Гарантированная занятость в сельской Индии: Закон MGNREGA

Введение

Индийское трудовое законодательство

Закон Махатмы Ганди о национальной гарантии занятости в сельской местности 2005 года, или MGNREGA, ранее известный как Закон о национальной гарантии занятости в сельской местности, или NREGA, гарантирует женщинам одну треть рабочих мест, предоставляемых в рамках MGNREGA. Другой целью MGNREGA является создание долговечных активов (таких как дороги, каналы, пруды и колодцы). Занятость должна быть предоставлена в пределах 5 км от места жительства заявителя, и должна выплачиваться минимальная заработная плата. Если работа не предоставляется в течение 15 дней после подачи заявления, заявители имеют право на пособие по безработице. То есть, если правительство не обеспечивает занятость, оно обязано предоставить определенные пособия по безработице этим людям. Таким образом, трудоустройство в рамках MGNREGA является законным правом. Помимо обеспечения экономической безопасности и создания сельских активов, утверждается, что NREGA способствует защите окружающей среды, расширению прав и возможностей сельских женщин, сокращению миграции из сельской местности в города и укреплению социальной справедливости. Закон был впервые предложен в 1991 году тогдашним премьер-министром П. В. Нарасимха Рао. Впоследствии он был принят парламентом и начал реализовываться в 625 районах Индии. На основе этого пилотного опыта NREGA была расширена и охватила все районы Индии с 1 апреля 2008 года. Правительство назвало этот закон «крупнейшей и наиболее амбициозной программой социального обеспечения и общественных работ в мире». В 2009 году Всемирный банк раскритиковал этот закон, наряду с другими, за нанесение ущерба развитию посредством политических ограничений на внутреннее перемещение. Однако в своем Докладе о мировом развитии за 2014 год Всемирный банк назвал его «блестящим примером развития сельских районов». Реализация MGNREGA возлагается главным образом на грам-панчаяты (ГП). Закон предусматривает множество гарантий для содействия эффективному управлению и реализации. В законе четко определены принципы и органы, ответственные за реализацию, перечень разрешенных работ, схема финансирования, мониторинг и оценка, а также подробные меры по обеспечению прозрачности и подотчетности.

История

С 1960 года 30 лет ушло на поиски подходящих схем трудоустройства в обширных сельских районах Индии. Опыт этих десятилетий преподал правительству важные уроки. Среди них – «Программа сельских трудовых ресурсов», выявившая трудности финансового управления, «Оперативная схема сельской занятости» по планированию результатов, «Пилотная программа интенсивной сельской занятости» с акцентом на трудоемкие работы, «Программа развития районов, подверженных засухе» по комплексному развитию сельских территорий, «Схема для мелких фермеров и сельскохозяйственных рабочих» по развитию сельской экономики, «Программа продовольствия в обмен на работу» (FWP) для всестороннего развития и улучшения координации с регионами, «Национальная программа сельской занятости» (NREP) по развитию общин и «Программа гарантированной занятости для сельских безземельных работников» (RLEGP) с акцентом на домохозяйства, не имеющие земли. Позднее Комиссия по планированию одобрила эту схему, и она была принята на национальном уровне. В апреле 1989 года, для объединения создания рабочих мест, развития инфраструктуры и продовольственной безопасности в сельских районах, правительство объединило NREP и RLEGP в новую схему – Jawahar Rozgar Yojana (JRY). Наиболее значительным изменением стала децентрализация реализации путем привлечения местных жителей через местные сельские органы власти или институты Панчаят Радж (PRI), что привело к снижению роли бюрократии. В октябре 1993 года была запущена Схема обеспечения занятости (EAS) для предоставления работы сельскохозяйственным работникам в период спада сельскохозяйственного сезона. Роль PRI была усилена, а местное самоуправление на районном уровне, известное как «Зилла Паришад», стало основным органом, осуществляющим реализацию. Позже, в 2001 году, EAS была объединена с Sampoorna Gramin Rojgar Yojana (SGRY). 1 апреля 1999 года JRY была переименована в Jawahar Gram Samridhi Yojana (JGSY) с аналогичной целью. Роль PRI была еще больше усилена за счет местного самоуправления на уровне деревни, известного как «Деревенские Панчаяты», как единственного органа, осуществляющего реализацию. В 2001 году она была объединена с SGRY. 25 сентября 2001 года правительство объединило EAS и JGSY в новую схему SGRY для объединения создания рабочих мест, развития инфраструктуры и продовольственной безопасности в сельских районах. Роль PRI была сохранена, а «Деревенские Панчаяты» оставались единственным органом, осуществляющим реализацию. Из-за проблем с реализацией в 2006 году она была объединена с NREGA. В январе 2001 года правительство представило программу FWP, аналогичную той, что была запущена в 1977 году. После принятия NREGA обе программы были объединены в 2006 году. Общий объем государственных средств, выделенных на эти предшественники NREGA, составлял около трех четвертей от программ создания рабочих мест, созданных после 2005 года, включая программу создания рабочих мест премьер-министра (PMEGP). Проблемы бедности и отсутствия возможностей трудоустройства в сельских районах впервые возникли в колониальную эпоху, когда Индией управляла Великобритания. Несбалансированный характер экономического развития был вызван акцентом колониального правительства на росте городской экономики в ущерб сельской, что сохранялось даже после обретения Индией независимости. Кроме того, колониальные власти установили систему сбора земельных налогов, которая привела к концентрации земельной собственности в руках немногих избранных, что, в свою очередь, маргинализировало сельское бедное население. Кроме того, британцы поощряли выращивание товарных культур в ущерб продовольственным, что снизило сельскохозяйственную продуктивность и привело к голоду в некоторых регионах страны. Несмотря на обретение независимости, наследие колониализма сохраняется. В частности, колониализм оказал длительное влияние на экономическое и социальное развитие Индии, причем сельские районы и население пострадали больше всего. Колониальная эпоха все еще проявляется в недостаточном финансировании сельской инфраструктуры, отсутствии системных программ социальной помощи и нехватке перспектив трудоустройства. Для решения этих проблем необходимо приложить решительные усилия для преодоления исторического пренебрежения сельскими районами и придания им приоритета в развитии. В ответ на призывы о помощи правительство Индии разработало общенациональную программу социального обеспечения, направленную на решение именно этой проблемы: Закон о национальной гарантии сельской занятости имени Махатмы Ганди (MGNREGA). Правительство Индии представило социальную программу MGNREGA в 2005 году для решения проблемы безработицы и бедности в сельских районах. Признание высокого уровня безработицы и бедности в сельской Индии, особенно среди неблагополучных слоев населения, обусловило необходимость такой программы. MGNREGA была разработана с целью предоставления сельским домохозяйствам сети безопасности в виде гарантированных возможностей трудоустройства. Программа предусматривала предоставление каждому сельскому домохозяйству в стране 100 дней гарантированной занятости в год, гарантируя каждому домохозяйству минимальный доход. Программа была ориентирована на трудоемкие работы, основными источниками занятости были такие инициативы, как строительство дорог, сохранение водных ресурсов и лесовосстановление. Министерство развития сельских районов, входящее в состав экономического ведомства правительства Индии, отвечало за надзор за реализацией и внедрением плана. Грам Панчаяты – руководящие органы в сельских деревнях – были представителями, осуществляющими реализацию схемы на местном уровне.

