Введение

Акт парламента Великобритании 1920 года

Акт о правительстве Ирландии 1920 года был актом парламента Соединенного Королевства. Полное название Акта – «Акт об обеспечении лучшего управления Ирландией»; он также известен как Четвертый билль о домашнем правлении или (неточно) как Четвертый акт о домашнем правлении и неофициально как Акт о разделении. Акт предусматривал разделение Ирландии на две самоуправляемые территории: шесть северо-восточных графств должны были сформировать «Северную Ирландию», а большая часть страны – «Южную Ирландию». Обе территории должны были остаться частью Соединенного Королевства Великобритании и Ирландии, и была предусмотрена возможность их будущего воссоединения через Ирландский совет. Акт был принят британским парламентом в ноябре 1920 года, получил королевское одобрение в декабре и вступил в силу 3 мая 1921 года. Меньшая Северная Ирландия была надлежащим образом создана с передачей полномочий и осталась в составе Великобритании. Большая Южная Ирландия не была признана большинством ее граждан, которые вместо этого признали самопровозглашенную Ирландскую Республику в ходе продолжающейся Ирландской войны за независимость. Конфликт привел к заключению Англо-ирландского договора в декабре 1921 года. В соответствии с договором, Ирландия должна была выйти из состава Великобритании (с возможностью для Северной Ирландии отказаться от участия и остаться в Великобритании, что она и сделала незамедлительно) в декабре 1922 года и стать Ирландским свободным государством, которое впоследствии превратилось в сегодняшнюю Республику Ирландия. Институты, созданные в соответствии с этим Актом для Северной Ирландии, продолжали функционировать до тех пор, пока не были приостановлены британским парламентом в 1972 году в связи с периодом беспорядков ("The Troubles"). Оставшиеся положения Акта, все еще действующие в Северной Ирландии, были отменены в соответствии с условиями Белфастского соглашения (Соглашения Страстной пятницы) 1998 года.

Предыстория

В конце XIX и начале XX века были предприняты различные попытки предоставить Ирландии ограниченное региональное самоуправление, известное как «хоумруль». Первый законопроект о «хоумруле» 1886 года был отклонен в Палате общин из-за раскола в Либеральной партии по вопросу принципа «хоумруля», а второй законопроект о «хоумруле» 1893 года, принятый Палатой общин, был наложен вето Палатой лордов. Третий законопроект о «хоумруле», внесенный в 1912 году Ирландской парламентской партией, больше не мог быть заблокирован вето после принятия Закона о парламенте 1911 года, который лишил Палату лордов права вето на законопроекты. Теперь они могли лишь откладывать их принятие на два года. В связи с продолжающейся угрозой гражданской войны в Ирландии король Георг V созвал конференцию в Букингемском дворце в июле 1914 года, где лидеры ирландских националистов и юнионистов не смогли достичь соглашения. Споры продолжались из-за противоречивых требований ирландских националистов, поддерживаемых либералами (за «хоумруль» для всей Ирландии), и ирландских юнионистов, поддерживаемых консерваторами, об исключении большей части или всей провинции Ольстер. В попытке найти компромисс британское правительство представило поправку, которая позволила бы временно исключить Ольстер из сферы действия закона; однако она не удовлетворила ни одну из сторон, и тупиковая ситуация сохранялась до начала Первой мировой войны. Через несколько недель после вступления Великобритании в войну закон получил королевское одобрение, а поправка была отклонена. Тем не менее, Закон о приостановлении действия 1914 года (получивший королевское одобрение в тот же день) означал, что его реализация будет приостановлена на период, который, как ожидалось, будет представлять собой лишь короткую европейскую войну.

