Народные инициативы и референдумы: обзор и практика применения

Введение

Системы народных петиций

Народная инициатива (также гражданская инициатива) — это форма прямой демократии, посредством которой петиция, отвечающая определенным требованиям, может инициировать юридическую процедуру по рассмотрению предложения. Требования к петициям различаются в разных странах, как правило, это сбор подписей определенного числа зарегистрированных избирателей. При прямой инициативе предложение выносится непосредственно на плебисцит или референдум, также называемый народным или гражданским референдумом по инициативе граждан. При косвенной инициативе предложенный законопроект сначала направляется в законодательный орган, а затем, если законопроект отклонен законодательным органом, правительство может быть обязано вынести предложение на референдум. Предложение может касаться федерального закона, статута, конституционной поправки, поправки к уставу, местного постановления, а также обязывать исполнительную или законодательную власть рассмотреть вопрос, включив его в повестку дня. В отличие от этого, народный референдум позволяет избирателям только отменить действующее законодательство.

Прямая инициатива

Прямая инициатива позволяет вынести инициативную меру непосредственно на голосование избирателям для одобрения или отклонения. Эта мера не направляется в законодательное собрание для получения поддержки предварительно.

Косвенная инициатива

Непрямая инициатива выносится на голосование в законодательный орган после сбора достаточного количества подписей избирателей. В большинстве регионов мера выносится на последующее народное голосование только в случае внесения в неё изменений законодательным органом.

Инициатива по определению повестки дня

Инициатива по включению вопроса в повестку дня – это предложение, представленное законодательному органу в форме петиции для рассмотрения. Законодательный орган может одобрить или отклонить это предложение без проведения публичного голосования. Этот вид инициативы встречается чаще, чем юридически обязательные прямые или косвенные инициативы.

Бразилия

В Бразилии популярная законодательная инициатива требует выполнения двух условий, прежде чем она будет направлена в Национальный конгресс: подписи не менее 1% от общего числа зарегистрированных избирателей по стране и не менее 0,3% от числа лиц, имеющих право голоса, в каждом из как минимум пяти из 27 федеративных единиц (26 штатов и федеральный округ). Если оба условия соблюдены, Конгресс обязан рассмотреть и проголосовать за проведение этой инициативы.

Соединенные Штаты

В Соединенных Штатах отсутствует процедура народной инициативы на национальном уровне, однако она применяется на уровне правительств штатов в 24 штатах и округе Колумбия, а также широко распространена на уровне местного самоуправления. Статья I, раздел I Конституции Соединенных Штатов наделяет "все законодательные полномочия, предоставленные ею" Конгрессом Соединенных Штатов. Учреждение общенациональной процедуры народной инициативы, вероятно, потребует внесения поправки в Конституцию, что, согласно статье V, потребует одобрения двумя третями обеих палат Конгресса или ходатайства двух третей законодательных собраний штатов для вынесения вопроса на рассмотрение, а также ратификации тремя четвертями всех законодательных собраний штатов (или конвенций в трех четвертях штатов). Сама Конституция, в соответствии со статьей VII, была ратифицирована конвентами штатов, а не посредством референдума. Было предложено несколько вариантов введения общенационального референдума. Поправка Ладлоу, неоднократно вносившаяся в Палату представителей Луисом Ладлоу из Индианы в период с 1935 по 1940 год, предлагала внести в Конституцию поправку, требующую проведения общенационального референдума для объявления войны, за исключением случаев вторжения или нападения. Поправка была близка к преодолению процедуры вынесения вопроса на голосование 10 января 1938 года, когда она не получила необходимого количества голосов в Палате представителей (209 против 188), не достигнув требуемых двух третей для ее принятия. Несмотря на безуспешные попытки добиться принятия инициатив, поскольку предложения были представлены в виде законопроектов, а не конституционных поправок, ни одна инициатива, вероятно, не могла быть законно вынесена на голосование, даже если бы законопроекты были приняты. Первая попытка ввести общенациональные народные инициативы была предпринята в 1907 году, когда конгрессмен Элмер Фултон из Оклахомы представил совместное разрешение 44 Палаты представителей; предложение так и не было вынесено на голосование. В 1977 году ни Национальная избирательная инициатива Абуреска-Хэтфилда, ни резолюции Ягта не покинули комитетов. Сенатор Майк Грейвел принимал участие в этих усилиях. Современная система народных инициатив и референдумов в Соединенных Штатах берет свое начало в штате Южная Дакота, который принял народные инициативы и референдумы в 1898 году результатами голосования 23 816 против 16 483. Орегон стал вторым штатом, принявшим эту систему, сделав это в 1902 году, когда Законодательное собрание Орегона приняло ее подавляющим большинством голосов. "Система Орегона", как она первоначально была известна, впоследствии распространилась на многие другие штаты и стала одной из ключевых реформ прогрессивной эпохи (1890-е – 1920-е годы). Почти каждый штат, входящий в состав Союза, в настоящее время использует ту или иную форму государственных вопросов или народных инициатив. Актуальным вопросом, который часто решается посредством этого метода, является легализация марихуаны.

