Введение

Заявление о подписании – это письменное заявление, публикуемое президентом Соединенных Штатов при подписании законопроекта в закон. Обычно они печатаются в Сборнике президентских документов Федерального реестра и в Сводном кодексе Конгресса США и административных новостей (USCCAN). Эти заявления выражают позицию президента относительно закона или законов, созданных данным законопроектом. Существуют два вида заявлений о подписании. Один тип, не вызывающий споров, состоит исключительно из политической риторики или комментариев, например, похвалы в адрес законопроекта и благодарности Конгрессу за его принятие. Другой тип, вызвавший значительные разногласия, носит более технический или юридический характер и представляет собой интерпретацию президентом смысла положений законопроекта, включая утверждения о неконституционности одного или нескольких разделов. Последний тип обычно сводится к заявлению о том, что вновь установленные юридические ограничения в отношении исполнительной власти или президента не имеют обязательной силы и не должны применяться или соблюдаться в том виде, в котором они изложены. Во время президентства Джорджа Буша-младшего возникли споры по поводу использования президентом заявлений о подписании для оспаривания многочисленных разделов законопроектов как неконституционных ограничений исполнительной власти; Буш использовал этот инструмент для оспаривания большего числа положений, чем все предыдущие президенты вместе взятые, а также для продвижения необычайно широкого понимания президентской власти. Однако администрация Буша не изобрела эту практику: предыдущие президенты также использовали заявления о подписании таким образом, начиная с администрации Рейгана, и администрация Обамы, последовавшая за ней, также продолжила эту практику. В августе 2006 года палата представителей Американской ассоциации юристов приняла заключение рабочей группы о том, что президенты должны прекратить использовать заявления о подписании для изменения смысла должным образом принятых законов, поскольку эта практика подрывает верховенство закона и нашу конституционную систему разделения властей.

Применение метрики к заявлениям о подписании

Существует полемика относительно того, как учитывать использование президентами заявлений о подписании. Одна из сложностей заключается в определении того, какие заявления о подписании следует считать релевантными. Подсчет общего числа заявлений о подписании законопроектов, сделанных каким-либо конкретным президентом, которые содержали исключительно риторические и политические сообщения о законодательстве, приведет к вводящему в заблуждение результату для целей обсуждения заявлений о подписании, содержащих конституционные возражения к разделам законопроектов, становящихся законом. Другая сложность заключается в том, важно ли количество законопроектов, к которым приложено заявление о подписании, или количество возражений против вновь созданных разделов законодательного кодекса. Например, Конгресс может принять три коротких законопроекта по различным темам, каждый из которых подписан президентом, но оспаривается тремя различными заявлениями о подписании. Или Конгресс может объединить один и тот же текст закона в один законопроект с тремя разделами, по которым президент может выдать одно заявление о подписании, содержащее три отдельных возражения. С точки зрения юридической сути, результат один и тот же – три возражения против новых разделов закона, – но последний случай может быть измерен как один или три президентских акта. В докладе Службы исследований Конгресса, опубликованном 17 сентября 2007 года, сравнивалось общее количество заявлений о подписании, сделанных президентами, в которых содержались какие-либо конституционные возражения хотя бы к одной части законопроекта – независимо от количества разделов законопроекта, вызвавших возражения, – с общим количеством заявлений, выпущенных президентами, включая те, которые были чисто риторическими или политическими сообщениями. По этой метрике были сделаны следующие выводы:

Президент Рейган выпустил 250 заявлений о подписании, 86 из которых (34%) содержали положения, возражающие против одного или нескольких положений закона, подписанного в закон. Президент Джордж Буш-старший продолжил эту практику, выпустив 228 заявлений о подписании, 107 из которых (47%) выразили возражения. Представление президента Клинтона о президентской власти оказалось в значительной степени созвучным представлениям двух предыдущих администраций. В свою очередь, президент Клинтон активно использовал заявления о подписании, выпустив 381 заявление, 70 из которых (18%) содержали конституционные или юридические возражения. Президент Джордж Буш-младший продолжил эту практику, выпустив 152 заявления о подписании, 118 из которых (78%) содержат тот или иной вид возражения или оспаривания.

