Отмена «Сухого закона» в США: принятие 21-й поправки.

Введение

1933 Совместная резолюция Конгресса США об отмене 18-й поправки и прекращении сухого закона.

Закон Блейна, официально именуемый Совместным резолюцией о предложении Двадцать первой поправки к Конституции Соединенных Штатов, является совместной резолюцией, принятой Конгрессом Соединенных Штатов 20 февраля 1933 года, инициирующей отмену 18-й поправки к Конституции Соединенных Штатов, установившей сухой закон в Соединенных Штатах. Отмена была завершена, когда 21-я поправка к Конституции была ратифицирована необходимым минимальным количеством штатов 5 декабря 1933 года.

Первоначальная деятельность на 72-м съезде

Закон Волстеда ввел в действие 18-ю поправку (Сухой закон). В законе "опьяняющим напитком" определялся напиток, содержащий 0,5 процента алкоголя по весу. Многочисленные проблемы с обеспечением соблюдения закона, а также стремление создать рабочие места и увеличить налоговые поступления путем легализации пива, вина и крепких спиртных напитков, привели к тому, что к концу 1932 года большинство избирателей и членов Конгресса отвернулись от Сухого закона.

Политическая ситуация

Когда 7 декабря 1931 года открылась первая законодательная сессия 72-го Конгресса США, было предложено более двух десятков законопроектов, вносящих поправки в Закон Волстеда или полностью отменяющих 18-ю поправку. Республиканцы, контролировавшие обе палаты в предыдущем Конгрессе, ранее были едины в своей поддержке сухого закона и, при поддержке "сухих" (сторонников запрета) демократов, легко обеспечивали более чем две трети большинства, необходимого для блокирования любого голосования даже по незначительному смягчению Закона Волстеда. Однако теперь 64 республиканца, выступавших за отмену запрета ("мокрые"), сформировали в Палате представителей группу для работы с демократами (которые получили небольшое большинство после победы в ряде специальных выборов) с целью добиться изменения или отмены сухого закона. Демократы также изменили регламент Палаты представителей, приняв процедуру петиции о вынесении законопроекта на голосование, которая обязывала бы рассмотреть законопроект, если об этом просили 145 депутатов. 23 декабря 1931 года республиканские "мокрые" добились незначительной победы, получив соглашение о создании подкомитета в составе Судебного комитета Сената, который должен был провести слушания по вопросам изменения Закона Волстеда и отмены 18-й поправки. Сенатор Джон Блейн (республиканец от штата Висконсин), лидер республиканских "мокрых" в Сенате, хотя в пятичленном подкомитете большинство (три члена) составляли "сухие". В ответ двухпартийная группа "мокрых" решила представить план по изменению 18-й поправки в соответствии с рекомендациями, опубликованными в 1931 году Национальной комиссией по вопросам соблюдения законов и правопорядка (Комиссия Уикершема) – группой, созданной президентом Гербертом Гувером для изучения проблем правоприменения в условиях сухого закона. 21 января 1932 года Сенат впервые с начала действия сухого закона провел прямое голосование по этому вопросу и отклонил резолюцию Бингема об отмене, 55 голосами против 15. "Сухие" приветствовали это голосование как символ слабости сторонников отмены сухого закона.