Since 1960, 30 years were expended in struggling to find suitable employment schemes in India's vast rural hinterland. The experiences of these decades provided important lessons to the government. These included the 'Rural Manpower Programme' which exposed the tribulations of financial management, the 'Crash Scheme for Rural Employment' on planning for outcomes, a 'Pilot Intensive Rural Employment Programme' of labour intensive works, the 'Drought Prone Area Programme' of integrated rural development, 'Marginal Farmers and Agricultural Labourers Scheme' of rural economic development, the ‘Food for Work Programme’ (FWP) of holistic development and better coordination with the states, the ‘National Rural Employment Programme’ (NREP) of community development, and the ‘Rural Landless Employment Guarantee Programme’ (RLEGP) of focus on landless households. The Planning Commission later approved the scheme and it was adopted on national scale. In April 1989, to converge employment generation, infrastructure development and food security in rural areas, the government integrated NREP and RLEGP into a new scheme Jawahar Rozgar Yojana (JRY). The most significant change was the decentralization of implementation by involving the local people through local village governments or Panchayati Raj Institutions (PRIs) and hence a decreasing role of bureaucracy. In October 1993, the Employment Assurance Scheme (EAS) was initiated to provide employment to agricultural hands during the lean agricultural season. The role of PRIs was reinforced with the local self government at the district level called the 'Zilla Parishad' as the main implementing authority. Later, EAS was merged with Sampoorna Gramin Rojgar Yojana (SGRY) in 2001. On 1 April 1999, the JRY was revamped and renamed to Jawahar Gram Samridhi Yojana (JGSY) with a similar objective. The role of PRIs was further reinforced with the local self government at the village level called the ‘Village Panchayats’ as the sole implementing authority. In 2001, it was merged with SGRY. On 25 September 2001 to converge employment generation, infrastructure development and food security in rural areas, the government integrated EAS and JGSY into a new scheme SGRY. The role of PRIs was retained with the 'Village Panchayats' as the sole implementing authority. Due to implementation issues, it was merged with NREGA in 2006. In January 2001, the government introduced a FWP similar to the one that was initiated in 1977. Once NREGA was enacted, the two were merged in 2006. The total government allocation to these precursors of NREGA had been about three quarters of Employment generation programmes created after 2005 include the Prime Minister Employment Generation Programme (PMEGP). The colonial era, when India was governed by the British, is when the problems of poverty and a lack of employment possibilities in rural areas first surfaced. The lopsided economic development pattern was caused by the colonial government's emphasis on growing the urban economy at the expense of the rural economy, which remained even after India attained independence. Additionally, the colonial authority established land revenue procedures that led to a concentration of land ownership in the hands of a select few, which in turn marginalized the rural poor. Additionally, the British promoted the growth of cash crops above food crops, which reduced agricultural productivity and brought about famine in some regions of the nation. Despite independence, the legacy of colonialism remains. Particularly, colonialism had a lasting effect on the economic and social advancement of India, with rural areas and people being the most negatively impacted. The colonial era is still evident in the underfunding of rural infrastructure, the lack of systemic social assistance programs, and the scarcity of job prospects. To address these difficulties, a determined effort must be made to reverse the historical neglect of rural areas and give them development priority. In response to the cries for help, the Indian government put together a nationwide welfare scheme aimed at targeting this very issue: The Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee Act, or MGNREGA. The Government of India introduced the MGNREGA social welfare program in 2005 to address the problem of unemployment and poverty in rural areas. Recognizing the high rates of unemployment and poverty in rural India, especially among the underprivileged groups of the population, led to the need for such a program. The MGNREGA was created with the idea of giving rural households a safety net in the form of guaranteed work possibilities. Every rural household in the nation was to receive 100 days of guaranteed employment each year as part of the program, guaranteeing that each household had access to a minimum amount of income. The program was intended to be labor intensive, with the main sources of employment being initiatives like road building, water conservation, and afforestation. The Ministry of Rural Development, a section of the Government of India’s economic bureau, was in charge of overseeing the implementation and rollout of the plan. Gram Panchayats governing heads in rural villages, were the envoy for implementing the scheme at the local level.

