохансена был отклонен отделом выборов штата 10 октября. Республиканцы в его округе инициировали отзыв после того, как Йохансен и его коллега-представитель Шарисс Миллетт покинули большинство в Палате представителей из-за разногласий по поводу роли Йохансена в 27-м Законодательном собрании. В 2012 году Йохансен баллотировался на переизбрание как независимый кандидат и проиграл с большим отрывом; Миллетт была переизбрана. 2012 год, отзыв сенатора штата Висконсин Пэм Гэллоуэй. 16 марта 2012 года Гэллоуэй объявила о своей отставке с должности по состоянию здоровья в семье. 2017: В Ловеленде, штат Огайо, мэр Марк Фицджеральд подал в отставку под давлением кампании по отзыву, а попытка заменить его была признана недействительной, что оставило город без мэра на несколько месяцев. 2019: Кейт Браун, губернатор штата Орегон, стала объектом петиции об отзыве из-за ее поддержки законопроекта 2020 года для Палаты представителей штата Орегон, что также привело к уходу республиканцев из Сената штата Орегон. 2020: Мэр Нормана, штат Оклахома, и четыре из восьми членов городского совета были объектами неудачных инициатив по отзыву, возглавляемых местным жителем на публичном заседании городского совета.

1967 United States Senator Frank Church of Idaho was the subject of an unsuccessful recall effort. Courts ruled that a federal official is not subject to state recall laws. 1988 Evan Mecham, Governor of Arizona, was scheduled for a recall election on May 17 of that year, after a successful petition drive (301,000 signatures). However, the Supreme Court of Arizona canceled the election, since Mecham had already been removed from office (via impeachment conviction) by the Senate on April 4. 1992–93 Pete Wilson, Governor of California was targeted for recall by the Bite 'Em Back campaign, which was a grassroots effort that came about as a result of a piece by San Jose Mercury News columnist Pat Dillon, in response to the then ongoing California budgetary crisis. The Bite 'Em Back campaign also intended to recall then Speaker of the Assembly Willie L. Brown, and then President Pro Tem of the state Senate, David Roberti. 2003 H. Brent Coles, mayor of Boise, Idaho, was the subject of a recall petition drive. Coles resigned on February 14, 2003, before the recall drive could proceed. 2009 Joseph Cao U. S. representative for Louisiana's 2nd congressional district, was determined to be not subject to recall because of his status as a Federal office holder. 2009 a petition failed to garner sufficient signatures to oblige an election for recall of Eddie Price III, mayor of Mandeville, Louisiana. 2009 a petition for recall of Stacy Head, New Orleans city councilwoman, likewise failed to gain the requisite number of signatures. 2010 there were two unsuccessful recall petitions for Sam Adams mayor of Portland, OR. 2010 there was one unsuccessful recall petition for Lisa Poppaw city council member of Fort Collins, CO.
2010 there was one unsuccessful recall petition for Antonio Villaraigosa mayor of Los Angeles. 2010, a recall proposal aimed at mayor Ron Littlefield of Chattanooga, Tennessee, failed after a judge of the Hamilton County, Tennessee circuit court ruled that too many of the petition signatures were invalid and that the petitioners had failed to properly adhere to the state's recall law, leaving "pages without dates." 2011, the Tennessee Court of Appeals ruled in November that the Hamilton County Circuit Court Judge Jeff Hollingsworth did not have the jurisdiction in entering an injunction against the Hamilton County Election Commission. In its judgment summary the Appeals Court said, "The trial court acted without jurisdiction in entering an injunction against the Election Commission. The judgment of the trial court is vacated and the complaint dismissed." Mayor Littlefield is continuing legal action to stop the recall. 2011, as part of the 2011 Wisconsin Senate recall elections, there were a number of failed recall petitions. Petitions against senators Lena Taylor (D), Spencer Coggs (D), Mark Miller (D), Glenn Grothman (R), Julie Lassa (D), Fred Risser (D), and Mary Lazich (R), were unsuccessful. Many senators had multiple recall petitions filed against them, and in the case of both Wirch and Hansen, one succeeded while others failed. 2011, an effort to recall Michigan Governor Rick Snyder was ended after organizers did not obtain enough petition signatures to appear on the ballot. 2011, a petition to recall Idaho Superintendent of Public Instruction Tom Luna failed to obtain the necessary signatures to force a recall election. 2011, an attempt to prompt recall election of Trenton, New Jersey, mayor Tony F. Mack failed to obtain enough support. 2011 recall of Alaska State Representative Kyle Johansen, rejected by the state's Division of Elections on October 10. Republicans in his district sponsored the recall when Johansen and fellow representative Charisse Millett left the House's majority caucus in a dispute over Johansen's role in the 27th Legislature. In 2012, Johansen ran for reelection as an independent and lost by a wide margin; Millett was reelected. 2012 recall of Wisconsin State Senator Pam Galloway. On March 16, 2012, Galloway announced her resignation from office due to health issues in her family. 2017: In Loveland, Ohio, Mayor Mark Fitzgerald resigned under pressure from a recall effort, and a move to replace him was declared invalid, leaving the city with no mayor for several months. 2019: Kate Brown, Governor of Oregon, was the subject of a recall petition due to her support of Oregon House Bill 2020 which also resulted in the 2019 Oregon Senate Republican walkouts. 2020: Norman, Oklahoma Mayor and four of the eight city councilmembers were the subject of unsuccessful recall initiatives spearheaded by a local at a public City Council meeting.

Венесуэла

Статья 72 Конституции Венесуэлы предусматривает возможность отзыва любого избранного должностного лица, включая президента. Данное положение было использовано в ходе референдума об отзыве в Венесуэле в 2004 году, направленного на отстранение президента Уго Чавеса:

Статья 72: Все должности, замещаемые путем всенародного голосования, подлежат отзыву. По истечении половины срока полномочий, на который должностное лицо было избрано, группа избирателей, представляющая не менее 20% зарегистрированных избирателей в соответствующем избирательном округе, может инициировать проведение референдума об отзыве данного должностного лица. Если число избирателей, проголосовавших за отзыв, равно или превышает число тех, кто избирал должностное лицо, при условии, что в референдуме об отзыве приняли участие не менее 25% от общего числа зарегистрированных избирателей, мандат должностного лица считается прекращенным, и незамедлительно принимаются меры по заполнению образовавшейся постоянной вакансии в порядке, установленном настоящей Конституцией и законом. Референдум 2004 года не состоялся, так как 59,25% избирателей проголосовали против отстранения Чавеса от должности.