Временное правительство Ирака (2003–2004)

Введение

2003–2004 переходное правительство Ирака после вторжения под руководством США

Временная коалиционная администрация (سلطة الائتلاف المؤقتة; , CPA) — переходное правительство Ирака, созданное после вторжения в страну 19 марта 2003 года силами коалиции под руководством США. Вторжение ознаменовало падение режима Баас во главе с Саддамом Хусейном. Ссылаясь на резолюцию Совета Безопасности ООН 1483 (2003) и законы войны, ВКА была учреждена в мае 2003 года и наделила себя исполнительной, законодательной и судебной властью над иракским правительством с момента начала деятельности ВКА 21 апреля 2003 года до её роспуска 28 июня 2004 года. ВКА подверглась критике за неэффективное управление средствами, выделенными на восстановление Ирака после вторжения, более 8 миллиардов долларов из которых не были учтены, включая свыше 1,6 миллиарда долларов наличными, обнаруженных в подвале в Ливане.

История CPA

Управление по восстановлению и гуманитарной помощи (ОРГА; مكتب إعادة الإعمار والمساعدة الإنسانية, ORHA) было создано правительством Соединенных Штатов 20 января 2003 года, за два месяца до вторжения в Ирак в 2003 году. Оно должно было действовать как временная администрация в Ираке до создания демократически избранного гражданского правительства. В 2003 году на должность директора ОРГА был назначен генерал-лейтенант армии США в отставке Джей Гарнер, а также три заместителя, в том числе британский генерал-майор Тим Кросс. После роспуска ОРГА и создания CPA он стал первым исполнительным директором CPA. Благодаря своему прошлому военному опыту в Ираке во время операции «Буря в пустыне» в 1991 году и усилиям по восстановлению на севере Ирака во время операции «Обеспечить комфорт», а также тесным связям с министром обороны США Дональдом Рамсфельдом, Гарнер был очевидным кандидатом на эту должность. Однако его срок полномочий длился лишь с 21 апреля 2003 года, после чего он был внезапно заменен менее чем через месяц, 11 мая 2003 года, Полом Бремером. Быстрое увольнение Гарнера властями США стало неожиданностью для многих в CPA. В интервью программе BBC Newsnight Гарнер публично заявил, что его предпочтение – как можно скорее передать власть иракскому народу и сделать это посредством выборов. Приступив к исполнению обязанностей главного исполнительного директора CPA в мае 2003 года, Пол Бремер также принял на себя титул посланника президента США и администратора в Ираке. Его часто называли послом многочисленные СМИ и Белый дом, поскольку это был самый высокий правительственный ранг, которого он достиг (посол в Нидерландах). Однако Бремер не был послом в Ираке, и до июня 2004 года, когда CPA передала суверенитет Временному правительству Ирака, в Ираке не было американской дипломатической миссии. В CPA Бремер быстро внедрил непрозрачные и подверженные коррупции методы для вывода и транспортировки огромных сумм наличных денег, часто доставляемых из США в Ирак транспортными самолетами C-17. CPA было создано и финансировалось как подразделение Министерства обороны США, и в качестве администратора Бремер отчитывался непосредственно перед министром обороны. Хотя в Ираке присутствовали войска из нескольких стран коалиции, Центральное командование США (USCENTCOM) являлось основным военным органом, отвечавшим за оказание CPA прямой боевой поддержки для обеспечения соблюдения его полномочий во время оккупации Ирака. Хотя многие роскошные дворцы Саддама Хусейна были разграблены в первые дни после вторжения, большинство зданий остались относительно нетронутыми. Именно в этих многочисленных дворцах, расположенных по всей стране, CPA решило разместить свои офисы для управления. Несколько из этих дворцов были сохранены правительством США даже после передачи власти иракскому народу. Администрация была сосредоточена в районе Багдада, известном как «Зеленая зона», которая со временем превратилась в хорошо охраняемый анклав. CPA также отвечало за администрирование Фонда развития Ирака в течение года после вторжения. Этот фонд заменил предыдущую программу ООН «Нефть в обмен на продовольствие» и обеспечивал финансирование программы закупок пшеницы в Ираке, программы обмена валюты, программ в области электроэнергетики и нефтяной инфраструктуры, оборудования для иракских сил безопасности, заработной платы иракских государственных служащих и деятельности различных правительственных министерств. Первым актом CPA под руководством Бремера, Директивой коалиционных временных властей № 1, было приказание о дебаатификации иракского общества. 23 мая Директива коалиционных временных властей № 2 официально распустила иракскую армию, а также уволила других государственных служащих, включая медсестер и врачей, что в конечном итоге привело к безработице более 500 000 иракских граждан. 22 июля 2003 года CPA сформировала Иракский управляющий совет и назначила его членов. Состав Совета в основном состоял из иракских эмигрантов, которые ранее бежали из страны во время правления Саддама Хусейна, а также из многих известных диссидентов, подвергавшихся преследованиям со стороны бывшего режима Баас. CPA под руководством Бремера затем приступила к приватизации и продаже государственных активов и компаний многонациональным корпорациям, одновременно издавая односторонние указы, такие как Указ № 37 и Указ № 39, которые снизили корпоративный налог в Ираке с 40% до 15% и позволили иностранным организациям владеть 100% иракских активов.