События в Ирландии

Во время Первой мировой войны ирландская политика решительно изменила направление. Несколько событий, включая Пасхальное восстание 1916 года, последовавшую за ним реакцию британского правительства и Кризис воинской повинности 1918 года, изменили политическую ситуацию в Ирландии и способствовали тому, что «Шинн Фейн» стал ведущей силой ирландского национализма. «Шинн Фейн», выступавший за «независимую суверенную Ирландию», выиграл 73 из 105 парламентских мест на острове на всеобщих выборах 1918 года. Его избранные представители учредили собственный парламент – «Дайл Эйрейн», который провозгласил независимость страны как Ирландской Республики. После нескольких заседаний в сентябре 1919 года «Дайл Эйрейн» был объявлен вне закона лордом-лейтенантом Ирландии, виконтом Френчем. К моменту вступления закона в силу 23 декабря 1920 года он уже не соответствовал действительности в Ирландии. Давнее требование о самоуправлении среди националистов было заменено требованием полной независимости (ирландской республики). Армия Республики вела Ирландскую войну за независимость против британского правления, которая к концу 1920 года достигла критической точки.

Комитет Лонга и одобрение законопроекта

Задержка последовала из-за фактического окончания Первой мировой войны в ноябре 1918 года, Парижской мирной конференции 1919 года и Версальского договора, подписанного в июне 1919 года. Начиная с сентября 1919 года, когда британское правительство, возглавляемое Дэвидом Ллойдом Джорджем, было твердо привержено реализации самоуправления при любых обстоятельствах, Комитет кабинета министров по Ирландии под председательством бывшего лидера Ульстерской юнионистской партии Уолтера Лонга настоял на радикальном новом решении. Лонг предложил создание двух образований с ирландским самоуправлением – Северной Ирландии и Южной Ирландии, каждое с однопалатным парламентом. Палата лордов соответственно внесла поправки в старый законопроект, создав новый, предусматривающий два двухпалатных парламента, «состоящих из Его Величества, Сената (Северной или Южной) Ирландии и Палаты общин (Северной или Южной) Ирландии». Дебаты во время второго чтения законопроекта в конце марта 1920 года показали, что уже значительное число ирландских членов парламента считали эти предложения неработоспособными. По разным причинам все члены парламента (депутаты) от Ульстера в Вестминстере проголосовали против закона. Они предпочли, чтобы весь или большая часть Ольстера оставалась в составе Соединенного Королевства, рассматривая предложенное северное государство с самоуправлением лишь как второй лучший вариант. Комитет Лонга первоначально предлагал включить все девять графств Ольстера в состав Северной Ирландии. Когда стало ясно, что три графства Ольстера будут исключены из Северной Ирландии, южные юнионисты покинули Ирландский юнионистский альянс (который был распущен в 1922 году) и сформировали Союзническую анти-разделовую лигу в оппозиции предстоящему разделу Ирландии. После значительных задержек в обсуждении финансовых аспектов законопроекта, его третье чтение было одобрено значительным большинством голосов 11 ноября 1920 года. В день принятия закона депутат, представляющий Северо-Восточный Тайрон, Томас Харбисон, предсказал, что в его округе вспыхнут беспорядки: значительное число присутствующих ирландских депутатов проголосовали против законопроекта, включая южных юнионистов, таких как Морис Докрелл, и националистов, таких как Джо Девлин. Большинство ирландских депутатов воздерживались от участия в работе Вестминстера, заседая в Дэйл Эйрене.

Две Ирландии "домашнего правления"

