Введение
Административная повестка правительства США. Письмо национальной безопасности (NSL) — это административная повестка, выдаваемая правительством Соединенных Штатов для сбора информации в целях национальной безопасности. Для NSL не требуется предварительное одобрение судьи. Закон о сохранности связи, Закон о справедливой кредитной отчетности и Закон о праве на финансовую конфиденциальность уполномочивают правительство Соединенных Штатов запрашивать информацию, которая является "релевантной" для санкционированного расследования в области национальной безопасности. По закону, NSL могут запрашивать только информацию, не содержащую содержания сообщений, например, записи о транзакциях и набранные телефонные номера, но никогда не содержание телефонных разговоров или электронных писем. NSL обычно содержат требование о неразглашении, запрещающее получателю NSL раскрывать факт запроса информации со стороны ФБР. Директор ФБР должен санкционировать положения о неразглашении только после того, как он или она удостоверится в том, "что в противном случае может возникнуть опасность для национальной безопасности Соединенных Штатов; вмешательство в уголовное, контртеррористическое или контрразведывательное расследование; вмешательство в дипломатические отношения; или опасность для жизни или физической безопасности любого лица". Тем не менее, получатель NSL может оспорить положение о неразглашении в федеральном суде. Конституционность таких положений о неразглашении неоднократно оспаривалась. Положение о неразглашении было первоначально признано неконституционным как нарушение свободы слова в деле *Доу против Гонсалеса*, но это решение было отменено в 2008 году Вторым апелляционным окружным судом, который постановил, что Закон США о совершенствовании и переутверждении Патриотического акта предоставляет получателю NSL, включающего положение о неразглашении, право оспорить это положение в федеральном суде. В марте 2013 года федеральный судья в Северном округе Калифорнии постановил, что положение о неразглашении NSL противоречит конституции. 24 августа 2015 года Апелляционный суд девятого округа отменил решение нижестоящего суда и направил дело на дальнейшее рассмотрение. По результатам повторного рассмотрения, районный суд постановил, что "NSL были выданы в полном соответствии с процессуальными и материальными требованиями, изложенными Вторым округом в деле *John Doe, Inc. v. Mukasey, 549 F.3d 861 (2d Cir. 2008)*, который постановил, что закон об NSL 2006 года может быть применен в соответствии с конституцией", и "закон об NSL, в редакции [Закона США о свободе 2015 года], является конституционным". Оба заявителя подали апелляцию. В апелляции Девятый апелляционный окружной суд оставил в силе решение районного суда, постановив, что NSL являются конституционными, и заявил, что "требование о неразглашении не нарушает Первую поправку". *Under Seal v. Jefferson B. Sessions, III, Attorney General, Nos. 16-16067, 16-16081, and 16-16082*, 17 июля 2017 года.
A national security letter (NSL) is an administrative subpoena issued by the United States government to gather information for national security purposes. NSLs do not require prior approval from a judge. The Stored Communications Act, Fair Credit Reporting Act, and Right to Financial Privacy Act authorize the United States government to seek such information that is "relevant" to an authorized national security investigation. By law, NSLs can request only non content information, for example, transactional records and phone numbers dialed, but never the content of telephone calls or e mails. NSLs typically contain a nondisclosure requirement forbidding the recipient of an NSL from disclosing the FBI had requested the information. The Director of the FBI must authorize the nondisclosure provisions and only after he or she certifies "that otherwise there may result a danger to the national security of the United States; interference with a criminal, counterterrorism, or counterintelligence investigation; interference with diplomatic relations; or danger to the life or physical safety of any person." Nonetheless, the recipient of an NSL may challenge the nondisclosure provision in federal court. The constitutionality of such nondisclosure provisions has been repeatedly challenged. The nondisclosure provision was initially ruled unconstitutional as an infringement of free speech in Doe v. Gonzales, but that decision was vacated in 2008 by the Second Circuit Court of Appeals when it held the USA PATRIOT Improvement and Reauthorization Act gave the recipient of an NSL that included a nondisclosure provision the right to challenge the nondisclosure provision in federal court. In March 2013, a federal judge in the Northern District of California held an NSL nondisclosure provision was unconstitutional. On August 24, 2015, the Ninth Circuit Court of Appeals vacated the lower court's decision and remanded the case for further proceedings. On remand, the district court held the "NSLs were issued in full compliance with the procedural and substantive requirements suggested by the Second Circuit in John Doe, Inc. v. Mukasey, 549 F.3d 861 (2d Cir. 2008), which had held that the 2006 NSL law could be constitutionally applied" and "the NSL law, as amended [by the USA FREEDOM ACT of 2015], was constitutional." The two petitioners appealed. On appeal, the Ninth Circuit Court of Appeals upheld the district court ruling, holding that NSLs are constitutional and stated, "the nondisclosure requirement does not run afoul of the First Amendment." Under Seal v. Jefferson B. Sessions, III, Attorney General, Nos. 16 16067, 16 16081, and 16 16082, July 17, 2017.