The United States has no initiative process at the national level, but the initiative is in use at the level of state government in 24 states and the District of Columbia, and is also in common use at the local government level. Article I, Section I of the United States Constitution vests "all legislative powers herein granted" to the Congress of the United States. Establishing a national initiative procedure would likely require an amendment to the Constitution, which would under Article V require two thirds of both houses of Congress or the application of two thirds of the state legislatures to propose, and three fourths of all state legislatures (or conventions in three fourths of the states) to ratify. The Constitution itself, pursuant to Article VII, was ratified by state conventions rather than by a referendum. Several proposals have been made to institute a national referendum. The Ludlow Amendment, introduced several times to the House of Representatives by Louis Ludlow of Indiana between 1935 and 1940, proposed an amendment to the Constitution that would require a national referendum to declare war except in the case of invasion or attack. The amendment came closest to overcoming a discharge petition on January 10, 1938, when it was defeated in the House by a vote of 209 to 188, short of the two thirds vote required for its passage. Unsuccessful attempts to get initiatives have nevertheless occurred, but since the proposals were bills, not constitutional amendments, no initiative could probably have lawfully been voted on notwithstanding the bills' passage. The first attempt to get national ballot initiatives occurred in 1907 when House Joint Resolution 44 was introduced by Rep. Elmer Fulton of Oklahoma; the proposal was never put to a vote. In 1977, both the Abourezk Hatfield National Voter Initiative and the Jagt Resolutions never got out of committee. Senator Mike Gravel was part of that effort. The modern system of initiatives and referendums in the United States originated in the state of South Dakota, which adopted initiatives and referendums in 1898 by a popular vote of 23,816 to 16,483. Oregon was the second state to adopt and did so in 1902, when the Oregon Legislative Assembly adopted it by an overwhelming majority. The "Oregon System", as it was at first known, subsequently spread to many other states, and became one of the signature reforms of the Progressive Era (1890s 1920s). Almost every state currently in the union utilizes some sort of State Question or Initiative. A contemporary issue that is commonly decided through this method is the legalization of marijuana.

Европейский союз

Отклоненный Договор о Конституции для Европы (ДЕС) включал ограниченное право косвенной инициативы (статья I 46(4)). Предложение о введении Европейской гражданской инициативы (ЕГИ) заключалось в том, что 1 000 000 граждан из минимального числа различных государств-членов могли бы обратиться к исполнительному органу Европейского союза (ЕС), Европейской комиссии, с просьбой рассмотреть любое предложение "по вопросам, в которых граждане считают необходимым принятие правового акта Союза для реализации Конституции". Точный механизм не был согласован. Критики подчеркивали слабость этого права инициативы, которое не предполагало проведения голосования или референдума. Аналогичная схема под тем же названием – Европейская гражданская инициатива (ЕГИ) – была предложена в ратифицированном Лиссабонском договоре (вступившем в силу 1 декабря 2009 года), предоставляющем ограниченное право косвенной инициативы. Она следует очень похожим правилам, изложенным в Европейской конституции, требуя подписи 1 000 000 европейских граждан. Таким образом, эти граждане получили бы такое же право просить Комиссию представить законодательное предложение, как и Совет с момента создания Европейских сообществ в 1957 году. Однако для этого требуется, чтобы подписи поступили от "значительного числа" государств-членов. Предполагается, что это "значительное число" должно составлять около четверти государств-членов, при этом не менее 1/500 граждан в этих государствах-членах должны поддерживать инициативу. Разнообразие языков в Европейском Союзе создает значительные трудности для людей при ознакомлении с информацией. В договоре также четко указано, что право инициативы не следует путать с правом петиции, особенно поскольку петиция направляется в Парламент, а гражданская инициатива – в Комиссию; в то время как петиция является способом выражения протеста, обычно касающегося предполагаемых нарушений европейского права, инициатива представляет собой низовое предложение о новом законодательстве. В 2013 году предметом действующих открытых инициатив Европейской гражданской инициативы были, например, "вода и санитария как право человека" (против приватизации воды), "30 км/ч – делая улицы пригодными для жизни!" (успокоение движения в городах), "Безусловный базовый доход" (UBI – изучение пути к эмансипационным условиям благосостояния) или "Прекратить экоцид в Европе" (предоставление прав Земле). Остается выяснить, эволюционирует ли ЕГИ в полноценную инициативу или останется в своем нынешнем состоянии де-факто петиции.

