Федеральная программа США по очистке загрязненных территорий "Superfund"

Введение

Федеральная программа США, закон о токсичных отходах.

Суперфонд – это федеральная программа США по восстановлению окружающей среды, учрежденная Законом о всеобъемлющем экологическом реагировании, компенсации и ответственности 1980 года (CERCLA). Программа реализуется Агентством по охране окружающей среды (EPA). Она направлена на выявление и очистку территорий, загрязненных опасными веществами. Объекты, находящиеся под управлением в рамках этой программы, называются объектами Суперфонда. Из всех объектов, отобранных для возможных мероприятий в рамках этой программы (а их десятки тысяч по всей территории США), 1178 (по состоянию на 2024 год) остаются в Национальном списке приоритетов (NPL), что делает их пригодными для очистки в рамках программы Суперфонд. Объекты, включенные в NPL, считаются наиболее загрязненными и подвергаются долгосрочному комплексному исследованию и мероприятиям по восстановлению (очистке). В штате Нью-Джерси, пятом по величине штате США, находится около десяти процентов приоритетных объектов Суперфонда, что является непропорционально большой долей. EPA стремится выявить стороны, ответственные за выброс опасных веществ в окружающую среду (загрязнителей), и либо обязать их провести очистку, либо самостоятельно осуществить очистку, используя средства Суперфонда (фонда целевого назначения), и взыскать эти затраты с ответственных сторон посредством соглашений или других правовых средств. Приблизительно 70% мероприятий по очистке в рамках программы Суперфонд исторически финансировались потенциально ответственными сторонами (PRP).

Закон о Суперфонде также уполномочивает федеральные агентства по природным ресурсам, прежде всего EPA, штаты и коренные американские племена на возмещение ущерба, нанесенного опасными веществами природным ресурсам, хотя большинство штатов имеют и чаще используют собственные версии закона о Суперфонде. CERCLA учредила Агентство по токсическим веществам и регистру заболеваний (ATSDR). Основная цель очистки в рамках программы Суперфонд – снижение рисков для здоровья человека посредством сочетания очистки, инженерных средств контроля, таких как защитные экраны, и ограничений на использование территории, например, ограничений на использование подземных вод. Вторичная цель – возвращение территории в продуктивное использование для бизнеса, отдыха или в качестве естественной экосистемы. Определение предполагаемого дальнейшего использования на ранней стадии очистки часто приводит к более быстрой и менее дорогостоящей очистке. Программа перепрофилирования объектов Суперфонда EPA предоставляет инструменты и поддержку для перепрофилирования территорий.

История

CERCLA был принят Конгрессом в 1980 году в ответ на угрозу, исходящую от участков с опасными отходами, таких как катастрофа в Лав-Канал (штат Нью-Йорк) и Долина барабанов (штат Кентукки). Было признано, что финансирование будет сложным, поскольку установить ответственных лиц зачастую оказывалось затруднительно, и поэтому был создан Суперфонд для обеспечения финансирования за счет налогообложения определенных отраслей промышленности и для формирования комплексной системы ответственности, позволяющей привлекать к ответственности более широкий круг лиц. Общий объем финансирования впоследствии был увеличен до 8,5 миллиарда долларов. Реализация программы на ранних этапах, во время администрации Рональда Рейгана, была неэффективной: из 799 участков Суперфонда были очищены лишь 16, и из 700 миллионов долларов подлежащих возмещению средств от ответственных сторон было собрано всего 40 миллионов долларов. Ненадлежащее управление программой при Энн Горсуч Берфорд, первом назначенном Рейганом руководителе агентства, привело к расследованию со стороны Конгресса и повторной авторизации программы в 1986 году посредством закона, вносящего поправки в CERCLA.

Изменения 1986 года

Закон о внесении изменений и повторной авторизации Суперфонда 1986 года (SARA) установил минимальные требования к проведению очистки в разделе 121 и предписал, чтобы большинство соглашений об очистке с загрязнителями оформлялись в федеральном суде в виде соглашения по решению суда, открытого для общественного обсуждения (раздел 122). Это было сделано для устранения кулуарных сделок между промышленностью и Агентством по охране окружающей среды в период правления Рейгана, выявленных Конгрессом.