Закон разделил Ирландию на две территории, Южную Ирландию и Северную Ирландию, каждая из которых должна была быть самоуправляемой, за исключением областей, специально зарезервированных за Парламентом Соединенного Королевства: важнейшими из них были вопросы, касающиеся Короны, обороны, внешней политики, международной торговли и валюты. Во время выступления в Кэрнарвоне (в октябре 1920 года) Ллойд Джордж объяснил причины резервирования определенных государственных функций: «Ирландский характер непредсказуем, а опасные силы, такие как армии и флоты, лучше находятся под контролем Имперского парламента». Северная Ирландия определялась как «парламентские округа Антрим, Арма, Даун, Фермана, Лондондерри и Тирон, а также парламентские боро Белфаст и Лондондерри», а Южная Ирландия – как «часть Ирландии, не входящая в указанные парламентские округа и боро». Северная Ирландия, включающая шесть из девяти округов Ольстера, рассматривалась как максимальная территория, где можно было ожидать безопасного большинства за юнионистов. Это происходило, несмотря на то, что на последних общеирландских выборах (всеобщие выборы в Ирландии 1918 года) в округах Фермана и Тирон было большинство сторонников Шинн Фейн/Националистической партии (Ирландской парламентской партии). Очевидно, ссылаясь на результаты этих выборов, 14 декабря 1921 года британский премьер-министр говорил о принуждении округов Тирон и Фермана: «Нет сомнений – по крайней мере, после Акта 1920 года – что большинство жителей этих двух округов предпочли бы быть со своими южными соседями, чем в Северном парламенте. Что это значит? Если Ольстер должен остаться отдельным сообществом, вы можете удержать их там только принуждением. Кроме того, будет ли это выгодно Ольстеру? Нет сомнений, что это создаст ей проблемы. Это будет неприятность у нее под носом, неприятность, которая усложнит весь ее механизм и отвлечет от строительства. Она хочет создавать, она хочет построить хорошее правительство, образцовое правительство, и она не сможет этого сделать, пока у нее есть такая проблема на пороге, даже внутри дома».

Структуры государственной системы

Верхушкой правительственной системы должен был стать лорд-лейтенант Ирландии, являвшийся представителем монарха в обоих регионах ирландского самоуправления. Система основывалась на колониальных конституционных теориях. Исполнительная власть должна была быть сосредоточена в руках короны и, теоретически, не подотчетна ни одному из парламентов. Лорд-лейтенант назначал кабинет, не нуждавшийся в поддержке парламента. Положения о должности премьер-министра не предусматривалось. Подобные структуры соответствовали теоретической модели, принятой в британских доминионах, таких как Канада и Австралия, где власть принадлежала генерал-губернатору и не существовало обычной ответственности перед парламентом. Однако на практике правительства давно стали формироваться из числа членов парламента и отчитываться перед ним. Фактически возникли должности премьер-министров. Ожидалось, что аналогичные процессы произойдут и в Северной Ирландии, и в Южной Ирландии, хотя Закон формально не требовал этого.

Реформа избирательных округов

Закон пересмотрел избирательные округа, установленные Законом о перераспределении мест (Ирландия) 1918 года, для выборов в Парламент Соединенного Королевства. Вместо 105 депутатов от всей Ирландии в 1918 году, должно было быть избрано 33 депутата от Южной Ирландии и 13 депутатов от Северной Ирландии в Парламент Соединенного Королевства. Те же избирательные округа должны были избрать 128 депутатов в Палату общин Южной Ирландии и 52 депутата в Палату общин Северной Ирландии. Выборы в оба ирландских парламента состоялись в мае 1921 года. Выборы в Палату общин Соединенного Королевства в Южной Ирландии не проводились, так как Ирландское свободное государство должно было быть учреждено 6 декабря 1922 года, менее чем через месяц после всеобщих выборов в Соединенном Королевстве в 1922 году.

Потенциал для единства Ирландии

Наряду с тем, что оба парламента подчинялись одному вице-королю, Ирландский совет должен был состоять из 20 членов от каждого из них. Совет должен был координировать вопросы, представляющие общий интерес для двух парламентов (транспорт, здравоохранение, сельское хозяйство и т.д.). Каждый парламент должен был иметь возможность, посредством идентичных резолюций, делегировать Совету полномочия, которые Великобритания планировала использовать для формирования единого ирландского парламента. Совет не обладал реальной властью – положения Акта предусматривали, что Совет должен способствовать консультациям, которые могли бы привести к окончательному объединению. Совет так и не был созван.