Юридическое значение

Никакое положение Конституции США, федерального закона или принципа общего права явно не разрешает и не запрещает заявления при подписании законов. Однако в Конституции также нет положений, наделяющих заявления при подписании законов юридической силой. Статья I, раздел 7 (в части, касающейся внесения законопроекта на рассмотрение) наделяет президента полномочиями наложить вето на закон в целом, подписать его или не предпринимать никаких действий. Статья II, раздел 3 требует, чтобы исполнительная власть "обеспечивала верное исполнение законов". Конституция не уполномочивает президента выбирать, какие части надлежащим образом принятых законов Конгресса он будет соблюдать и исполнять, а какие – нет. Сложность заключается в том, что если раздел Кодекса США не является конституционным, то по определению он не был надлежащим образом принят. Таким образом, одна из сторон дискуссии заключается в том, допустимо ли для конкретного президента подписывать в закон уставную часть, которую он в то время считал недействительной, одновременно заявляя, что не считает ее обязательной для исполнения, вместо того чтобы наложить вето на весь законопроект и вернуть его в Конгресс. Сами по себе заявления при подписании законов, по-видимому, не имеют юридической силы за пределами исполнительной власти, хотя все они публикуются в Федеральном реестре. На практике, заявления, в которых президент объявляет о своей интерпретации или конституционных возражениях против недавно принятых законов, фактически, явно или неявно, являются инструкциями для подчиненных должностных лиц правительственного аппарата интерпретировать новые законы аналогичным образом. Существуют споры о том, следует ли считать их частью законодательной истории. Заявления при подписании законов сохраняют особую значимость для федеральных исполнительных органов, поскольку эти органы часто отвечают за администрирование и обеспечение исполнения федеральных законов. В статье 2007 года в журнале Administrative Law Review отмечалось, что использование заявлений при подписании законов некоторыми федеральными агентствами может не выдержать юридической проверки в соответствии с принципами общего права о судебном уважении к действиям агентств.

Постановления Верховного суда

Верховный суд напрямую не рассматривал пределы применения заявлений о подписании законов. Дело Marbury v. Madison (1803) и последовавшие за ним решения обычно рассматриваются как установившие судебный надзор как полномочие суда, а не исполнительной власти. В деле Chevron U. S. A., Inc. против Natural Resources Defense Council, Inc., 467 U. S. 837 (1984) было установлено, что суд должен учитывать исполнительные толкования закона, "если Конгресс не высказался прямо по конкретному рассматриваемому вопросу" и если такое толкование является разумным. Это применимо только к исполнительным органам; сам президент не имеет права на применение принципа Chevron. В той степени, в которой заявление о подписании закона может аннулировать часть или весь закон, суд, возможно, затронул этот вопрос в деле Clinton v. City of New York (1998), где вето по статьям было признано недействительным в связи с нарушением принципов двухпалатности и процедуры внесения законопроектов на рассмотрение.

Администрация Буша

Использование Джорджем Бушем заявлений о подписании было и остается спорным, как из-за количества оспариваемых им разделов законопроектов – более 1200, или вдвое больше, чем у всех предыдущих президентов вместе взятых, – так и из-за широкого взгляда на исполнительную власть, который он использовал для продвижения своих интересов. Наиболее известен случай декабря 2005 года, когда он использовал заявление о подписании, чтобы заявить, что новый закон, якобы запрещающий пытки, является неконституционным, поскольку он является главнокомандующим и главой так называемой унитарной исполнительной власти. В этом заявлении, приложенном к Закону об обращении с задержанными 2005 года, в частности оспаривалось, среди прочего, положение, запрещающее жестокое, бесчеловечное и унижающее достоинство обращение с задержанными, находящимися под стражей в США, со следующей формулировкой: «Исполнительная власть будет толковать Закон, касающийся задержанных, в соответствии с конституционными полномочиями Президента по надзору за единой исполнительной властью и в качестве главнокомандующего [подход, который] «поможет в достижении общей цели Конгресса и Президента – защитить американский народ от дальнейших террористических атак». Использование заявлений о подписании, относящихся к конституционной категории, может создавать сложные ситуации для сотрудников исполнительной власти. Политолог Джеймс Пфиффнер писал:

Президент является главой исполнительной власти, и в целом должностные лица исполнительной власти обязаны следовать его указаниям. В случаях, когда подчиненному приказывают сделать что-то незаконное, он может законно отказаться от выполнения приказа. Но если государственному служащему приказано отказаться от исполнения закона, поскольку Президент решил, что закон нарушает его собственную интерпретацию его конституционных полномочий, то государственный служащий сталкивается с этической дилеммой.