The Office for Reconstruction and Humanitarian Assistance (مكتب إعادة الإعمار والمساعدة الإنسانية; , ORHA) was established on 20 January 2003 by the United States government two months before the 2003 invasion of Iraq. It was intended to act as a caretaker administration in Iraq until the creation of a democratically elected civilian government. Retired United States Army Lieutenant General Jay Garner was appointed as the Director of ORHA, along with three deputies, including British Major General Tim Cross, in 2003. Upon the dissolution of ORHA and the creation of the CPA, he then became the first chief executive of the CPA. Due to his past military experiences in Iraq during Operation Desert Storm in 1991 and his reconstruction efforts in northern Iraq during Operation Provide Comfort, Garner's credentials and close ties to the U. S. Secretary of Defense Donald Rumsfeld made him an obvious choice for the task. His term, however, lasted only from 21 April 2003 until he was replaced abruptly less than a month later by Paul Bremer on 11 May 2003. Garner's swift dismissal from his post by U. S. authorities came as a surprise to many within the CPA. In an interview with the BBC program Newsnight Garner publicly stated that his preference was to put the Iraqi people in charge as soon as possible and to do it with some form of elections. Upon assuming the post of chief executive of the CPA in May 2003, Paul Bremer also assumed the title of U. S. Presidential Envoy and Administrator in Iraq. He was frequently called Ambassador by numerous media organizations and the White House because it was the highest government rank he had achieved (Ambassador to Netherlands). But Bremer was not ambassador to Iraq, and there was no U. S. diplomatic mission in Iraq until June 2004, after the CPA transferred sovereignty to the Iraqi Interim Government. At the CPA, Bremer moved quickly to install opaque and corruption prone methods for the withdrawal and transportation of extremely large amounts of cash often transported from the US to Iraq by C 17 transport plane. The CPA was created and funded as a division of the United States Department of Defense, and as Administrator, Bremer reported directly to the Secretary of Defense. Although troops from several of the coalition countries were present in Iraq at this time, the United States Central Command (USCENTCOM) was the primary military apparatus charged with providing direct combat support to the CPA to enforce its authority during the occupation of Iraq. While many of Saddam Hussein's ornate palaces were looted in the days immediately following the invasion, most of the physical structures themselves survived relatively intact. It is in these numerous palaces situated throughout the country that the CPA chose to set up office in order to govern. Several of these palaces were retained by the U. S. government even after the transition of power back to the Iraqi people. The administration was centered in a district of Baghdad known as the Green Zone, which eventually became a highly secure walled off enclave. The CPA was also responsible for administering the Development Fund for Iraq during the year following the invasion. This fund superseded the earlier UN Oil for food programme, and provided funding for Iraq's wheat purchase program, the currency exchange program, the electricity and oil infrastructure programs, equipment for Iraq's security forces, Iraqi civil service salaries, and the operations of the various government ministries. The first act of the CPA under Bremer, Coalition Provisional Authority Order 1, was to order the de Ba'athification of Iraqi society. On 23 May, Coalition Provisional Authority Order 2 formally disbanded the Iraqi army, as well as other public servants including nurses and doctors and eventually led to the direct unemployment of more than 500,000 Iraqi citizens. On 22 July 2003, the CPA formed the Iraqi Governing Council and appointed its members. The Council membership consisted largely of Iraqi expatriates who had previously fled the country during the rule of Saddam Hussein and also with many outspoken dissidents who had been persecuted by the former Ba'athist regime. The CPA under Bremer then went on to privatise and sell off publicly owned assets and companies to multinational companies, whilst setting about issuing unilaterally developed decrees such as Order 37 and Order 39, which reduced Iraq's corporation tax from 40% to 15% and allowed foreign entities to enjoy 100% ownership of Iraqi assets.