Северная Ирландия

Парламент Северной Ирландии был учрежден в июне 1921 года. На церемонии открытия, в Белфастской ратуше, король Георг V выступил с известным призывом к англо-ирландскому примирению и примирению между севером и югом Ирландии. Речь, подготовленная правительством Дэвида Ллойда Джорджа по рекомендациям Яна Смутса, премьер-министра Южно-Африканского Союза, при горячей поддержке короля, открыла путь для установления официальных контактов между британским правительством и республиканской администрацией Эмона де Валеры. Несмотря на то, что она во многом утратила силу, вопрос о ее отмене оставался спорным вплоть до 1990-х годов (в соответствии с положениями Белфастского соглашения 1998 года, также известного как Соглашение Страстной пятницы).

Южная Ирландия

Все 128 депутатов, избранных в Палату общин Южной Ирландии на выборах в мае 1921 года, были избраны без оппозиции; 124 из них, представляя Sinn Féin, объявили себя TDs (Teachtaí Dála, ирландское название для депутатов Dáil) и собрались во Второй Дайл Ирландской Республики. На торжественное открытие парламента Южной Ирландии в Королевском колледже науки в Дублине (ныне здания правительства) в июне 1921 года явились лишь четверо независимых юнионистских депутатов, избранных от избирательного округа Дублинского университета, и пятнадцать назначенных сенаторов, в результате чего новая законодательная власть была приостановлена. Южной Ирландией временно управляли непосредственно из Лондона, как и до принятия Закона об управлении Ирландией. Временное правительство Ирландского свободного государства было сформировано 14 января 1922 года "на собрании членов парламента, избранных по избирательным округам в Южной Ирландии". Это собрание не было созвано как заседание Палаты общин Южной Ирландии и не было созвано как заседание Дайла. Вместо этого оно было созвано Артуром Гриффитом в качестве "председателя ирландской делегации полномочных представителей" (подписавшего англо-ирландский договор) в соответствии с условиями договора. Выборы в июне 1922 года были за ними заседание Третьего Дайла, который функционировал как Учредительное собрание для разработки конституции Ирландского свободного государства. Для целей британского законодательства конституция была утверждена Конституционным актом Ирландского свободного государства 1922 года; новое государство вступило в силу 6 декабря 1922 года.

Последствия

Договор предусматривал возможность для парламента Северной Ирландии, посредством официального обращения, отказаться от нового Ирландского свободного государства, что, как и ожидалось, парламент Северной Ирландии и сделал 7 декабря 1922 года (на следующий день после образования Ирландского свободного государства). Для пересмотра границы между новым Ирландским свободным государством и Северной Ирландией была создана Ирландская пограничная комиссия, однако граница осталась без изменений в обмен на финансовые уступки, и британское и ирландское правительства согласились не публиковать ее отчет. Опасаясь возможной потери территории в результате решений Пограничной комиссии, 25 января 1922 года Джеймс Крейг, первый премьер-министр Северной Ирландии, заявил: «Я никогда не соглашусь на какое-либо изменение границы, которое уменьшит территорию нашего Ольстера по сравнению с той, что определена Законом об управлении Ирландией». Новое правительство Северной Ирландии отказалось назначить представителя в Пограничную комиссию. Совет Ирландии так и не заработал в задуманном формате (как зародыш общеирландского парламента), поскольку новые правительства решили в январе 1922 года найти более подходящий механизм. Вследствие образования Ирландского свободного государства британский парламент принял Закон об Ирландском свободном государстве (следствия) 1922 года, который внес ряд изменений в систему управления Северной Ирландии, установленную Законом 1920 года. Наиболее заметным изменением стало упразднение должности лорда-лейтенанта и замена ее новой должностью губернатора Северной Ирландии.

Отмена

Последние положения Акта 1920 года, действовавшие в Соединенном Королевстве, были отменены на основании Акта о Северной Ирландии 1998 года после заключения Белфастского соглашения (Соглашения Страстной пятницы). В Ирландии Закон о пересмотре законодательства 2007 года отменил этот Акт почти через 85 лет после того, как Конституция Ирландского Свободного Государства заменила его как основной конституционный закон.