The rejected Treaty establishing a Constitution for Europe (TCE) included a limited indirect initiative right (Article I 46(4)). The proposal of introducing the European Citizens' Initiative (ECI) was that 1,000,000 citizens, from minimal numbers of different member states, could invite the executive body of the European Union (EU), the European Commission, to consider any proposal "on matters where citizens consider that a legal act of the Union is required for the purpose of implementing the Constitution." The precise mechanism had not been agreed upon. Critics underlined the weakness of this right of initiative, which did not ultimately entail any vote or referendum. A similar scheme under the same name, European Citizens' Initiative (ECI), has been put forward in the now ratified European Lisbon Treaty (which entered into force on 1 December 2009), enabling a limited indirect initiative right. It follows very similar rules to the ones outlined in the European Constitution, requiring the signatures of 1,000 000 European Nationals. These citizens would thereby obtain the same right to request the Commission to submit a legislative proposal as the Council has had since the establishment of the European Communities in 1957. This, however, does require that the signatures come from a "significant number" of Member States. It is suggested that this significant number will need to be around a quarter of member states, with at least 1/500 of the citizens in those member states supporting the initiative. With the variety of languages within the European Union, this creates a significant hurdle for people to navigate. The treaty also makes it clear that right of initiative should not be confused with the right to petition, particularly since a petition is directed to Parliament while a citizens' initiative is directed to the Commission; whereas a petition is a method of remonstrance, usually focussing on perceived infringements of European Law, an initiative is a grassroots proposal for new legislation. In 2013 the subjects of ongoing open initiatives of the European Citizens' Initiative are e. g. about "water and sanitation as a human right" (against Water privatization), "30 km/h making the streets liveable!" (Traffic calming in towns), "Unconditional Basic Income" (UBI Exploring a pathway towards emancipatory welfare conditions), or to "End Ecocide in Europe" (to give the Earth Rights). It remains to be seen if the ECI evolves into a full initiative or remains in its present state of a de facto petition.

Финляндия

С 1 марта 2012 года граждане Финляндии, обладающие избирательным правом, имеют конституционное право направлять в парламент Финляндии гражданскую инициативу (фин. kansalaisaloite, швед. medborgarinitiativ). Инициатива должна начинаться с участия не менее пяти граждан в качестве инициаторов и состоять либо из прямого предложения нового закона, либо из предложения инициировать разработку нового закона соответствующим правительственным ведомством с обоснованием необходимости этого. Одна инициатива не может содержать предложений по более чем одному конкретному законодательному вопросу. Предлагаемые инициативы публикуются на веб-сайте Министерства юстиции Финляндии, где они могут быть подписаны в электронном виде, а также собираются подписи на бумажных носителях. Если инициатива набирает 50 000 подписей граждан в течение шести месяцев, она передается на рассмотрение в парламент Финляндии, в противном случае она утрачивает силу. Парламент рассматривает гражданские инициативы в соответствии с обычной парламентской процедурой: они обсуждаются и рассматриваются в комитетах, могут быть изменены или доработаны. Парламент не ограничен принятием или отклонением инициативы в первоначальной редакции. Первая инициатива, преодолевшая порог в 50 000 подписей, была подана спустя несколько месяцев после того, как "kansalaisaloite" стала возможной. Она требовала прекращения меховой индустрии в Финляндии, но не была принята парламентом. Первой инициативой, принятой парламентом, стала гражданская инициатива, известная в Финляндии как "Закон о равноправных браках", также известная по своему слогану кампании #Tahdon2013 (#IDo2013). Эта инициатива была принята парламентом в ходе парламентской сессии 2011–2015 годов, хотя политические дебаты, принятие решений и разработка нового закона продолжились и на следующей парламентской сессии. Новый закон вступил в силу 1 марта 2017 года. На сегодняшний день 24 гражданские инициативы набрали 50 000 подписей, из которых 20 были либо отклонены, либо приняты парламентом; только две были приняты: вышеупомянутый "Закон о равноправных браках" и "Закон о материнстве" 2015/16 годов.

