Введение

Парламентская система управления

Вестминстерская система, или Вестминстерская модель, — это тип парламентского правления, включающий в себя ряд процедур для функционирования законодательного органа, впервые разработанный в Англии. Ключевые особенности системы включают исполнительную власть, сформированную из членов законодательного органа и ответственную перед ним; наличие парламентской оппозиции; и церемониального главу государства, отделенного от главы правительства. Название происходит от Вестминстерского дворца, который с XIII века является местом заседаний Вестминстерского парламента в Англии, а затем и в Соединенном Королевстве. Вестминстерская система часто противопоставляется президентской системе, возникшей в Соединенных Штатах, или полупрезидентской системе, основанной на правительстве Франции. Вестминстерская система используется или использовалась в национальных и региональных законодательных органах большинства бывших колоний Британской империи после обретения самоуправления (за исключением Соединенных Штатов и Кипра), начиная с первой из канадских провинций в 1848 году и шести австралийских колоний в период с 1855 по 1890 год. Эта форма правления была унаследована Новой Зеландией. Израиль принял систему правления, во многом вдохновленную Вестминстером, после провозглашения независимости от Британского мандата на Палестину. Однако некоторые бывшие колонии впоследствии приняли либо президентскую систему (например, Нигерия), либо гибридную систему (например, Южная Африка) в качестве формы правления.

Резюме типичной структуры Вестминстерской модели

Тип Двухпалатный (в некоторых случаях однопалатный) Верхняя палата (утверждает законы) Нижняя палата (представляет народ) Руководство Глава государства Монарх (иногда представлен вице-королевским представителем, таким как губернатор или генерал-губернатор) или церемониальный президент. Глава правительства Премьер-министр (суверенное государство/страна) Премьер-министр/главный министр (провинции, штаты, территории) Другие должности включают первого министра, главного исполнительного должностного лица, президента совета министров. Председатели законодательных палат Спикер верхней палаты Спикер нижней палаты Общее управление Возглавляется главой правительства. Кабинет министров формируется (как правило) из членов крупнейшей партии или коалиции в законодательном органе, назначаемых главой правительства. В парламентах без политических партий члены кабинета министров либо назначаются премьер-министром, либо избираются депутатами. Он также подотчётен парламенту, перед которым отчитывается и несёт ответственность (в частности, перед нижней палатой, если парламент двухпалатный). Оппозиция Возглавляется лидером оппозиции. Теневой кабинет формируется из избранных членов крупнейшей партии или коалиции в законодательном органе, не входящих в правительство, назначаемых лидером партии (лидером оппозиции). Государственная служба Политически независимая и доступная для граждан государства, работающая в различных государственных организациях (здравоохранение, жилищное строительство, образование, оборона). Вооружённые силы Оборонная организация государства/страны.