Положения

Процесс регистрации включает подачу заявления в Gram Panchayat и выдачу карточек занятости. Обеспечение оплачиваемой работы должно быть осуществлено в течение 15 дней с даты подачи заявления. Право на 100 дней работы на одно домохозяйство в год может распределяться между различными трудоспособными членами семьи. Закон определяет перечень допустимых видов работ: сохранение и сбор воды; защита от засух, включая лесовосстановление; ирригационные работы; восстановление традиционных водоемов; освоение земель; борьба с наводнениями; развитие сельской инфраструктуры; а также работы, определяемые правительством. Закон устанавливает минимальное соотношение оплаты труда к материальным затратам в размере 60:40. Закон также предусматривает привлечение аккредитованных инженеров, обеспечение рабочих мест необходимым оборудованием и предоставление еженедельных отчетов о ходе работ. Закон устанавливает минимальный размер оплаты труда, выплачиваемый с соблюдением гендерного равенства, либо по сдельной, либо по повременной оплате. Штаты обязаны разработать стандарты для измерения объемов работ и тарифные сетки. Выплата пособия по безработице обязательна в случае, если работа не предоставлена в течение установленного законом 15-дневного срока. Закон предписывает Gram Panchayat иметь единый банковский счет для финансирования работ по NREGA, который подлежит общественному контролю. Для повышения прозрачности и подотчетности закон требует ежемесячной сверки счетов. Для обеспечения общественной подотчетности посредством общественного контроля NREGA определяет социальный аудит как ключевой элемент своей реализации. Наиболее подробные положения закона (главы 10 и 11) посвящены вопросам прозрачности и подотчетности, определяя роль государства, общественного контроля и, прежде всего, социального аудита. Для оценки результатов закон также требует от органов, осуществляющих реализацию программы на уровне деревни, блока и штата, ведения учета и хранения данных, включая реестры занятости, карточки занятости, информацию об активах, списки присутствующих и жалобы. Законодательство определяет роль государства в обеспечении прозрачности и подотчетности посредством соблюдения права на информацию и проактивного раскрытия информации, подготовки ежегодных отчетов Центральным советом по гарантированию занятости для парламента и Государственными советами по гарантированию занятости для законодательных собраний штатов, проведения обязательных финансовых и физических аудитов в каждом районе, принятия мер по результатам аудитов, разработки Устава гражданина, создания комитетов по надзору и мониторингу, а также системы рассмотрения жалоб. Закон рекомендует создание "Групп технической поддержки" на районном, штатном и центральном уровнях и активное использование информационных технологий, таких как создание "Системы мониторинга и информации" (СМИ) и веб-сайта NREGA, для обеспечения качества реализации NREGA посредством технической поддержки. Закон допускает объединение NREGA с другими программами. Поскольку NREGA направлена на создание "дополнительных" рабочих мест, объединение не должно оказывать негативного влияния на занятость, обеспечиваемую другими программами.

The registration process involves an application to the Gram Panchayat and issue of job cards. The wage employment must be provided within 15 days of the date of application. The work entitlement of 100 days per household per year may be shared between different adult members of the same household. The law lists permissible works: water conservation and water harvesting; drought proofing including afforestation; irrigation works; restoration of traditional water bodies; land development; flood control; rural connectivity; and works notified by the government. The Act sets a minimum limit to the wage material ratio as 60:40. The provision of accredited engineers, worksite facilities and a weekly report on worksites is also mandated by the Act. The Act sets a minimum limit to the wages, to be paid with gender equality, either on a time rate basis or on a piece rate basis. The states are required to evolve a set of norms for the measurement of works and schedule of rates. Unemployment allowance must be paid if the work is not provided within the statutory limit of 15 days. The law stipulates Gram Panchayats to have a single bank account for NREGA works which shall be subjected to public scrutiny. To promote transparency and accountability, the act mandates 'monthly squaring of accounts'. To ensure public accountability through public vigilance, the NREGA designates ‘social audits’ as key to its implementation. The most detailed part of the Act (chapter 10 and 11) deals with transparency and accountability that lays out role of the state, the public vigilance and, above all, the social audits. For evaluation of outcomes, the law also requires management of data and maintenance of records, like registers related to employment, job cards, assets, muster rolls and complaints, by the implementing agencies at the village, block and state level. The legislation specifies the role of the state in ensuring transparency and accountability through upholding the right to information and disclosing information proactively, preparation of annual reports by the Central Employment Guarantee Council for the Parliament and State Employment Guarantee Councils for state legislatures, undertaking mandatory financial audits by each district along with physical audit, taking action on audit reports, developing a Citizen's Charter, establishing vigilance and monitoring committees, and developing a grievance redressal system. The Act recommends establishment of 'Technical Resource Support Groups' at district, state and central level and active use of information technology, like creation of a 'Monitoring and Information System (MIS)' and a NREGA website, to assure quality in implementation of NREGA through technical support. The law allows convergence of NREGA with other programmes. As NREGA intends to create ‘additional’ employment, the convergence should not affect employment provided by other programmes.