Since 1 March 2012, Finnish citizens with suffrage have had the constitutional right to send a citizens' initiative (Finnish: kansalaisaloite, Swedish: medborgarinitiativ) to the Parliament of Finland. An initiative must begin with at least five citizens as sponsors, and it must consist either of a direct proposal for a new law or of a motion to initiate the drafting of a new law by the relevant government department, as well as present reasons for doing so. A single initiative may not contain proposals on more than one specific legislative issue. Proposed initiatives are published on a website maintained by the Finnish Ministry of Justice, where they may be electronically signed; signatures are also collected on paper. If an initiative is able to attract the signatures of a total of 50,000 citizens within six months, it is forwarded to the Finnish Parliament for consideration; otherwise, it will lapse. The Parliament treats citizens' initiatives according to normal parliamentary procedure, that is, they are debated and considered in committees and they may also be amended or altered; the Parliament is not restricted to passing or rejecting them as they are. The first initiative to pass the 50,000 mark did so already a few months after the "kansalaisaloite" first became possible. The initiative demanded the ending of fur industry in Finland, but failed to pass in Parliament. The first initiative to be accepted by the Parliament was the citizens' initiative known in Finland as "Equal Marriages Law", which is also known by its campaign slogan, #Tahdon2013 (#IDo2013). This initiative was accepted by the Parliament during the 2011 2015 parliamentary session, though political debate, decision making and drafting of the new law continued on to the next parliamentary session. The new law took effect on 1 March 2017. To date, a total of 24 citizens' initiatives have reached the 50,000 mark, with 20 of them having been either rejected or accepted in Parliament so far, only two have been accepted: the aforementioned "Equal Marriages Law" and the "Motherhood Law" from 2015/16.

Франция

Ограниченная, косвенная форма местной инициативы была добавлена в Конституцию Франции (статья 72 1, référendum d'initiative locale) 28 марта 2003 года в рамках реформ децентрализации. Однако единственная возможность, которую эти "инициативные местные референдумы" предоставляют гражданам, – это внесение предложений в повестку дня заседаний местных органов власти. Решение о том, выносить ли предложения граждан на всенародное голосование (референдум), остается за местными органами власти. Референдум по народной инициативе был предложен движением "желтых жилетов". Граждане могут представить проект закона в парламент посредством "Référendum d'Initiative Partagée"; они могут потребовать проведения референдума, если соберут поддержку 185 депутатов и подписи не менее 10% избирателей.

Германия

Все немецкие земли обладают правом законодательной инициативы. Однако на федеральном уровне в Германии отсутствует конституционно закреплённая гражданская инициатива.

Ирландия

Конституция Ирландии, с момента принятия в 1937 году, никогда не предусматривала народные инициативы. Комитет должен официально рассмотреть их, но не обязан их принимать. В мае-июне 2013 года, когда Конституционный съезд рассматривал избирательную реформу, участники проголосовали 83:16 за разрешение "народных инициатив" в целом, 80:19 – за их разрешение специально для законодательства и 78:17 – для конституционных поправок. Единственная попытка воспользоваться этим правом была предпринята в 1927 году партией "Фианна Фейл", крупнейшей оппозиционной партией, которая стремилась отменить Присягу верности. К маю 1928 года "Фианна Фейл" заявила о сборе 96 000 подписей и попыталась представить петицию в Дайл (нижнюю палату). Предложение было отложено, формально, чтобы дать комитету по процедурам Дайла возможность определить порядок рассмотрения подобных петиций. До того, как комитет успел собраться, правительство "Куманн на нГаэдхал" спешно внесло поправку, упраздняющую статью 48 Конституции.