История
Самые старые положения NSL были созданы в 1978 году как малоиспользуемый инструмент расследования в делах о терроризме и шпионаже для получения финансовых данных. В соответствии с Законом о праве на финансовую конфиденциальность (RFPA), являющимся частью Закона о регулировании финансовых учреждений и контроле процентных ставок 1978 года, ФБР могло получить данные только после того, как докажет, что целью является иностранное государство или его агент. Соблюдение требований NSL получателями было добровольным, а законы штатов о конфиденциальности потребителей часто позволяли финансовым учреждениям отклонять такие запросы. В 1986 году Конгресс внес поправки в RFPA, разрешив правительству запрашивать раскрытие требуемой информации. В 1986 году Конгресс принял Закон о конфиденциальности электронных коммуникаций (ECPA), являющийся частью Закона о сохранности коммуникаций, который создал положения, аналогичные RFPA, позволяющие ФБР выдавать NSL. Однако ни RFPA, ни ECPA не предусматривали санкций за несоблюдение требований NSL. Поправка 1993 года сняла ограничение, касающееся "иностранных держав", тем самым позволив NSL запрашивать информацию о лицах, которые не являются непосредственным объектом расследования, но могут обладать имеющей отношение к нему информацией. В марте 2006 года Закон США об улучшении и продлении полномочий, предоставленных Патриотическим актом, специально разрешил судебный пересмотр NSL. Федеральный судья мог отменить или изменить NSL, если суд признает запрос информации "необоснованным, чрезмерным или иным образом незаконным". Изменения, внесенные в марте 2006 года, также ослабили положение о неразглашении, которое правительство могло включать в NSL. Суд мог отменить положение о неразглашении, если установит, что оно было сделано недобросовестно. Другие поправки к закону 2006 года позволили получателю NSL информировать своего адвоката о полученном запросе, а правительству пришлось обращаться в суды для обеспечения соблюдения требований NSL.
Патриотический акт
Раздел 505 Закона США о патриотизме (2001) разрешил использование NSL при запросе информации, "имеющей отношение" к санкционированным расследованиям в области национальной безопасности с целью защиты от международного терроризма или тайной разведывательной деятельности. Закон также предоставлял Министерству обороны право использовать их при проведении расследований правоохранительных органов, контрразведывательных запросов или установлении уровня безопасности. Центральное разведывательное управление также, как сообщается, выдавало NSL. Законы о повторной авторизации Закона о патриотизме, принятые 109-м Конгрессом, ввели потенциальные санкции за несоблюдение NSL или разглашение информации о NSL, если в NSL содержалось положение о неразглашении. Закон о патриотизме расширил круг лиц, имеющих право утверждать выдачу NSL, от директора ФБР (или его уполномоченных) до руководителя специального отдела ФБР в 56 полевых офисах.
Спорные аспекты
Два спорных аспекта НСЛ – это положение о неразглашении и судебный надзор при выдаче НСЛ ФБР, оба из которых федеральные суды признали конституционными. Когда директор ФБР (или его уполномоченный) санкционирует включение положения о неразглашении в НСЛ, получатель может быть привлечен к уголовной ответственности за разглашение содержания НСЛ или факта его получения. Цель положения о неразглашении – не допустить, чтобы получатель НСЛ поставил под угрозу текущее расследование ФБР, в связи с которым было выдано НСЛ, а также будущие расследования (см. 18 U.S.C. 2709), которые могли бы затруднить усилия правительства по противодействию угрозам национальной безопасности. Получатель НСЛ (впоследствии выяснилось, что это Николас Меррилл), писал в The Washington Post: «Жизнь под запретом на разглашение была напряженной и нереальной. Под угрозой уголовного преследования я вынужден скрывать все аспекты моего участия в деле от коллег, семьи и друзей. Когда я встречаюсь со своими адвокатами, я не могу сказать своей девушке, куда я иду или где был. Тем не менее, получатель НСЛ все же может оспорить положение о неразглашении в федеральном суде. В 2007 году в новостных сообщениях сообщалось, что правительственная проверка выявила более 1000 нарушений правил ФБР при проверке 10% национальных расследований в период с 2002 по 2007 год. Двадцать таких случаев касались запросов агентов на информацию, не разрешенную законом. Последующий отчет в 2014 году, подготовленный Управлением генерального инспектора Министерства юстиции, пришел к выводу, что ФБР исправило свою практику и что НСЛ теперь соответствуют федеральному законодательству. Согласно 2500 страницам документов, предоставленных ФБР Фонду электронных рубежей в ответ на иск по Закону о свободе информации в 2007 году, ФБР использовало НСЛ для получения информации о лицах, являющихся объектом расследования ФБР по вопросам терроризма или контрразведки, а также информации от телекоммуникационных компаний о лицах, с которыми общался объект расследования. Согласно сообщению New York Times от 9 сентября 2007 года, во многих случаях целью письма национальной безопасности ФБР, записи которого запрашиваются, является не объект расследования терроризма. В соответствии с законом USA PATRIOT Act, ФБР должно подтверждать, что данные, собранные посредством письма, имеют отношение к расследованию терроризма [или контрразведки]. В апреле 2008 года Американский союз гражданских свобод заявил, что военные используют ФБР для обхода юридических ограничений на внутреннее наблюдение с целью получения конфиденциальной информации об американских интернет-провайдерах, финансовых учреждениях и телефонных компаниях. ACLU основывало свои обвинения на анализе более 1000 документов, предоставленных Министерством обороны. Управление генерального инспектора Министерства юстиции впоследствии установило, что информацию законно получила не ФБР, а Министерство обороны в соответствии с Законом о национальной безопасности 1947 года, а не посредством НСЛ.