Закон и Конституция Индии

Закон призван следовать директивным принципам государственной политики, изложенным в части IV Конституции Индии. Закон, предоставляющий «право на труд», соответствует статье 41, которая обязывает государство обеспечить всем гражданам право на труд. Статут также направлен на защиту окружающей среды посредством проведения сельских работ, что согласуется со статьей 48A, которая предписывает государству защищать окружающую среду. В соответствии со статьей 21 Конституции Индии, гарантирующей каждому гражданину Индии право на жизнь в условиях достойного существования, настоящий закон придает достоинство сельскому населению, обеспечивая гарантию продовольственной безопасности. Основное право, закрепленное в статье 16 Конституции Индии, гарантирует равенство возможностей при поступлении на государственную службу и запрещает государству дискриминировать кого-либо при трудоустройстве по признакам религии, расы, касты, пола, происхождения, места рождения, места жительства или по любому из этих признаков. NREGA также соответствует статье 46, которая требует от государства содействовать интересам и работать над экономическим подъемом запланированных каст и запланированных племен, а также защищать их от дискриминации и эксплуатации. Статья 40 обязывает государство организовывать сельские панчаяты и наделять их такими полномочиями и властью, которые могут потребоваться для их функционирования в качестве единиц самоуправления. Возлагая основную ответственность за реализацию на грампанчаяты, закон соответствует этому конституционному принципу. Процесс децентрализации, начатый 73-й поправкой к Конституции Индии, которая предоставила конституционный статус панчаятам, также укрепляется программой Махатмы Ганди NREGA, которая наделила эти институты сельского самоуправления полномочиями по реализации закона. Кроме того, закон расширяет права и возможности женщин, предписывая участие не менее одной трети женщин в реализации работ в рамках NREGA.

Независимые академические исследования

Академические исследования были сосредоточены на различных аспектах НРЕГА: экономической безопасности, самообеспечении, расширении прав и возможностей женщин, создании активов, коррупции и влиянии схемы на заработную плату в сельском хозяйстве. Общая оценка, проведенная в 2008 году в шести северных штатах Индии, показала, что НРЕГА "медленно, но верно меняет жизнь сельских бедных". В состав работников НРЕГА входили самые бедные и социально-экономически уязвимые слои населения. Большинство из них проживают в домах из глины и соломы (качках), принадлежат к категориям запланированных каст и запланированных племен, неграмотны и не имеют электричества в своих домах. С момента запуска схемы наблюдается рост заработной платы в сельском хозяйстве, особенно среди женщин. Это свидетельствует об общем повышении уровня заработной платы благодаря принятому закону, однако дальнейшие исследования показывают, что ключевым преимуществом схемы является снижение волатильности заработной платы. Это указывает на то, что НРЕГА может выступать в качестве эффективной страховой схемы. Особое внимание уделялось изучению того, снизила ли схема миграцию в городские центры в поисках случайной работы. Исследования показали, что участие женщин остается высоким, хотя наблюдаются различия между штатами. Одно исследование, проведенное в приграничных деревнях Раджастана, Мадхья-Прадеша и Гуджарата, изучало влияние краткосрочной миграции на благосостояние детей и обнаружило, что среди детей, которые не мигрируют, более высокий уровень завершения обучения. Исследование показало, что спрос на работу по НРЕГА выше, несмотря на более высокую заработную плату для мигрантов. Несколько исследований, посвященных потенциалу создания активов в рамках НРЕГА, показывают, что (а) потенциал значителен; (б) в некоторых местах он реализуется; и (в) недостаток кадров, особенно технических специалистов, а не отсутствие материалов, является причиной недостаточной реализации этого потенциала. Другие отмечают, что работы по сбору дождевой воды и сохранению почвы, продвигаемые в рамках НРЕГА, "могут оказать значительное положительное влияние на экологическую безопасность, биоразнообразие и охрану окружающей среды". Исследование, проведенное учеными из Индийского института науки и их коллегами, показало, что мероприятия по управлению природными ресурсами в рамках МГНРЕГА могут поглотить 249 метрических тонн эквивалента углекислого газа к 2030 году. Индия подчеркнула роль МГНРЕГА в секвестрации углерода в своем Третьем двухгодичном докладе, представленном Рамочной конвенции ООН об изменении климата в 2021 году. Улучшения в борьбе с коррупцией связаны с переходом на выплату заработной платы по НРЕГА через банковские и почтовые счета. Частичный успех в борьбе с коррупцией также объясняется надежными положениями о общественном контроле. Однако другие утверждают, что "в целом эффект социального аудита в сокращении легко обнаруживаемых злоупотреблений был незначительным". В ряде работ также исследуется связь между результатами выборов и реализацией НРЕГА. В одном исследовании, посвященном ситуации в Андхра-Прадеш, авторы обнаружили, что "хотя политика может оказывать влияние на расходы на программу в некоторых местах и в ограниченной степени, это не является универсальным и не подрывает эффективное целевое назначение и общую успешную работу схемы". Два других исследования сосредоточены на этих связях в Раджастане и Западной Бенгалии. Кроме того, проводится ряд локальных тематических исследований для выявления регионального воздействия НРЕГА.