Инициатива по экологической справедливости

В 1994 году президент Билл Клинтон издал исполнительный указ № 12898, который предписывал федеральным агентствам обеспечить достижение экологической справедливости, учитывая непропорциональное негативное воздействие на здоровье и окружающую среду, которое испытывали малообеспеченные слои населения и представители этнических меньшинств в результате реализации государственных программ, политики и деятельности. Региональным отделениям Агентства по охране окружающей среды (EPA) было поручено применять соответствующие инструкции, чтобы руководители программ по очистке загрязненных объектов (Суперфонд) при выборе мест проведения работ учитывали анализ данных, организованное участие общественности и возможности для экономического развития. Некоторые экологи и представители промышленного лобби расценили политику экологической справедливости администрации Клинтона как шаг вперед, однако указ не получил поддержки обеих партий. Новоизбранный республиканский Конгресс предпринял множество безуспешных попыток существенно ослабить программу. Администрация Клинтона затем приняла некоторые реформы, отвечавшие интересам промышленности, и заблокировала большинство крупных изменений.

Снижение акцизного налога

До середины 1990-х годов основное финансирование поступало из акцизного налога на нефтехимическую промышленность, что отражало принцип «загрязнитель платит». Несмотря на то, что к 1995 году остаток средств Суперфонда сократился примерно до 4 миллиардов долларов, Конгресс отказался от повторного утверждения сбора налога, и к 2003 году фонд был исчерпан. С 2001 года большая часть финансирования очистки загрязненных участков поступает от налогоплательщиков. В целом, правительства штатов оплачивают 10 процентов расходов на очистку, и не менее 50 процентов, если штат управлял предприятием, ответственным за загрязнение. К 2013 году федеральное финансирование программы снизилось с 2 миллиардов долларов в 1999 году до менее чем 1,1 миллиарда долларов (в сопоставимых ценах). Это был первый случай, когда агентству пришлось ликвидировать последствия биологического выброса, а не химического или нефтяного разлива. В период с 2000 по 2015 год Конгресс ежегодно выделял около 1,26 миллиарда долларов из общего фонда на программу Суперфонда. В результате, с 2001 по 2008 год было очищено менее половины площадок по сравнению с предыдущим периодом. Снижение продолжилось во время администрации Обамы, и впоследствии, под руководством администратора Агентства по охране окружающей среды Джины Маккарти, количество очисток в рамках программы Суперфонд еще больше сократилось – с 20 в 2009 году до 8 в 2014 году. Новый акцизный налог на химическую продукцию вступает в силу 1 июля 2022 года и вдвое превышает ставку предыдущего налога Суперфонда. Закон, принятый в 2021 году, также санкционировал выделение 3,5 миллиарда долларов из общего фонда правительства США в качестве экстренных ассигнований на очистку опасных объектов в ближайшем будущем.