Операция

Схема исполнительных функций в Вестминстерской системе весьма сложна. По сути, глава государства, как правило монарх или президент, является церемониальной фигурой, представляющей собой теоретический, номинальный или де-юре источник исполнительной власти в системе. На практике эта фигура не осуществляет исполнительные полномочия активно, хотя исполнительная власть номинально осуществляется от её имени. Глава правительства, обычно именуемый премьер-министром или премьером, в идеале должен пользоваться поддержкой большинства в ответственной палате и, в любом случае, должен обеспечивать отсутствие абсолютного большинства против правительства. Если парламент принимает вотум недоверия или отказывается принимать важный законопроект, например бюджет, правительство должно либо уйти в отставку, чтобы было сформировано новое правительство, либо добиваться роспуска парламента для проведения досрочных всеобщих выборов с целью подтверждения или отклонения мандата правительства. Исполнительная власть в Вестминстерской системе де-юре осуществляется кабинетом в целом, вместе с младшими министрами, однако фактически главой правительства доминирует в исполнительной власти, поскольку именно к нему глава государства обращается за советом (в соответствии с конституционной конвенцией) при осуществлении исполнительной власти, включая назначение и увольнение членов кабинета. Это приводит к ситуации, когда отдельные члены кабинета фактически находятся в подчинении у премьер-министра. Таким образом, кабинет министров сильно зависит от премьер-министра, поскольку его члены могут быть заменены в любой момент или переведены ("понижены в должности") в другой портфель во время перестановки в кабинете за "неудовлетворительные результаты". В Соединенном Королевстве суверен теоретически обладает исполнительной властью, хотя премьер-министр и кабинет министров фактически реализуют исполнительные полномочия. В парламентской республике, такой как Индия, президент является де-юре исполняющей властью, хотя исполнительные полномочия в основном осуществляются премьер-министром и Советом министров. Однако в Израиле исполнительная власть наделена де-юре и де-факто кабинетом, а президент является де-юре и де-факто церемониальной фигурой. Например, премьер-министр и кабинет министров (как де-факто исполняющий орган в системе) обычно должны получать разрешение главы государства при осуществлении исполнительных функций. Если, к примеру, британский премьер-министр захочет распустить парламент для проведения всеобщих выборов, он конституционно обязан запросить разрешение у монарха для реализации этого намерения. Однако в настоящее время монарх практически всегда следует советам своего премьер-министра, не проявляя собственной инициативы, что обусловлено тем, что британский монарх является конституционным монархом: он или она следует советам своих министров, за исключением случаев использования резервных полномочий во время кризиса. Полномочия монарха по назначению и увольнению правительств, назначению министров кабинета, дипломатов, объявлению войны и подписанию договоров (среди других полномочий, которыми монарх обладает де-юре) известны как королевская прерогатива, которая в настоящее время осуществляется монархом исключительно по совету премьер-министра. Этот обычай также распространен в других странах и регионах мира, использующих Вестминстерскую систему, как наследие британского колониального правления. В странах Содружества, таких как Канада, Австралия и Новая Зеландия, повседневные функции, которые в Соединенном Королевстве осуществлял бы лично монарх, вместо этого осуществляет генерал-губернатор. В этих странах премьер-министр обязан формально запрашивать разрешение у генерал-губернатора при принятии исполнительных решений, аналогично британской системе. Аналогичная ситуация существует и в республиках Содружества Наций, таких как Индия или Тринидад и Тобаго, где президент выполняет функции, аналогичные генерал-губернатору. Необычный случай наблюдается в Израиле и Японии, где соответствующие премьер-министры обладают полной юридической властью для реализации исполнительных решений, и одобрение президента (в Израиле) или императора (в Японии) не требуется; премьер-министры этих стран являются полными де-юре источниками исполнительной власти, а не главы государства. Глава государства часто проводит встречи с главой правительства и кабинетом министров, чтобы быть в курсе государственной политики, а также для консультирования, обсуждения и предупреждения министров в их действиях. Такая практика существует в Соединенном Королевстве и Индии. В Великобритании монарх проводит конфиденциальные еженедельные встречи с премьер-министром для обсуждения государственной политики и выражения своего мнения и советов по текущим вопросам. В Индии премьер-министр конституционно обязан регулярно проводить встречи с президентом, аналогично вышеупомянутой британской практике. По сути, глава государства, как теоретический носитель исполнительной власти, "царствует, но не правит". Эта фраза означает, что роль главы государства в правительстве обычно церемониальная и, следовательно, не предполагает непосредственного осуществления исполнительных полномочий. Резервные полномочия главы государства достаточны для обеспечения соблюдения некоторых его пожеланий. Однако объем этих полномочий варьируется от страны к стране и часто является предметом споров. Такая исполнительная структура впервые возникла в Соединенном Королевстве. Исторически британский монарх обладал и непосредственно осуществлял всю исполнительную власть. Георг I Великий (правил в 1714–1727 годах) был первым британским монархом, делегировавшим часть исполнительных полномочий премьер-министру и кабинету министров, во многом потому, что он также был монархом Ганновера в Германии и не владел английским языком в совершенстве. Со временем дальнейшие договоренности позволили осуществлять исполнительную власть от имени монарха, и все больше де-факто власти оказалось в руках премьер-министра. Эта концепция была усилена в "Английской конституции" (1876) Уолтера Бэджхота, который разграничил отдельные "достоинственные" и "эффективные" функции правительства. Монарх должен быть центром притяжения для нации ("достоинственным"), в то время как премьер-министр и кабинет министров фактически принимают исполнительные решения ("эффективными").

Избирательная система, министры и должностные лица

Избирательная система часто закрепляется в законе о представительстве народа. Распространенные министерские должности включают парламентского секретаря и заместителя министра. Министров поддерживают личные секретари, а правительственными департаментами управляют постоянные секретари, главные секретари или руководители департаментов.

Роль главы государства

Глава государства или его представитель (например, генерал-губернатор) официально назначает главой правительства того, кто пользуется доверием нижней или единственной палаты законодательного собрания, и приглашает его или ее сформировать правительство. В Великобритании это известно как "поцелуй рук". Хотя роспуск законодательного собрания и назначение новых выборов формально осуществляются главой государства, по традиции глава государства действует в соответствии с пожеланиями главы правительства. Президент, монарх или генерал-губернатор могут обладать значительными резервными полномочиями. Примерами использования этих полномочий являются австралийский конституционный кризис 1975 года и канадский инцидент с Кингом и Бингом в 1926 году. Принципы Ласселса были попыткой создать конвенцию для регулирования подобных ситуаций, но на практике не были применены. В силу различий в письменных конституциях, формальные полномочия монархов, генерал-губернаторов и президентов существенно различаются от страны к стране. Однако, поскольку суверены и генерал-губернаторы не избираются, а некоторые президенты могут не избираться непосредственно народом, они часто защищены от общественной критики, возникающей в результате одностороннего или спорного использования их полномочий. Во многих странах Содружества генерал-губернатор формально представляет монарха, который обычно отсутствует в данной стране. В таких странах может быть неясно, кто именно является "главой государства".