Непростая поддержка изменения запрета

"Сторонники отмены сухого закона" в Конгрессе осознали, что поддержка запрета ослабевает. Спустя неделю после поражения предложения Бигхема об отмене, "сторонники отмены" в Палате представителей начали разрабатывать законопроект о внесении поправок в Закон Волстеда, чтобы вновь разрешить производство пива. Их целью было добиться голосования до окончания сессии Конгресса в июле 1932 года. Имея всего 34 голоса "сторонников отмены" в Сенате и 190 в Палате представителей, лоббисты отмены считали, что никаких действий предпринять не удастся до выборов в ноябре 1932 года. "Сторонники отмены" в Конгрессе получили значительный импульс 20 февраля, когда ведущий кандидат от Демократической партии на пост президента, Франклин Д. Рузвельт, заявил о своей поддержке отмены 18-й поправки как средства увеличения налоговых поступлений для федерального правительства и штатов. Поддержка Рузвельта отмене закона укрепила позиции "сторонников отмены" в Палате представителей. 16 февраля Комитет по судебным вопросам Палаты представителей проголосовал 14 против 9 против резолюции Бека Линтикума, которая предлагала законодательным собраниям штатов подтвердить или отменить 18-ю поправку. Затем "сторонники отмены" в Палате представителей 25 февраля шокировали политических лидеров обеих партий, собрав 110 подписей под петицией о вынесении резолюции Бека Линтикума на голосование. 1 марта "сторонники отмены" получили необходимые 145 подписей для вынесения резолюции на голосование. Резолюция Бека Линтикума получила 187 голосов, что стало наименьшим большинством, которое удалось собрать "противникам сухого закона" с начала действия запрета. "Сторонники отмены" в Палате представителей, рассматривавшие голосование по резолюции Бека Линтикума лишь как проверку своей растущей силы, были воодушевлены результатами. Пробное голосование в Палате представителей также ободрило "сторонников отмены" в Сенате. 19 марта подкомитет по судебным вопросам Блейна положительно отчитался о законопроекте сенатора Бингема, предлагающем легализовать 4-процентное пиво. Удивительно, но в отчете подкомитета даже говорилось о бесполезности внесения изменений в 18-ю поправку. Три дня спустя группа из 38 сенаторов из обеих партий удивила Сенат, подписав письмо с требованием о проведении голосования по изменению или отмене 18-й поправки. В письме упоминались четыре резолюции, представленные подкомитету Блейна. Эти четыре резолюции были: (1) слабо сформулированная резолюция об отмене, предложенная сенатором Бингемом; (2) слабо сформулированная резолюция об отмене, предложенная сенатором Робертом Ф. Вагнером (Д, Нью-Йорк); (3) резолюция сенатора Милларда Тайдингса (Д, Мэриленд) о внесении изменений в закон о запрете, чтобы разрешить штатам придерживаться его полностью или частично; и (4) резолюция с жесткими формулировками, представленная сенатором Блейном 14 марта, об отмене 18-й поправки. "Сторонники отмены" в Палате представителей, по всей видимости, потерпели неудачу 25 марта, когда Палата отклонила законопроект, предложенный конгрессменом Томасом Х. Калленом (Д, Нью-Йорк), о внесении поправок в Закон Волстеда, чтобы разрешить производство 2,75-процентного пива и обложить его налогом. "Сторонники отмены" в Сенате также потеряли позиции. Блейн начал проводить слушания по отмене 18-й поправки в середине апреля, а 19 апреля Комитет Сената по производству неблагоприятно отчитался о законопроекте о 4-процентном пиве, что парадоксальным образом позволило вынести его на голосование в Сенате. В ходе этого пробного голосования "сторонники отмены" смогли получить лишь 24 голоса. В мае 1932 года "сторонники отмены" в Палате представителей вновь потрясли политический истеблишмент, собрав достаточное количество подписей под петицией о вынесении законопроекта О'Коннора-Халла на голосование, освободив его от рассмотрения в Комитете по путям и средствам Палаты представителей. Палата представителей отклонила законопроект, который разрешал бы производство 2,75-процентного пива и облагать его налогом в размере 3 процентов от розничной стоимости, 228 голосами против 169. Это стало значительным снижением поддержки отмены сухого закона.