Процедуры

После уведомления об участке размещения потенциально опасных отходов, EPA проводит предварительную оценку/инспекцию участка (PA/SI), которая включает в себя анализ документации, проведение интервью, визуальные осмотры и ограниченный отбор проб на месте. Информация, полученная в ходе PA/SI, используется EPA для разработки оценки степени опасности (HRS) с целью определения статуса участка в соответствии с CERCLA. Участки, получившие достаточно высокий балл для включения в список, как правило, переходят к этапу углубленного исследования и разработки (RI/FS). RI включает в себя обширную программу отбора проб и оценку рисков, определяющую характер и масштабы загрязнения участка, а также связанные с ним риски. FS используется для разработки и оценки различных вариантов ремедиации. Предпочтительный вариант представляется в Предварительном плане для общественного обсуждения и внесения замечаний, за которым следует выбранный вариант в Решении (ROD). Затем участок переходит в фазу проектирования ремедиации и далее – в фазу проведения ремедиации. Многие участки предусматривают долгосрочный мониторинг. После завершения ремедиации необходимо проводить обзоры каждые пять лет, если опасные вещества остаются на участке в концентрациях, превышающих безопасные уровни для неограниченного использования. Информационная система CERCLA (CERCLIS) – это база данных, поддерживаемая EPA и штатами, содержащая информацию об участках, где могли произойти выбросы, требующие устранения, или которые уже были очищены. CERCLIS состоит из трех реестров: реестра оперативного устранения CERCLIS, реестра ремедиации CERCLIS и реестра принудительного исполнения CERCLIS. Нормируемое количество (RQ) – это минимальное количество опасного вещества, выброс которого подлежит обязательному сообщению. Мероприятия по контролю за источником загрязнения включают строительство, установку и ввод в эксплуатацию мероприятий, необходимых для предотвращения дальнейшего выброса опасных веществ (преимущественно из источника, расположенного на поверхности или в недрах земли, или в зданиях и других сооружениях) в окружающую среду. Письмо по статье 104(e) – это запрос правительства на предоставление информации об участке. Оно может содержать общее уведомление потенциально ответственного лица о том, что в отношении участка, за который оно может нести ответственность, могут быть предприняты действия в рамках CERCLA. Данная статья также уполномочивает EPA осуществлять доступ на объекты и получать информацию, касающуюся потенциально ответственных сторон (PRP), выбросов опасных веществ и ответственности, а также требовать доступа для проведения мероприятий в рамках CERCLA. Приказ по статье 106 – это односторонний административный приказ, выданный EPA потенциально ответственным лицам (PRP) для проведения ремедиационных работ на участке Суперфонда, когда EPA устанавливает наличие непосредственной и существенной угрозы для здоровья населения, благосостояния или окружающей среды в результате фактического или потенциального выброса опасного вещества с объекта, с применением тройного размера ущерба и ежедневных штрафов в случае невыполнения приказа. Показано, что участки Суперфонда оказывают наибольшее негативное воздействие на представителей меньшинств. Несмотря на принятие законодательства, специально разработанного для обеспечения справедливости при включении участков в список Суперфонда, маргинализированные группы населения по-прежнему имеют меньше шансов на успешное включение в список и проведение очистки, чем районы с более высоким уровнем дохода. После принятия исполнительного приказа сохранялась разница между демографическими характеристиками общин, проживающих вблизи участков с токсичными отходами, и их включением в список объектов Суперфонда, что в противном случае предоставило бы им возможность получения финансирования федеральных проектов по очистке. Было установлено, что общины с увеличением доли представителей меньшинств и населения с низким уровнем дохода имели меньше шансов на включение участка в список после принятия исполнительного приказа, в то время как увеличение дохода, напротив, повышало вероятность включения участка в список. Среди населения, проживающего в пределах 1 мили от участка Суперфонда, 44% составляют представители меньшинств, хотя они составляют лишь около 37% населения страны. По состоянию на январь 2021 года более 9 000 объектов, получающих федеральное субсидирование, включая объекты с сотнями жилых помещений, находились менее чем в 1 миле от участка Суперфонда.