Academic research has focused on many dimensions of the NREGA: economic security, self targeting, women's empowerment, asset creation, corruption, how the scheme impacts agricultural wages. An early overall assessment in 2008 in six north Indian states suggested that NREGA was "making a difference to the lives of the rural poor, slowly but surely." The composition of NREGA workers included the poorest and socially and economically deprived. A majority of them live in kaccha houses, belong to Scheduled Castes and Scheduled Tribes, are illiterate and do not have electricity at home. Agricultural wages have increased, especially for women, since the inception of the scheme. This indicates that overall wage levels have increased due to the act, however, further research highlights that the key benefit of the scheme lies in the reduction of wage volatility. This highlights that NREGA may be an effective insurance scheme. A particular focus has been to understand whether the scheme has reduced migration into urban centres for casual work. Studies have suggested that women's participation has remained high, though there are inter state variations. One study in border villages of Rajasthan, Madhya Pradesh and Gujarat studied the effect on short term migration and child welfare and found that among children who do not migrate, grade completed is higher. The study found that demand for NREGA work is higher, even though migrant wages are higher. A few studies focusing on the potential for asset creation under NREGA suggest that (a) the potential is substantial; (b) in some places, it is being realized, and (c) lack of staff, especially technical staff, rather than lack of material are to blame for poor realization of this potential. Others have pointed out that water harvesting and soil conservation works promoted through NREGA "could have high positive results on environment security and biodiversity and environment conservation" A study conducted by researchers at the Indian Institute of Science and other collaborators found that activities related to natural resource management under the MGNREGA can capture 249 metric tons of carbon dioxide equivalent by 2030. India has placed emphasis on MGNREGA as a contributor to carbon sequestration in its Third Biennial Update Report submitted to the United Nations Framework Convention on Climate Change in 2021. Improvements in reducing corruption are attributable to the move to pay NREGA wages through bank and post office accounts. Some of the success in battling corruption can also be attributed to the strong provisions for community monitoring. Others find that "the overall social audit effects on reducing easy to detect malpractices was mostly absent". A few papers also study the link between electoral gains and implementation of NREGA. One studies the effect in Andhra Pradesh the authors find that "while politics may influence programme expenditure in some places and to a small extent, this is not universally true and does not undermine the effective targeting and good work of the scheme at large." The two other studies focus on these links in Rajasthan and West Bengal. Several local case studies are also being conducted to identify the regional impacts of NREGA.

Оценка конституционного аудитора

Второй контрольный аудит, проведенный Главным контролером и аудитором Индии (CAG), охватил 3848 грампанчаятов (GP) в 28 штатах и 4 союзных территориях (UT) в период с апреля 2007 года по март 2012 года. Этот всесторонний обзор, выполненный CAG, выявил недостатки в реализации закона. Основные проблемы, выявленные в ходе аудита, включали: снижение уровня занятости, низкий процент завершения работ (лишь 30,3% запланированных работ были завершены), слабое планирование (в одной трети грампанчаятов процесс планирования, предусмотренный законом, не был соблюден), недостаточная осведомленность населения, частично из-за неэффективной информационной, образовательной и коммуникационной работы (IEC) со стороны правительств штатов, нехватка кадров (например, в некоторых штатах не были назначены грамрозгарские севаки) и так далее. Несмотря на нормативное требование об уведомлении, пять штатов даже не уведомили о существовании восьмилетней схемы. Комплексная оценка эффективности закона конституционным аудитором выявила серьезные недостатки, главным образом вызванные недостаточной осведомленностью населения, неэффективным управлением и институциональной неспособностью. CAG также предложила ряд корректирующих мер. Хотя проведение массовых социальных аудитов является обязательным в соответствии с разделом 17 (как указано в главе 11 Оперативных рекомендаций NREGA), лишь семь штатов обладают институциональной способностью проводить социальные аудиты в соответствии с установленными нормами. Несмотря на то, что Центральный совет обязан создать центральную систему оценки и мониторинга в соответствии с Оперативными рекомендациями NREGA, даже спустя шесть лет эта директива NREGA не выполнена. Кроме того, аудит CAG выявил несоответствия в ведении обязательной базовой документации в половине грампанчаятов (GP), что затрудняет критическую оценку результатов NREGA. Также сообщается о ненадежности Информационной системы управления (MIS) из-за существенного расхождения между данными в MIS и фактическими официальными документами. Для улучшения управления результатами рекомендуется надлежащее ведение документации на уровне грампанчаята (GP). Кроме того, Центральному совету рекомендуется создать центральную систему оценки и мониторинга для проведения "национального уровня, всесторонней и независимой оценки схемы". CAG также рекомендует своевременную выплату пособия по безработице сельскому населению и соотношение оплаты труда и материалов в размере 60:40 в работах NREGA. Более того, для эффективного финансового управления CAG рекомендует надлежащее ведение бухгалтерского учета в едином формате на ежемесячной основе, а также соблюдение нормативных требований для обеспечения прозрачности при распоряжении средствами. Для наращивания потенциала CAG рекомендует увеличить набор персонала для заполнения большого количества вакансий. Впервые CAG также провела опрос более 38 000 получателей пособий NREGA. Ранее проведенная CAG оценка NREGA подверглась критике за методологию.