"Wets" in Congress perceived that support for Prohibition was waning. A week after the defeat of the Bingham repeal proposal, House "wets" began drafting legislation to amend the Volstead Act to permit the manufacture of beer once more. Their goal was to force a vote before the session of Congress ended in July 1932. With only 34 "wet" votes in the Senate and 190 in the House, repeal lobbyists believed no action could be taken until after the November 1932 elections. Congressional "wets" received a major boost on February 20 when a leading Democratic candidate for president, Franklin D. Roosevelt, announced he supported repeal of the 18th Amendment as a means of generating tax revenues for the federal government and states. Roosevelt's support for repeal boosted "wet" support in the House. On February 16, the House Judiciary Committee had voted 14 to 9 against the Beck Linthicum resolution, which would have asked state legislatures to reaffirm or repeal the 18th Amendment. House "wets" then shocked political leaders in both sides on February 25 by obtaining 110 signatures on a discharge petition for the Beck Linthicum resolution. The "wets" secured the required 145 signatures for discharge on March 1. The Beck Linthicum resolution received 187 votes, resulting in the smallest majority "drys" had managed to muster since the start of Prohibition. House "wets", who considered the vote on Beck Linthicum only a test of their growing strength, were thrilled by the vote. The House test vote was encouraging to Senate "wets" as well. On March 19, Blaine's Judiciary subcommittee favorably reported a bill by Senator Bingham proposing the legalization of 4 percent beer. Surprisingly, the subcommittee report even called modification of the 18th Amendment useless. Three days later, a bipartisan group of 38 senators surprised the Senate by signing a letter demanding a vote to modify or repeal the 18th Amendment. The letter referred to four resolutions before Blaine's subcommittee. Efn|The four resolutions were: (1) A weakly worded repeal resolution by Senator Bingham; (2) A weakly worded repeal resolution by Senator Robert F. Wagner (D N. Y. ); (3) A resolution by Senator Millard Tydings (D Md.) amending Prohibition to permit the states to adhere to it in whole or in part; and (4) A strongly worded resolution, introduced by Senator Blaine on March 14, repealing the 18th Amendment. House "wets" appeared to suffer a setback on March 25 when the House rejected a bill, proposed by Rep. Thomas H. Cullen (D N. Y. ), to amend the Volstead Act to permit the manufacture of 2.75 percent beer and tax it. "Wets" in the Senate also lost ground. Blaine began holding hearings on repeal of the 18th Amendment in mid April, and on April 19 the Senate Manufactures Committee unfavorably reported a 4 percent beer bill which had the perverse outcome of enabling a floor vote. In this test vote, "wets" were able to secure only 24 votes. In May 1932, House "wets" shocked the political establishment again by securing enough signatures on a discharge petition to free the O'Connor Hull bill from the House Ways and Means Committee. The House defeated the bill, which would have permitted 2.75 percent beer and taxed it at a rate of 3 percent of its retail value, 228 to 169. It was a significant drop in anti Prohibition support.