Структура CPA

CPA был разделен на четыре географических региона. Штаб-квартира CPA North находилась в северном иракском городе Эрбиль, CPA Central – в Багдаде, в бывшем Республиканском дворце Саддама, CPA South Central – в иракском городе Хилла, недалеко от руин Вавилона, а CPA South – в южном иракском городе Басра. Каждый регион функционировал полуавтономно, и все четыре преследовали общие цели по восстановлению страны. На протяжении всего периода существования CPA обстановка с безопасностью и уровень гражданских беспорядков по всей стране различались в зависимости от региона, что отражалось на степени успеха программ в различных подразделениях CPA.

Комитет по рассмотрению программ CPA

Совет по рассмотрению программ (PRB) представлял собой коллегиальный орган, состоявший из одиннадцати членов, включая десять сотрудников CPA и одного члена Иракского руководящего совета. Председатель совета одновременно являлся старшим советником CPA при иракском Министерстве финансов. В обязанности совета входило рассмотрение вопросов и представление администратору CPA рекомендаций относительно присуждения контрактов. Для обеспечения прозрачности все ключевые обсуждения преимуществ и недостатков рассматриваемых программ должны были быть преданы гласности. Администратор CPA должен был принимать решения о присуждении контрактов только после получения рекомендации от этого органа. В отчете KPMG об аудите расходов DFI, в разделе, посвященном внутреннему контролю, особенно критиковалось несоблюдение PRB принципов прозрачности, установленных CPA. В частности: проводились заседания, на которых не велась запись посещаемости. Заседания проводились без обеспечения кворума при принятии решений. PRB никогда не фиксировал предложения об утверждении расходов, кто их поддерживал, а также позиции членов совета – за или против этих предложений. Из 43 заседаний, проведенных в 2003 году, единственный иракский член совета присутствовал лишь на двух. Протоколы заседаний не содержали достаточной информации для понимания причин одобрения программ. Решения по программам, отложенные для дальнейшего рассмотрения, впоследствии неофициально утверждались вне заседаний без фиксации обоснования принятых решений. Председатель совета отказался заверить правильность ведения бухгалтерского учета совета.