The second performance audit by the Comptroller and Auditor General (CAG) of India covered 3,848 gram panchayats (GPs) in 28 states and 4 union territories (UTs) from April 2007 to March 2012. This comprehensive survey by the CAG documents lapses in implementation of the act. The main problems identified in the audit included: a fall in the level of employment, low rates of completion of works (only 30.3 per cent of planned works had been completed), poor planning (in one third of Gram Panchayats, the planning process mandated by the act had not been followed), lack of public awareness partly due to poor information, education and communication IEC) by the state governments, shortage of staff (e. g., Gram Rozgar Sewaks had not been appointed in some states) and so on. Not withstanding the statutory requirement of notification, yet five states had not even notified the eight years old scheme. The comprehensive assessment of the performance of the law by the constitutional auditor revealed serious lapses arising mainly due to lack of public awareness, mismanagement and institutional incapacity. The CAG also suggested some corrective measures. Even though the mass social audits have a statutory mandate of Section 17 (As outlined in Chapter 11 of the NREGA Operational Guidelines), only seven states have the institutional capacity to facilitate the social audits as per prescribed norms. Although the Central Council is mandated to establish a central evaluation and monitoring system as per the NREGA Operational Guidelines, even after six years it is yet to fulfill the NREGA directive. Further, the CAG audit reports discrepancies in the maintenance of prescribed basic records in up to half of the gram panchayats (GPs) which inhibits the critical evaluation of the NREGA outcomes. The unreliability of Management Information System (MIS), due to significant disparity between the data in the MIS and the actual official documents, is also reported. To improve management of outcomes, it recommended proper maintenance of records at the gram panchayat (GP) level. Further the Central Council is recommended to establish a central evaluation and monitoring system for "a national level, comprehensive and independent evaluation of the scheme". The CAG also recommends a timely payment of unemployment allowance to the rural poor and a wage material ratio of 60:40 in the NREGA works. Moreover, for effective financial management, the CAG recommends proper maintenance of accounts, in a uniform format, on a monthly basis and also enforcing the statutory guidelines to ensure transparency in the disposal of funds. For capacity building, the CAG recommends an increase in staff hiring to fill the large number of vacancies. For the first time, the CAG also included a survey of more than 38,000 NREGA beneficiaries. An earlier evaluation of the NREGA by the CAG was criticized for its methodology.

Оценка правительством

Премьер-министр Индии Манмохан Сингх представил в Нью-Дели 14 июля 2012 года, примерно за год до публикации отчета Главного контролера и аудитора (CAG), сборник исследовательских работ по программе МГНРЕГА под названием "МГНРЕГА Самиэкша". Аруна Рой и Никил Дей заявили, что "МГНРЕГА Самиэкша – это важная инновация для оценки политики и ее реализации". Министр развития сельских районов Джаирам Рамеш в "МГНРЕГА Самиэкша" отмечает:

Сторонники программы перечисляют множество преимуществ. Например, Реджаул Карим Ласкар, идеолог партии Конгресс – крупнейшего участника правительства УПА, инициировавшего эту программу, утверждает, что она имеет разнообразные преимущества, включая "снижение уровня бедности, сокращение миграции, расширение прав и возможностей женщин, повышение продуктивности сельскохозяйственных земель и восстановление водных ресурсов".