Кабинет министров

В книге "Английская конституция" Уолтер Бегехот подчеркнул разделение конституции на две составляющие: "Достойную" (символическую часть) и "Эффективную" (то, как вещи на самом деле работают и осуществляются), и назвал "Эффективную" "Кабинетным правлением". Парламенты всех остальных канадских провинций, парламент Мальты, парламент Папуа – Новой Гвинеи, Законодательный совет Гонконга и израильский парламент никогда не имели верхних палат. Гонконг, бывшая британская коронная колония и в настоящее время специальный административный район Китайской Народной Республики, имеет однопалатный Законодательный совет. В то время как законодательные советы в британских колониях Австралазии и Северной Америки были назначаемыми верхними палатами, и некоторые из них впоследствии были упразднены, Законодательный совет Гонконга остался единственной палатой и к 1995 году превратился в полностью избираемую, однако лишь часть мест избирается на основе всеобщего избирательного права. Ответственное правительство никогда не было предоставлено во время британского колониального правления, и губернатор оставался главой правительства до передачи суверенитета в 1997 году, когда его сменил главный исполнительный директор. Секретари продолжали назначаться главным исполнительным директором, а не из состава Законодательного совета, и их назначения не требовали утверждения Законодательным советом. Хотя по сути система была скорее президентской, чем парламентской, Законодательный совет унаследовал многие элементы Вестминстерской системы, включая парламентские полномочия, привилегии и иммунитет, а также право проводить расследования и другие. Стенограммы заседаний известны как "Гансарды", а основной цвет зала заседаний – красный, как и в других верхних палатах. Секретари правительства и другие должностные лица располагаются справа от председателя в зале заседаний. Главный исполнительный директор может распустить Законодательный совет при определенных условиях и обязан уйти в отставку, например, когда вновь избранный Законодательный совет повторно примет законопроект, который он ранее отказался подписать.

"Вашингстерская система"

Воды Темзы и Потомака впадают в озеро Берли Гриффин. Австралийское конституционное право во многих отношениях является уникальным гибридом, сочетающим в себе влияние Конституции США, а также традиции и конвенции Вестминстерской системы и некоторые местные особенности. Австралия является исключительной страной, поскольку правительство сталкивается с полностью избираемой верхней палатой, Сенатом, который должен быть готов принять все его законопроекты. Хотя правительство формируется в нижней палате, Палате представителей, для управления необходима поддержка Сената. Австралийский Сенат необычен тем, что сохраняет способность блокировать финансирование правительства – полномочие, аналогичное тому, которым обладала Палата лордов в Великобритании до 1911 года, что впоследствии стало невозможным в Вестминстерской системе. Правительство, потерявшее возможность финансироваться, серьезно ограничено в своих действиях; если решение не будет найдено и финансирование не будет восстановлено, такое событие обычно приведет к проведению федеральных выборов. Поскольку генерал-губернатор, технически, может распустить федеральное правительство в любое время, потеря финансирования иногда, хотя и спорно, рассматривается как подходящий повод для роспуска (как это было во время австралийского конституционного кризиса 1975 года). Это спорно, поскольку противоречит вестминстерской традиции правления партией, пользующейся доверием нижней палаты (а не верхней палаты, такой как Сенат). Некоторые политологи полагают, что австралийская система правления была сознательно разработана как сочетание или гибрид Вестминстерской и американской систем правления, особенно учитывая, что австралийский Сенат является влиятельной верхней палатой, подобно Сенату США; эта идея отражена в прозвище "мутация Washminster". Возможность для верхних палат блокировать финансирование также присутствует в парламентах большинства австралийских штатов. Австралийскую систему также называют полупарламентской.