Выборы 1932 года и последствия отмены запрета

Однако политическая ситуация среди избирателей в различных штатах была решительно в пользу отмены сухого закона. Хотя большинство делегатов на Республиканском национальном съезде 1932 года, проходившем в Чикаго с 14 по 16 июня, выступали за отмену 18-й поправки, президент Гувер был против этого. Был достигнут компромисс, в результате которого съезд принял пункт в партийной платформе, предлагающий внести поправки в закон о сухом законе, чтобы разрешить штатам соблюдать закон полностью или частично (под федеральным контролем). В этом пункте также отвергалось проведение общенационального референдума в пользу одобрения или отклонения законодательными собраниями штатов. Этот пункт платформы подвергся широкой критике за отсутствие четкой позиции по вопросу о сухом законе. Однако организации сторонников сухого закона решительно поддержали Гувера, видя в нем свой единственный шанс сохранить сухой закон в какой-либо форме. На Национальном съезде Демократической партии 1932 года, проходившем в Чикаго с 27 июня по 2 июля, подавляющее большинство высказалось за отмену 18-й поправки. В партийной платформе содержался пункт, предлагающий отмену посредством конвенций, специально избранных избирателями в каждом штате (предложение Бингема, выдвинутое ранее в этом году). В этом пункте также предлагалось разрешить штатам и их местным органам власти оставаться "сухими", если они того пожелают. Франклин Д. Рузвельт, кандидат партии на пост президента Соединенных Штатов, активно выступал за отмену сухого закона. Сторонники отмены сухого закона в обеих партиях в Конгрессе были в восторге от платформы Демократической партии и согласились, по крайней мере, добиваться существенной поправки к закону Волстеда до окончания работы 72-го Конгресса в марте 1933 года. Сенаторы-сторонники отмены сухого закона особенно воодушевились после поражения сенатора Кэмерона А. Моррисона (D, Северная Каролина), ярого сторонника сухого закона, на предварительных выборах в июне 1932 года. Однако, когда сенатор Бингем попытался продвинуть свою резолюцию об отмене, лидеры Сената заблокировали эту инициативу. В Палате представителей сторонники отмены сухого закона поспешили начать сбор подписей под петициями о вынесении на голосование четырех законопроектов, которые вновь легализовали бы пиво. Джон У. Саммерс (Р, Вашингтон), сторонник сухого закона и председатель Юридического комитета Палаты представителей, теперь считал неизбежным повторное представление 18-й поправки штатам. Спикер Палаты представителей Джон Нэнс Гарнер полагал, что Конгресс одобрит продажу пива к концу сессии. Известные сторонники отмены сухого закона в Сенате были менее оптимистичны, поскольку их силы были разделены между поддержкой внесения изменений в закон Волстеда и полной отменой 18-й поправки. В день выборов более 100 кандидатов, выступавших за сухой закон, потеряли свои места в Конгрессе. В Палате представителей подавляющее большинство новых и переизбранных членов поддержали полную отмену, а в Сенате для достижения необходимого большинства для отмены не хватало всего трех голосов. Еще два голоса в поддержку отмены были получены, когда сенатор Томас Дж. Уолш (D, Монтана), ведущий сторонник сухого закона, согласился проголосовать за внесение изменений или отмену 12 ноября, а затем сенатор Артур Ванденберг (R, Мичиган) – 18 ноября.

The political situation among voters in the various states was strongly in favor of Prohibition repeal, however. Although a majority of delegates to the 1932 Republican National Convention, held in Chicago June 14 to 16, were in favor of repealing the 18th Amendment, President Hoover was not. A compromise was reached in which the convention adopted a party platform plank which advocated amending Prohibition to permit states to follow the law in whole or in part (subject to federal control). The plank also rejected a national referendum in favor of approval/disapproval by state legislatures. The platform plan was widely criticized for not taking a stand on Prohibition. "Dry" organizations, however, backed Hoover strongly, seeing in him their only chance of preserving Prohibition in any form. At the 1932 Democratic National Convention, held in Chicago from June 27 to July 2, an overwhelming majority supported a repeal of the 18th Amendment. The party's platform contained a plank proposing repeal by conventions specially elected by voters in each state (the Bingham proposal from earlier in the year). The plank also proposed allowing states and their localities to stay "dry" if they so chose. Franklin D. Roosevelt, the party's nominee for President of the United States, campaigned strongly in favor of repeal. "Wets" of both parties in Congress were elated by the Democratic Party platform, and agreed, at a minimum, to seek significant amendment of the Volstead Act before the end of the 72nd Congress in March 1933. Senate "wets" were particularly encouraged after Senator Cameron A. Morrison (D N. C.), a radical "dry", was defeated for reelection in the June 1932 Democratic primary However, when Senator Bingham attempted to move his repeal resolution forward, Senate leaders blocked the move. In the House, "wets" rushed to circulate discharge petitions on four bills which would make beer legal again. Rep. John W. Summers (R Wash.), "dry" chair of the House Judiciary Committee, now believed it was inevitable that the 18th Amendment would be resubmitted to the states. Speaker of the House John Nance Garner believed Congress would approve the sale of beer by the end of the session. Prominent "wets" in the Senate were less hopeful, as their forces were divided between supporting modification of the Volstead Act and outright repeal of the 18th Amendment. On Election Day, more than 100 "dry" candidates lost their seats in Congress. In the House, a super majority of new and reelected members supported outright repeal, while in the Senate the repeal super majority was just three votes short. Two more repeal votes were gained when Senator Thomas J. Walsh (D Mont. ), a leading "dry", agreed to vote for modification or repeal on November 12, followed by Senator Arthur Vandenberg (R Mich.) on November 18.