Upon notification of a potentially hazardous waste site, the EPA conducts a Preliminary Assessment/Site Inspection (PA/SI), which involves records reviews, interviews, visual inspections, and limited field sampling. Information from the PA/SI is used by the EPA to develop a Hazard Ranking System (HRS) score to determine the CERCLA status of the site. Sites that score high enough to be listed typically proceed to a Remedial Investigation/Feasibility Study (RI/FS). The RI includes an extensive sampling program and risk assessment that defines the nature and extent of the site contamination and risks. The FS is used to develop and evaluate various remediation alternatives. The preferred alternative is presented in a Proposed Plan for public review and comment, followed by a selected alternative in a ROD. The site then enters into a Remedial Design phase and then the Remedial Action phase. Many sites include long term monitoring. Once the Remedial Action has been completed, reviews are required every five years, whenever hazardous substances are left onsite above levels safe for unrestricted use. The CERCLA information system (CERCLIS) is a database maintained by the EPA and the states that lists sites where releases may have occurred, must be addressed, or have been addressed. CERCLIS consists of three inventories: the CERCLIS Removal Inventory, the CERCLIS Remedial Inventory, and the CERCLIS Enforcement Inventory. A reportable quantity (RQ) is the minimum quantity of a hazardous substance which, if released, must be reported. A source control action represents the construction or installation and start up of those actions necessary to prevent the continued release of hazardous substances (primarily from a source on top of or within the ground, or in buildings or other structures) into the environment. A section 104(e) letter is a request by the government for information about a site. It may include general notice to a potentially responsible party that CERCLA related action may be undertaken at a site for which the recipient may be responsible. This section also authorizes the EPA to enter facilities and obtain information relating to PRPs, hazardous substances releases, and liability, and to order access for CERCLA activities. A section 106 order is a unilateral administrative order issued by EPA to PRP(s) to perform remedial actions at a Superfund site when the EPA determines there may be an imminent and substantial endangerment to the public health or welfare or the environment because of an actual or threatened release of a hazardous substance from a facility, subject to treble damages and daily fines if the order is not obeyed. Superfund sites have been shown to impact minority communities the most. Despite legislation specifically designed to ensure equity in Superfund listing, marginalized populations still experience a lesser chance of successful listing and cleanup than areas with higher income levels. After the executive order had been put in place, there persisted a discrepancy between the demographics of the communities living near toxic waste sites and their listing as Superfund sites, which would otherwise grant them federally funded cleanup projects. Communities with both increased minority and low income populations were found to have lowered their chances of site listing after the executive order, while on the other hand, increases in income led to greater chances of site listing. Of the populations living within 1 mile radius of a Superfund site, 44% of those are minorities despite only being around 37% of the nation's population. As of January 2021, more than 9,000 federally subsidized properties, including ones with hundreds of dwellings, were less than a mile from a Superfund site.

Случайные исследования в афроамериканских общинах

В 1978 году у жителей чернокожего сельского поселения Триана, штат Алабама, было обнаружено загрязнение ДДТ и ПХД, причем у некоторых уровень ДДТ был самым высоким, когда-либо зарегистрированным в истории наблюдений. Высокие концентрации ДДТ были обнаружены в Индийском ручье, из которого многие жители добывали пищу для пропитания. Хотя эта серьезная угроза здоровью жителей Трианы была выявлена в 1978 году, федеральное правительство предприняло действия лишь через 5 лет, после того как мэр Трианы подал коллективный иск в 1980 году. В Западном Далласе, штат Техас, преимущественно афроамериканском и латиноамериканском районе, свинцово-плавильный завод отравлял окрестности, начальную школу и детские сады на протяжении более пяти десятилетий. Городские власти Далласа были проинформированы в 1972 году о том, что дети, живущие рядом с заводом, подвергаются воздействию свинца. Город подал в суд на свинцово-плавильные заводы в 1974 году, а затем в 1976 году ужесточил правила обращения со свинцом. Лишь в 1981 году Агентство по охране окружающей среды (EPA) заказало исследование загрязнения свинцом в этом районе, которое подтвердило результаты, полученные десять лет назад. В 1983 году детские сады, расположенные вблизи завода, были вынуждены закрыться из-за воздействия свинца, в то время как завод продолжал работать. Позже выяснилось, что заместитель администратора EPA Джон Эрнандес намеренно затягивал очистку загрязненных свинцом участков. Лишь в 1993 году этот участок был объявлен зоной Суперфонда и в то время являлся одним из крупнейших. Однако завершение работ по очистке и устранению источников свинцового загрязнения EPA осуществило только в 2004 году. Община Афтон в округе Уоррен, Северная Каролина, является одним из наиболее известных случаев экологической несправедливости и часто рассматривается как исток движения за экологическую справедливость. ПХД незаконно сбрасывались на территории общины, которая впоследствии превратилась в полигон для ПХД. Лидеры общины на протяжении десяти лет добивались очистки территории, пока она не была окончательно дезактивирована. Однако эта дезактивация не вернула участок в состояние, существовавшее до 1982 года. Были выдвинуты требования о компенсации ущерба, которые до сих пор не удовлетворены. Район Bayview Hunters Point в Сан-Франциско, исторически населенный афроамериканцами, столкнулся с постоянной экологической дискриминацией из-за недостаточной эффективности работ по рекультивации судостроительной верфи Сан-Франциско, объявленной федеральной зоной Суперфонда. Небрежность различных ведомств в надлежащей очистке этого участка привела к тому, что жители Bayview подвергаются воздействию высоких уровней загрязнения, что связано с повышенной заболеваемостью раком, астмой и общим ухудшением состояния здоровья по сравнению с другими районами Сан-Франциско.