Администрация Обамы

9 марта 2009 года президент Барак Обама распорядился своим представителям исполнительной власти консультироваться с генеральным прокурором Эриком Холдером, прежде чем полагаться на одно из заявлений о подписании, сделанных Джорджем Бушем, для обхода закона. Он заявил, что планирует использовать заявления о подписании только в тех случаях, когда Конгресс принимает законы, содержащие неконституционные положения. В меморандуме, адресованном руководителям всех ведомств исполнительной власти, Обама написал:

«При осуществлении моей обязанности по определению конституционности положения принятого законопроекта, я буду действовать с осторожностью и сдержанностью, основываясь исключительно на хорошо обоснованных толкованиях Конституции». Во время своей предвыборной кампании Обама отверг практику использования заявлений о подписании. На одном из митингов его спросили: «Когда Конгресс представит вам законопроект, вы обещаете не использовать президентские заявления о подписании, чтобы добиться своего?» Обама ответил одним словом: «Да». Он добавил, что «мы не будем использовать заявления о подписании как способ обойти Конгресс». 11 марта 2009 года Обама опубликовал свое первое заявление о подписании, приложенное к всеобъемлющему законопроекту о расходах на вторую половину 2009 финансового года. Многочисленные положения этого закона фактически обуславливают полномочия должностных лиц расходовать или перераспределять средства одобрением комитетов Конгресса. Это недопустимые формы расширения полномочий законодательной власти при исполнении законов, за исключением принятия новых законов. Поэтому, хотя моя администрация будет уведомлять соответствующие комитеты перед принятием указанных мер и будет уделять рекомендациям этих комитетов все должное внимание, решения о расходах не должны рассматриваться как зависящие от одобрения комитетов Конгресса. Кроме того, одно из положений предоставляет комитетам Конгресса право устанавливать руководящие принципы для финансирования расходов, связанных с повышением безопасности зданий. Представители исполнительной власти должны рассматривать эти руководящие принципы как рекомендательные. Другое положение требует от министра финансов удовлетворять все запросы Совета доверительных управляющих, в состав которого входят представители Конгресса. Министр должен рассматривать эти запросы как не имеющие обязательной силы. В этом заявлении указывалось, что, хотя администрация может игнорировать некоторые положения законопроекта, она будет консультироваться с комитетами Конгресса и принимать руководящие принципы этих комитетов как рекомендательные, поскольку он считал, что «положения закона фактически обуславливают полномочия должностных лиц расходовать или перераспределять средства одобрением комитетов Конгресса», что приведет к «недопустимым формам расширения полномочий законодательной власти при исполнении законов, за исключением принятия новых законов», включая разделы, касающиеся переговоров с иностранными правительствами, ограничений на участие США в миротворческих операциях ООН, защиты осведомителей и некоторых претензий Конгресса на полномочия в отношении расходов. За время своего президентства Обама издал в общей сложности 37 заявлений о подписании.

Заявление о не подписании

"Заявление об отмене подписания" – это связанный метод, который некоторые президенты использовали для выражения обеспокоенности по поводу определенных положений в законопроекте, не накладывая на него вето. В заявлении об отмене подписания президенты объявляют причины, по которым они воздерживаются от подписания, при этом позволяя законопроекту вступить в силу без подписи. Конституция США допускает такие принятия законов по умолчанию: если президент не подписывает законопроект, он становится законом через десять дней, не считая воскресений, "если только Конгресс своим прекращением работы не помешает его возврату".

Некоторые губернаторы штатов США также использовали заявление об отмене подписания, чтобы выразить свои оговорки относительно закона, позволяя ему вступить в силу.