Польша

Законодательные инициативы граждан являются конституционным правом в Польше, определенным в пункте 2 статьи 118 Конституции Польши 1997 года. Этот пункт предоставляет право законодательной инициативы любой группе, состоящей как минимум из 100 000 граждан, обладающих избирательным правом, для внесения законопроектов в Сейм – нижнюю палату польского парламента. Подробная процедура регулируется законом от 24 июня 1999 года.

Румыния

Согласно статье 74 Конституции Румынии, группы, состоящие как минимум из 100 000 граждан Румынии, обладающих избирательным правом, проживающих как минимум в одной четверти всех жудецов и собравших не менее 5000 подписей в каждом жудеце, имеют право представлять гражданскую инициативу, которая подлежит рассмотрению законодательным органом (инициативы, касающиеся финансовых или международных вопросов, не подпадают под действие этого права). Если инициатива касается изменения Конституции, статья 150 Конституции устанавливает, что группа должна включать как минимум 500 000 граждан Румынии, обладающих избирательным правом, проживающих как минимум в половине всех жудецов, с минимумом 20 000 подписей в каждом жудеце. Статья 151 Конституции также предусматривает, что любые поправки к ней должны быть утверждены посредством общенационального референдума.

Швейцария

Федеральная народная инициатива была включена в Федеральную конституцию Швейцарии в 1891 году, предоставляя определенному числу граждан (в настоящее время 100 000 подписей в течение 18 месяцев) право обратиться с просьбой о внесении изменений в конституционную статью или даже о введении новой статьи в конституцию. Право инициативы также применяется на кантональном и коммунальном уровнях Швейцарии (во всех кантонах и коммунах, где зародилось прямое демократическое участие граждан); многие кантоны допускают использование инициатив для принятия обычных законов, не имеющих конституционной силы, но федеральная система этого не позволяет. Если необходимое количество сторонников будет собрано, инициатива будет вынесена на плебисцит примерно через два-три года; эта задержка помогает избежать включения в конституцию мимолетных политических настроений. Парламент и правительство опубликуют свои официальные заключения о том, рекомендуют ли они голосовать за или против предложенной поправки. Парламент также может принять альтернативное предложение по поправке, которое также будет включено в избирательный бюллетень; в этом случае избиратели голосуют дважды: сначала за то, хотят ли они вообще поправки, а затем – за то, какую именно поправку они предпочитают: исходную, предложенную в рамках инициативы, или альтернативную, предложенную парламентом, если большинство решит внести поправку. Для принятия конституционного изменения, предложенного гражданами на национальном уровне, необходимо получить как большинство голосов на общенациональном референдуме, так и большинство голосов в каждом кантоне. Подавляющее большинство национальных инициатив, выдвинутых с 1891 года, когда система начала функционировать, не получили поддержки избирателей. Однако инициативы доказали свою полезность как инструмент, заставляющий правительство уделять внимание вопросам, которые в противном случае остались бы за пределами политической повестки, сокращая дистанцию между правительством и гражданами.

Великобритания

Хотя проведение референдума, непосредственно вытекающего из подобной инициативы, не является обязательным, правительство Великобритании располагает системой, позволяющей гражданам создавать онлайн-петиции, которые рассматриваются комитетом. Любая петиция, собравшая 10 000 подписей, получает ответ от правительства, а петиции, набравшие 100 000 подписей, почти всегда требуют от правительства рассмотреть вопрос о проведении дебатов в Палате общин (с некоторыми исключениями, например, если аналогичный вопрос обсуждался недавно или дебаты по нему запланированы). Создавать петицию или подписывать ее могут только граждане Великобритании или лица, проживающие в Великобритании. Петиции инициируются через специализированный веб-сайт, который также содержит информацию о том, когда петиции будут, а когда не будут вынесены на обсуждение. В некоторых случаях петиции, собравшие менее 100 000 подписей, все же обсуждаются. Примерами вопросов, которые обсуждались в парламенте посредством этой системы, являются различные вопросы, связанные с Brexit, и петиция с требованием отменить государственный визит президента США Дональда Трампа в Великобританию.

Новая Зеландия

В Новой Зеландии голосование, инициированное народом, называется референдумом по народной инициативе. Это консультативные референдумы по любому вопросу, для проведения которых сторонники должны представить в парламент петицию, подписанную десятью процентами всех зарегистрированных избирателей в течение 12 месяцев.