In 1978, residents of the rural black community of Triana, Alabama were found to be contaminated with DDT and PCB, some of whom had the highest levels of DDT ever recorded in human history. The DDT was found in high levels in Indian Creek, which many residents relied on for sustenance fishing. Although this major health threat to residents of Triana was discovered in 1978, the federal government did not act until 5 years later after the mayor of Triana filed a class action lawsuit in 1980. In West Dallas, Texas, a mostly African American and Latino community, a lead smelter poisoned the surrounding neighborhood, elementary school, and day cares for more than five decades. Dallas city officials were informed in 1972 that children in the proximity of the smelter were being exposed to lead contamination. The city sued the lead smelters in 1974, then reduced its lead regulations in 1976. It wasn't until 1981 that the EPA commissioned a study on the lead contamination in this neighborhood and found the same results that had been found a decade earlier. In 1983, the surrounding day cares had to close due to the lead exposure while the lead smelter remained operating. It was later revealed that EPA Deputy Administrator John Hernandez had deliberately stalled the cleanup of the lead contaminated hot spots. It wasn't until 1993 that the site was declared a Superfund site, and at the time it was one of the largest ones. However, it was not until 2004 when the EPA completed the clean up efforts and eliminated the lead pollutant sources from the site. The Afton community of Warren County, North Carolina is one of the most prominent environmental injustice cases and is often pointed to as the roots of the environmental justice movement. PCBs were illegally dumped into the community and then it eventually became a PCB landfill. Community leaders pressed the state for the site to be cleaned up for an entire decade until it was finally detoxified. However, this decontamination did not return the site to its pre 1982 conditions. There has been a call for reparations to the community which has not yet been met. Bayview Hunters Point, San Francisco, a historically African American community, has faced persistent environmental discrimination due to the poor remediation efforts of the San Francisco Naval Shipyard, a federally declared Superfund site. The negligence of multiple agencies to adequately clean this site has led Bayview residents to be subject to high rates of pollution and has been tied to high rates of cancer, asthma, and overall higher health hazards than other regions of San Francisco.

Случайные исследования в общинах коренных американцев

Одним из примеров является разлив отходов уранового завода в Черч-Роке на территории Навахо-Нейшн. Это был крупнейший радиоактивный разлив в США, однако правительство долгое время не реагировало и не проводило очистку, отнеся этот объект к категории низкого приоритета. Конгресс США утвердил два пятилетних плана по очистке, но загрязнение, вызванное аварией в Черч-Роке, до сих пор не устранено полностью. В настоящее время загрязнение ураном, оставшееся после добычи во времена Холодной войны, сохраняется на всей территории Навахо-Нейшн, представляя угрозу для здоровья населения.

Будущие проблемы

В то время как простые и относительно легко очищаемые участки приведены в порядок, Агентство по охране окружающей среды сейчас занимается оставшимся числом сложных и масштабных объектов, таких как крупные горнодобывающие территории и участки загрязненных отложений, что требует значительных финансовых ресурсов. Кроме того, несмотря на то, что федеральное правительство выделило финансирование на очистку объектов федеральной собственности, эта работа продвигается значительно медленнее. Задержка обусловлена рядом факторов, включая ограниченные возможности Агентства по охране окружающей среды по обеспечению исполнения требований, сложность обращения с радиоактивными отходами Министерства энергетики и большое количество объектов федеральной собственности.