<blockquote>[L]iving under the gag order has been stressful and surreal. Under the threat of criminal prosecution, I must hide all aspects of my involvement in the case from my colleagues, my family and my friends. When I meet with my attorneys I cannot tell my girlfriend where I am going or where I have been. Nonetheless, an NSL recipient may still challenge the nondisclosure provision in federal court. A news media report in 2007 stated a government audit found the FBI had violated the rules more than 1,000 times in an audit of 10% of its national investigations between 2002 and 2007. Twenty such incidents involved requests by agents for information not permitted under the law. A subsequent report in 2014 conduced by the Justice Department's Office of Inspector General concluded the FBI had corrected its practices and that NSLs now complied with federal law. According to 2,500 pages of documents the FBI provided to the Electronic Frontier Foundation in response to a Freedom of Information Act lawsuit in 2007, the FBI had used NSLs to obtain information about individuals who were the subject of an FBI terrorism or counterintelligence investigation and information from telecommunications companies about individuals with whom the subject of the investigation had communicated. According to a September 9, 2007, New York Times report,
In many cases, the target of a[n FBI] national security letter whose records are being sought is not the subject of a terrorism investigation. Under the USA PATRIOT Act, the FBI must assert that the records gathered through the letter are considered relevant to a terrorism [or counterintelligence] investigation. In April 2008, the American Civil Liberties Union alleged that the military was using the FBI to skirt legal restrictions on domestic surveillance to obtain private records of Americans' Internet service providers, financial institutions, and telephone companies. The ACLU based its allegation on a review of more than 1,000 documents provided by the Defense Department. The Department of Justice Office of Inspector General later determined it was the Department of Defense (not the FBI) that had lawfully obtained the information under the National Security Act of 1947, not by an NSL.
Доу против Эшкрофта
Отсутствие судебного надзора и решение Верховного суда по делу Смит против штата Мэриленд легли в основу дела Доу против Эшкрофта – принципиального дела, возбужденного ACLU в связи с использованием запросов о предоставлении информации без судебного постановления (NSL). Иск был подан от имени истца Николаса Меррилла, основателя Calyx Internet Access, известного под псевдонимом "Джон Доу", который получил NSL. Иск оспаривал конституционность NSL, в частности, положение о неразглашении. В окружном суде судья Южного округа Нью-Йорка в сентябре 2004 года постановил, что NSL нарушают Четвертую поправку ("они фактически санкционируют принудительные обыски, практически не подлежащие судебному контролю") и Первую поправку. Однако судья Марреро приостановил свое решение до рассмотрения дела в апелляционном суде. В связи с решением окружного суда Нью-Йорка, пока дело находилось на апелляции, Конгресс внес поправки в Закон о патриотизме США, предусматривающие усиленный судебный контроль за NSL и уточнившие положение о неразглашении. Основываясь на решениях Верховного суда США, ФБР не обязано получать судебное одобрение для выдачи NSL. Правительство обжаловало решение судьи Марреро в Апелляционном суде второго округа, который заслушал аргументы сторон в мае 2006 года. В марте 2008 года Второй апелляционный суд постановил, что положения о неразглашении допустимы только в том случае, если ФБР подтвердит, что раскрытие информации может повлечь за собой конкретные последствия, прямо предусмотренные законом (см., например, 18 U.S.C. 2709), и применил строгий стандарт проверки к положению о неразглашении. Затем Второй апелляционный суд вернул дело в окружной суд, ссылаясь на поправки к Закону о патриотизме США, принятые Конгрессом в период рассмотрения дела в апелляционной инстанции. Еще одним следствием дела Доу против Эшкрофта стал усиленный контроль со стороны Конгресса. Упомянутые выше поправки к Закону о патриотизме США включали требование о полугодовой отчетности перед Конгрессом. Хотя отчеты засекречены, также требуется предоставление открытых данных о количестве выданных NSL. 28 апреля 2006 года Министерство юстиции сообщило Палате представителей и Сенату, что в 2005 году "Правительство направило запросы о предоставлении определенной информации в отношении 3501 гражданина США в соответствии с NSL. За этот период общее количество запросов NSL, касающихся граждан США, составило 9254". В 2010 году ФБР согласилось частично снять положение о неразглашении, чтобы Меррилл мог раскрыть свою личность. 28 августа 2015 года судья Марреро отменил положение о неразглашении, связанное с полученным Мерриллом NSL, тем самым предоставив ему возможность говорить о содержании NSL. 30 ноября 2015 года полное решение суда было опубликовано без изменений.