Принятие закона Блейна

Когда в ноябре открылась сессия Конгресса, лидер большинства в Палате представителей Рейни, уступив требованиям своего кокуса, объявил, что руководство Палаты представителей будет действовать максимально оперативно в отношении изменений в законодательстве о Сухом законе. Опрос членов Палаты представителей показал, что значительное большинство выступает за внесение поправок в Закон Волстеда с целью легализации пива, в то время как сторонников отмены 18-й поправки было меньше. Несмотря на обещание президента Гувера наложить вето на законопроект, спикер Гарнер заявил, что он освободит все законодательные календари, чтобы придать приоритет "пивному законопроекту" до того, как Конгресс будет вынужден прекратить работу. Эфен|Гибсон Гарнер в то время также был избранным вице-президентом. План Гарнера столкнулся с неудачей 2 декабря, когда Юридический комитет Палаты представителей проголосовал 13 голосами против 6 за отклонение резолюции. Наблюдатели спорили о том, была ли резолюция Гарнера изначально несовершенной, или же "сухие" наконец решили выступить против нее. Палата представителей возобновила работу 5 декабря, и резолюция Гарнера была вынесена на голосование. Хотя партийные организаторы Демократической партии насчитали 275 голосов в поддержку отмены, резолюции не удалось получить необходимого двухтретьего большинства. Окончательное голосование состоялось с результатом 272 против 144, при этом 79 бывших "сухих" (66 демократов и 13 республиканцев) проголосовали за отмену. Разгневанный и разочарованный, Гарнер объявил вопрос "закрытым" на оставшуюся часть сессии и заявил, что Конгрессу придется ждать, пока новое "мокрое" большинство не придет к власти в 73-м Конгрессе 4 марта 1933 года. Представитель Джеймс М. Бек (R Pa.), соавтор законопроекта Бека-Линтикума (который потерпел поражение девять месяцев назад), полагал, что Палата представителей приняла бы резолюцию Гарнера, если бы он не попытался форсировать этот вопрос в первый день сессии.

"Пивные счета"

Руководство Палаты представителей смирилось с рассмотрением "законопроекта Коллиера" – законопроекта, предложенного конгрессменом Джеймсом Коллиером (Демократ, Миссисипи), который легализует пиво и вино крепостью 2,75 процента и устанавливает налог в размере 5 долларов за баррель пива и 20-процентный налог с розничной продажи вина. Несмотря на то, что предложенные поправки угрожали расколом в рядах сторонников отмены "сухого закона", Палата представителей приняла законопроект Коллиера 21 декабря значительным большинством голосов – 230 против 165. Поправка к законопроекту ограничивала поставки пива в штаты, решившие сохранить действие "сухого закона". В Сенате рассматривались как "пивные законопроекты", так и резолюции об отмене 18-й поправки. Сенатор Тайдингс предложил законопроект, разрешающий продажу пива любой крепости, с налогом в размере 16 процентов от его розничной стоимости. Однако сенатор Бингем добивался принятия законопроекта, идентичного первоначальному законопроекту Коллиера. Сенат отклонил, 48 голосами против 23, попытку вынести законопроект Бингема на обсуждение и голосование 23 декабря. Сенаторы указали на то, что данный законопроект фактически не вносит изменений в Закон Волстеда, а является самостоятельным законодательным актом. Они опасались, что законопроект Бингема-Коллиера может быть признан неконституционным, если сам Закон Волстеда не будет изменен. Сенатор Блейн пообещал немедленно переработать законопроект с учетом этих опасений.