Приватизация экономики Ирака

До оккупации США в Ираке существовала централизованно планируемая экономика. В частности, она запрещала иностранную собственность на иракские предприятия, большинство крупных отраслей промышленности находились в государственной собственности, и были введены высокие тарифы для защиты от иностранных товаров. После вторжения в Ирак CPA оперативно начала издавать ряд обязательных распоряжений, приватизирующих экономику Ирака и открывающих ее для иностранных инвестиций. Распоряжение CPA № 39, озаглавленное «Иностранные инвестиции», устанавливало, что «иностранный инвестор имеет право осуществлять иностранные инвестиции в Ираке на условиях не менее благоприятных, чем применимые к иракскому инвестору», и что «объем иностранного участия в вновь создаваемых или существующих коммерческих организациях в Ираке не должен быть ограничен». Кроме того, иностранному инвестору «должна быть предоставлена возможность безотлагательно переводить за границу все средства, связанные с его иностранными инвестициями, включая акции, прибыль и дивиденды». Критики утверждают, что CPA радикально изменила экономику Ирака, разрешив практически неограниченные и нерегулируемые иностранные инвестиции и не установив никаких ограничений на вывод прибыли. Однако эта политика соответствовала действующим международным стандартам прямых иностранных инвестиций, которым придерживается большинство развитых стран. В распоряжении указано: «Если международное соглашение, участником которого является Ирак, предусматривает более благоприятные условия для иностранных инвесторов, осуществляющих инвестиционную деятельность в Ираке, применяются более благоприятные условия, предусмотренные этим международным соглашением». По мнению критиков, данное распоряжение было разработано для создания максимально благоприятной среды для иностранных инвесторов, что позволило американским и транснациональным корпорациям доминировать в экономике Ирака. Другие утверждают, что CPA считала реформу свободного рынка необходимой для обеспечения устойчивого роста и развития иракского нефтяного богатства, а не обречения Ирака на ресурсную ловушку путем сохранения законов предыдущего тоталитарного режима. Распоряжение CPA № 17 предоставляло всем иностранным подрядчикам, работающим в Ираке, иммунитет от «иракского правосудия», фактически обеспечивая иммунитет от любых исков, гражданских или уголовных, за действия, совершенные подрядчиками на территории Ирака. Распоряжение CPA № 49 предусматривало снижение налогов для корпораций, работающих в Ираке, снизив ставку с максимальной 40% до максимальной 15% с дохода. Корпорации, работающие с CPA, освобождались от уплаты налогов. Распоряжение CPA № 12, измененное распоряжением № 54, приостановило действие всех тарифов, тем самым лишив местных иракских производителей преимущества перед иностранными производителями. Однако позднее был вновь введен 5% «сбор на реконструкцию» на все импортируемые товары для финансирования иракских проектов по восстановлению. Распоряжение CPA № 57 предусматривало назначение «генеральных инспекторов» для работы в каждом министерстве правительства Ирака с целью борьбы с коррупцией. Эти генеральные инспекторы должны были быть «назначены на пятилетний срок Администратором [Полом Бремером]» и наделены широкими полномочиями «проводить расследования, аудиты, оценки, проверки и другие обзоры». Критики утверждают, что это механизм обеспечения продолжения американского влияния на управление Ираком даже после передачи страной всего суверенитета.

Prior to US occupation, Iraq had a centrally planned economy. Among other things, it prohibited foreign ownership of Iraqi businesses, ran most large industries as state owned enterprises, and imposed large tariffs to keep out foreign goods. After the invasion of Iraq, the CPA quickly began issuing many binding orders privatizing Iraq's economy and opening it up to foreign investment. CPA Order 39, entitled "Foreign Investment," provided that "A foreign investor shall be entitled to make foreign investments in Iraq on terms no less favorable than those applicable to an Iraqi investor," and that "[t]he amount of foreign participation in newly formed or existing business entities in Iraq shall not be limited " Additionally, the foreign investor "shall be authorized to transfer abroad without delay all funds associated with its foreign investment, including shares or profits and dividends ". Critics assert that the CPA drastically altered Iraq's economy, allowing virtually unlimited and unrestricted foreign investment and placing no limitations on the expatriation of profit. However, these policies were in accord with current international standards on foreign direct investment to which most of the developed world adheres. The order concluded, "Where an international agreement to which Iraq is a party provides for more favorable terms with respect to foreign investors undertaking investment activities in Iraq, the more favorable terms under the international agreement shall apply." According to critics, this order was designed to create as favorable an environment for foreign investors as possible, thereby allowing American and multinational corporations to dominate Iraq's economy. Others argue the CPA considered free market reform essential for Iraq's oil wealth to generate sustainable growth and development, instead of consigning Iraq to a resource trap by maintaining the laws of the previous totalitarian regime. CPA Order 17 granted all foreign contractors operating in Iraq immunity from "Iraqi legal process," effectively granting immunity from any kind of suit, civil or criminal, for actions the contractors engaged in within Iraq. CPA Order 49 provided a tax cut for corporations operating within Iraq. It reduced the rate from a maximum of 40% to a maximum of 15% on income. Corporations working with the CPA were exempted from owing any tax. CPA Order 12, amended by Order 54, suspended all tariffs, thus removing the advantage that domestic Iraqi producers had over foreign producers. However, a 5% "reconstruction levy" on all imported goods was later reimposed to help finance Iraqi initiated reconstruction projects. CPA Order 57 provided for the appointment of "Inspectors General" to operate within each Iraqi government ministry, for the purposes of rooting out corruption. These Inspectors General were to be "appointed to a 5 year term by the Administrator [Paul Bremer]," and were given sweeping powers "to conduct investigations, audits, evaluations, inspections, and other reviews "
Critics contend this is a mechanism for ensuring continuing American influence in Iraqi governance even after the transfer of all sovereignty to the country.