Церемонии

Вестминстерская система имеет весьма характерный облик в процессе функционирования, с множеством британских традиций, интегрированных в повседневную работу правительства. Парламент вестминстерского типа обычно представляет собой длинную прямоугольную комнату с двумя рядами кресел и столов по обе стороны. Многие залы соединяют противоположные ряды либо перпендикулярным рядом кресел и столов в самой дальней точке от кресла спикера, расположенного на противоположном конце зала (например, Палата лордов Великобритании или израильский Кнессет), либо ряды кресел и столов закруглены на конце, напротив кресла спикера (например, в парламентах Австралии, Ирландии, Южной Африки, Индии). Кресла, на которых сидят представители правительства и оппозиции, расположены таким образом, что два ряда обращены друг к другу. Считается, что такая планировка восходит к раннему парламенту, который заседал в церковном хоре. Традиционно оппозиционные партии занимают один ряд кресел, а правящая партия – другой. В некоторых странах скипетр лежит на столе парламента, направленный в сторону правительства. В большинстве правительств, имеющих большинство в парламенте, число депутатов от правящей партии настолько велико, что им приходится использовать и места, предназначенные для оппозиции. В нижней палате Вестминстера (Палата общин Великобритании) на полу перед местами правительства и оппозиции начерчены линии, которые депутаты могут пересекать только при выходе из зала. В одном конце комнаты находится большое кресло для спикера. Спикер обычно носит черную мантию, а в некоторых странах – парик. Парламентские секретари в мантиях часто сидят за узкими столами между двумя рядами кресел. За эти узкие столы в центре зала обычно выходят министры или члены парламента, чтобы выступить. Другие церемонии, часто связанные с Вестминстерской системой, включают ежегодное обращение с трона (или его эквивалент), в ходе которого глава государства произносит специальную речь (написанную правительством) перед парламентом о том, какой политики следует ожидать в предстоящем году, а также торжественные церемонии открытия парламента, которые часто включают представление большого церемониального скипетра. Некоторые законодательные органы сохраняют цветовую кодировку залов Вестминстера, где верхние палаты ассоциируются с красным цветом (по аналогии с Палатой лордов), а нижние – с зеленым (по аналогии с Палатой общин). Это характерно для Индии, Австралии, Канады, Новой Зеландии и Барбадоса.

Бывшие страны

Вестминстерская система была принята рядом стран, которые впоследствии развивали или реформировали свою систему управления, отклоняясь от первоначальной модели. В некоторых случаях отдельные аспекты Вестминстерской системы сохранялись или кодифицировались в их конституциях. Например, Южная Африка и Ботсвана, в отличие от стран Содружества или парламентских республик, таких как Индия, имеют совместного главу государства и главу правительства, но президент остается ответственным перед нижней палатой парламента; парламент избирает президента в начале нового созыва, при наличии вакансии в должности или в случае проигрыша действующим президентом вотума доверия. Если парламент не может избрать нового президента в течение короткого периода времени (от недели до месяца), нижняя палата распускается и назначаются новые выборы. В период с 1910 по 1961 год, а также с 1961 по 1984 год. Конституция 1983 года отменила Вестминстерскую систему в Южной Африке. В период с 1907 по 1934 год, когда самоуправление было приостановлено и Комиссия по управлению взяла на себя прямое управление из Лондона. Использование Вестминстерской системы возобновилось в 1949 году, когда Ньюфаундленд стал провинцией Канады. В период с 1965 по 1979 год и с 1980 по 1987 год. Конституция 1987 года отменила Вестминстерскую систему. После окончания британского колониального правления в 1960 году, что привело к назначению генерал-губернатора, а затем президента – Ннамди Азикиве. Система прекратила свое существование в результате военного переворота 1966 года. В период с 1948 по 1972 год и с 1972 по 1978 год, когда конституция была переработана в исполнительную президентскую систему. После обретения независимости в 1948 году до военного переворота 1962 года. В период с 1957 по 1960 год, затем в 1969 и 1972 годах. Государство Сомалиленд в период его непродолжительной независимости в 1960 году, с Мухаммадом Хаджи Ибрагимом Эгалом в качестве первого и единственного премьер-министра. (тогда известное как Свазиленд) в период с 1968 по 1973 год. Танганьика (1961–1964) в период с 1961 по 1962 год. В период с 1961 по 1971 год. В период с 1962 по 1963 год. В период с 1945 по 1966 год. В период с 1963 по 1964 год. В период с 1964 по 1966 год. В период с 1965 по 1970 год. В период с 1966 по 1980 год. В период с 1921 по 1958 год; во время монархии парламент Ирака был двухпалатным, состоящим из верхней палаты лордов и нижней палаты общин, и был создан по образцу Вестминстерской системы с некоторыми корректировками. В период с 1923 по 1953 год; после египетской революции 1919 года парламент Египта был вынужден следовать точной модели Вестминстерской системы. В период с 1964 года до конца монархии в 1973 году. В период с 1890 по 1940 год; в соответствии с конституцией Мэйдзи, Сейм Японии был двухпалатным законодательным органом, смоделированным как по немецкому рейхстагу, так и по Вестминстерской системе. Влияние Вестминстерской системы сохранилось в послевоенной конституции Японии.