Социальный аудит

Организации гражданского общества (ОГО), неправительственные организации (НПО), политические представители, государственные служащие и работники Раджастана и Андхра-Прадеша совместно организуют социальные аудиты для предотвращения коррупции в рамках программы NREGA. Поскольку коррупция связывается с непрозрачностью управления, для борьбы с ней используются «Джансунвай» (публичные слушания) и право на информацию (RTI), принятое в 2005 году. Официальные документы, полученные посредством RTI, зачитываются на публичных слушаниях для выявления и исправления нарушений. «Этот процесс проверки официальных записей и определения соответствия заявленных государственных расходов фактически потраченным средствам на местах называется социальным аудитом». Участие осведомленных граждан способствует развитию коллективной ответственности и понимания положений программы. Непрерывный процесс социального аудита работ в рамках NREGA включает общественный контроль и проверку на 11 этапах реализации: регистрация семей; выдача карточек соискателей; прием заявок на работу; выбор подходящих общественных работ; подготовка смет; распределение работ; выполнение и надзор; выплата заработной платы; выплата пособия по безработице; оценка результатов; и обязательный социальный аудит в Грам Сабхе или на Форуме социального аудита. Секретарь грампанчаята назначается ответственным за проведение социального аудита на всех этапах. На некоторых этапах, наряду с сарпанчем, ответственность также несут программный работник и младший инженер. В законодательстве заседания Грам Сабха, проводимые для осуществления социального аудита, определены как «Форумы социального аудита» и установлены три этапа для обеспечения их эффективности: публикация информации и подготовка документов; организационные и процедурные аспекты; и обязательная повестка дня, включающая вопросы, проверяющие соблюдение норм, установленных на каждом из 11 этапов реализации. Подача заявления в соответствии с RTI для доступа к соответствующим официальным документам является первым шагом социального аудита. Затем управленческий персонал социального аудита проверяет эти официальные записи путем выездных проверок. Наконец, «Джансунвай» (публичные слушания) организуются на двух уровнях: на уровне панджаятов (деревень) и на уровне мандалов. Прямое публичное обсуждение с участием бенефициаров, политических представителей, государственных служащих и, прежде всего, государственных должностных лиц, ответственных за реализацию работ NREGA, выявляет случаи коррупции, такие как подтасовка списков посещаемости, а также повышает осведомленность общественности о программе. Социальные аудиты работ NREGA, проведенные в Раджастане, выявили: значительный спрос на программу, уровень коррупции менее 2% в виде фальсификации списков посещаемости, строительство инфраструктуры для сбора дождевой воды в качестве приоритетной задачи в засушливом районе, сокращение оттока населения и, прежде всего, участие женщин в программе гарантирования занятости на уровне более 80%. Также подчеркивается необходимость эффективного управления задачами, своевременной выплаты заработной платы и обеспечения вспомогательными средствами на рабочих местах. Для оценки эффективности массовых социальных аудитов работ NREGA в Андхра-Прадеше исследование Всемирного банка изучило влияние социального аудита на уровень осведомленности общественности о NREGA, его влияние на реализацию NREGA и его эффективность в качестве механизма рассмотрения жалоб. Исследование показало, что осведомленность общественности о NREGA возросла примерно с 30% до проведения социального аудита до примерно 99% после его проведения. Кроме того, эффективность реализации NREGA увеличилась в среднем с 60% до 97%. В 2014 году значительное количество населенных пунктов не проводили социальные аудиты NREGA. Социальные аудиты были признаны недостаточными с точки зрения качества и доступности информации.

Civil society organisations (CSOs), nongovernmental organisations (NGOs), political representatives, civil servants and workers of Rajasthan and Andhra Pradesh collectively organise social audits to prevent corruption under the NREGA. As the corruption is attributed to the secrecy in governance, the 'Jansunwai' or public hearing and the right to information (RTI), enacted in 2005, are used to fight this secrecy. Official records obtained using RTI are read out at the public hearing to identify and rectify irregularities. "This process of reviewing official records and determining whether state reported expenditures reflect the actual monies spent on the ground is referred to as a social audit." Participation of informed citizens promotes collective responsibility and awareness about entitlements. A continuous process of social audit on NREGA works involves public vigilance and verification at the stipulated 11 stages of implementation: registration of families; distribution of job cards; receipt of work applications; selection of suitable public works; preparation of technical estimates; work allocation; implementation and supervision; payment of wages; payment of unemployment allowance; evaluation of outcomes; and mandatory social audit in the Gram Sabha or Social Audit Forum. The Gram Panchayat Secretary is designated as the authority responsible for carrying out the social audit at all stages. For some stages, the programme officer and the junior engineer is also responsible along with Sarpanch. The statute designates the Gram Sabha meetings held to conduct social audit as the 'Social Audit Forums' and spells out three steps to make them effective: publicity and preparation of documents; organizational and procedural aspects; and the mandatory agenda involving questions verifying compliance with norms specified at each of the 11 stages of implementation. An application under the RTI to access relevant official documents is the first step of the social audit. Then the management personnel of the social audit verify these official records by conducting field visits. Finally, the 'Jansunwai' or public hearing is organised at two levels: the Panchayat or village level and the Mandal level. The direct public debate involving the beneficiaries, political representatives, civil servants and, above all, the government officers responsible for implementing the NREGA works highlights corruption like the practice of rigging muster rolls (attendance registers) and also generates public awareness about the scheme. These social audits on NREGA works in Rajasthan highlight: a significant demand for the scheme, less than 2 per cent corruption in the form of fudging of muster rolls, building the water harvesting infrastructure as the first priority in the drought prone district, reduction of out migration, and above all the women participation of more than 80 per cent in the employment guarantee scheme. The need for effective management of tasks, timely payment of wages and provision of support facilities at work sites is also emphasised. To assess the effectiveness of the mass social audits on NREGA works in Andhra Pradesh, a World Bank study investigated the effect of the social audit on the level of public awareness about NREGA, its effect on the NREGA implementation, and its efficacy as a grievance redressal mechanism. The study found that the public awareness about the NREGA increased from about 30 per cent before the social audit to about 99 per cent after the social audit. Further, the efficacy of NREGA implementation increased from an average of about 60 per cent to about 97 per cent. In 2014 a large number of localities did not conduct NREGA social audits. Social audits have been found lacking in terms of quality and retrievability.