Законность в соответствии с международным правом

Критики утверждают, что спорная политика является принципиально антидемократичной или незаконной в соответствии с международным правом, поскольку значительная экономическая реформа может считаться легитимной только в том случае, если она изначально принята избранным иракским правительством, свободным от иностранной оккупации и господства, и поскольку оккупирующая держава лишена права переписывать законы оккупированной страны. CPA утверждал, что введение Приказа № 39 было разрешено резолюцией 1483, поскольку она обязывала CPA "содействовать благосостоянию иракского народа посредством эффективного управления территорией" и создавать "условия, в которых иракский народ сможет свободно определять свое политическое будущее". Сторонники этой точки зрения утверждают, что резолюция 1483 подразумевает необходимость радикальной экономической реструктуризации, и поэтому допускает исключение из международного права, касающегося оккупации. Однако другие указывают на то, что резолюция 1483 "призывает все заинтересованные стороны соблюдать международное право, включая, в частности, Женевские конвенции 1949 года", что требует от оккупирующей силы уважать действующие в стране законы, если только это не будет абсолютно невозможно.

Реконструкция

Хотя CPA заключила контракты на проведение важнейших работ по восстановлению с американскими компаниями, некоторые критики утверждают, что эти компании выполнили относительно небольшой объем работ. Например, компании Bechtel был выдан контракт на ремонт иракских очистных и водопроводных сооружений. Однако сегодня многие иракцы по-прежнему не имеют доступа к безопасной питьевой воде или достаточному электроснабжению. Военные силы коалиции были перегружены задачами, чтобы обеспечить необходимую безопасность для всех подрядчиков в Ираке. В связи с этим, часть средств, выделенных по контрактам, пришлось перенаправить с работ по восстановлению на обеспечение безопасности, которая не была учтена при первоначальном заключении контрактов. Более того, прогресс в восстановлении часто замедлялся из-за деятельности повстанцев, направленной на срыв восстановления инфраструктуры. Эта повстанческая деятельность значительно затормозила восстановление и потребовала корректировки целей проектов из-за средств, затраченных на обеспечение безопасности в объеме, превышающем первоначально запланированный. По данным USAID, к октябрю 2003 года пиковая выработка электроэнергии достигла довоенного уровня в 4500 МВт, и они сотрудничали с Bechtel, а также с иракским министерством внутренних дел и другими организациями в отношении планируемой мощности в 2000 МВт. CPA поставила цель – достичь мощности в 6000 МВт к лету 2004 года, но эта цель так и не была достигнута. Пиковая мощность в 5365 МВт была достигнута в августе 2004 года, через шесть недель после передачи суверенитета. В настоящее время выработка электроэнергии составляет около 13 000 МВт. USAID предоставляет еженедельные обновления и финансовые отчеты на своей веб-странице, посвященной Ираку, в максимально оперативной форме.