Создание активов

Созданные активы включают в себя объекты сельской инфраструктуры, такие как качественные дороги и мощение кирпичом, а также объекты по развитию земель, повышающие их продуктивность, например, создание новых плантаций. К ним также относятся объекты неквалифицированного строительства, такие как укрытия для домашней птицы, скота и площадки для сушки рыбы. Водные активы включают в себя деревенские резервуары и пруды, перегораживающие плотины, резервуары для сбора дождевой воды, дамбы, ирригационные каналы и реконструкцию существующих водных объектов. Строительство инфраструктуры также охватывает санитарные сооружения и зернохранилища. Закон также предусматривает содержание созданных активов. Объемы создания активов значительно различаются между штатами, при этом на пять штатов приходится большая часть всех активов. В рамках программы MNREGA также сместился акцент на качество создаваемых активов и повышение квалификации работников для инвентаризации этих активов. За последнее десятилетие наблюдается, что более половины средств NREGA направляется на проекты, связанные с водой. Это было крайне необходимо, поскольку водные ресурсы сокращаются, особенно в сельской Индии. Индия стала страной с дефицитом воды пять лет назад, и с тех пор уровень воды ежегодно снижается. Несмотря на то, что в течение последнего десятилетия ежегодно более 20 000 крор рупий в рамках МГНРЕГА расходуется на развитие сельских водоемов, колодцев, водоносных горизонтов, водосборных площадей и т.д., эти объекты не являются долгосрочными активами.

Сближение

Растет обоснованность объединения МНРЕГА с другими государственными программами. Активы, созданные в рамках закона, объединяются с сопоставимыми активами других программ, таких как жилищные и санитарные программы. В 2012 году была объединена схема развития местной территории, финансируемая депутатами парламента. В Химачал-Прадеше запланировано создание пешеходных маршрутов. Объединение требует более тесного межведомственного взаимодействия. Хотя объединение рассматривается как способ экономии ресурсов, одновременно оно ослабляет источники дохода для тех, кто пользуется этой программой. Некоторые аналитики рассматривают это как отражение углубляющегося кризиса в сельской местности.

Последующие события

К 2015 году было издано более тысячи разъяснений и циркуляров, касающихся закона.

Новые поправки, предложенные в 2014 году

Министр по развитию сельских районов Нитин Гадкари предложил ограничить программы МГНРЕГА территорией племенных и наиболее бедных районов. Он также предложил изменить соотношение трудозатрат и материальных затрат с 60:40 до 51:49. Согласно новому предложению, программа будет реализована в 2500 отсталых блоков. Оба предложения вызвали резкую критику. Ряд экономистов с разными точками зрения высказались против идеи ограничения или "фокусирования" реализации программы на нескольких районах или блоках. В ноябре 2014 года, в ходе расширения кабинета министров, Бирендер Сингх сменил Нитина Гадкари на посту министра по развитию сельских районов. Одним из первых заявлений нового министра стало заверение в продолжении реализации НРЕГА во всех районах. Однако, примерно в то же время, бюджет НРЕГА был значительно сокращен, и под предлогом "фокусирования" на нескольких блоках программа фактически была ограничена этими блоками.

Новые поправки, предложенные в 2017 году

Министр финансов Арун Джайтли объявил о выделении 480 миллиардов рупий на программу МГНРЕГА в рамках бюджета Индии на 2017 год.

Критика

Основная критика программы МГНРЕГА заключается в том, что значительная часть средств, выделяемых правительством, присваивается посредниками, в результате чего многие работники МГНРЕГА либо не получают заработную плату, либо получают меньше установленной нормы. В Махуаданде, штат Джаркханд, большинство людей, работавших по программе МГНРЕГА, не получили оплаты, а некоторым платили меньше положенного или вместо этого частные подрядчики выдавали им по 5 кг риса. После обвинений в коррупции в рамках этой схемы правительство НДА распорядилось провести переоценку МНРЕГА в 2015 году. В период с 2017 по 2021 год около 1000 кроров рупий были украдены в виде взяток, за счет фиктивных счетов и завышенных цен на материалы. Однако есть и сторонники, утверждающие, что НРЕГА относительно успешно снижает уровень коррупции. Землевладельцы часто выступают против программы по этим причинам. Точка зрения крупных фермеров может быть сформулирована следующим образом: безземельные рабочие ленивы и не хотят работать в сельском хозяйстве, поскольку могут получать деньги, ничего не делая на работах по программе НРЕГА; фермерам, возможно, придется продавать свои земли, тем самым создавая основу для корпоративного сельского хозяйства. Экономисты, такие как Джагдиш Бхагвати и Арвинд Панагария, характеризуют НРЕГА как «неэффективный инструмент перераспределения доходов бедным», при этом общепринятое мнение заключается в том, что для передачи одной рупии работникам НРЕГА требуется пять рупий. Экономисты, в том числе Суржит Бхалла, назвали программу неудачной, предложив отказаться от подобных схем, таких как НРЕГА, утверждая, что любая программа с 85-процентными потерями не может считаться «успешно работающей». Проблемы, связанные с задержками и недостаточной оплатой труда, сохраняются в процессе реализации программы.