В Сенат перевод законопроекта Блейна

5 января 1933 года подкомитет Блейна внес существенные поправки в резолюцию S. J. Res. 211 во время обсуждения. Первый раздел предложенной конституционной поправки теперь явно отменял Восемнадцатую поправку. Новая формулировка во втором разделе запрещала продажу алкогольных напитков в любом штате или территории, где это было запрещено, а третий раздел предоставлял Конгрессу право одновременно регулировать или запрещать потребление алкогольных напитков в определенных заведениях. Efn|Этот раздел в разговорной речи был известен как "положение против салунов". Блейн предложил, чтобы Сенат рассмотрел резолюцию S. J. Res. 211 14 февраля. "Сухие" в Сенате провели восьмичасовую филибьеру, возглавляемую сенаторами Моррисом Шеппардом (D, Техас) и Смитом В. Брукхартом (R, Айова). Наконец, разочарованные тем, что филибьеру заблокирована вся работа Сената (включая срочное законодательство для решения банковского кризиса в период Великой депрессии), в 10 вечера состоялось успешное голосование по прекращению дебатов, положившее конец филибьере. Сенатор Джозеф Т. Робинсон (D, Арканзас) предложил поправку в виде замены, предусматривающую ратификацию поправки на государственных конвенциях, а не законодательными собраниями штатов. Поправка была одобрена 45 голосами против 15. Затем сенатор Робинсон предложил поправку об исключении второго раздела, но затем изменил свое предложение, чтобы исключить третий раздел. Поправка была одобрена 33 голосами против 32. Сенат возобновил дебаты 16 февраля. Сенатор Дэвид А. Рид (R, Пенсильвания) попросил пересмотреть голосование об исключении третьего раздела, а сенатор Картер Гласс попытался предложить резолюцию S. J. Res. 202 в качестве поправки в форме замены. Предложение Гласса было отклонено 14 голосами против 70. Сенатор Тайдингс попытался помешать Конгрессу облагать налогом любые алкогольные напитки, которые он решит запретить, но его поправка была отклонена при голосовании. Гласс снова попытался заменить резолюцию S. J. Res. 202 (на этот раз в качестве поправки) и снова был отклонен 38 голосами против 46. Поправка Рида о восстановлении третьего раздела также была отклонена 37 голосами против 47. Сенатор Томас Гор (D, Оклахома) попытался внести поправку во второй раздел, запрещающую продажу алкогольных напитков для частной выгоды, но его предложение было отклонено при голосовании. Затем Сенат одобрил измененную резолюцию 63 голосами против 23, что на пять голосов больше необходимого двухтретьего большинства.

On January 5, 1933, the Blaine subcommittee substantially amended S. J. Res. 211 during markup. Section one of the proposed constitutional amendment now explicitly repealed the 18th amendment. New language in section two prohibited the sale of intoxicating beverages in any state or territory which prohibited them, while section three gave Congress the concurrent power to regulate or prohibit the consumption of intoxicating beverages in certain establishments. Efn|This section was colloquially known as the "anti saloon provision". Blaine moved to have the Senate consider S. J. Res. 211 on February 14. "Drys" in the Senate engaged in an eight hour filibuster, led by Senators Morris Sheppard (D Tex.) and Smith W. Brookhart (R Iowa). Finally, frustrated by the filibuster's blockage of all Senate business (including emergency legislation to deal with the Great Depression's banking crisis), a successful cloture vote occurred at 10 P. M. which ended the filibuster. Senator Joseph T. Robinson (D Ark.) offered an amendment in the form of a substitution to provide for ratification by state convention rather than state legislatures. The amendment was agreed to by a vote of 45 to 15. Senator Robinson then offered an amendment striking section two, but then modified his own motion to strike instead section three. The amendment was agreed to by a vote of 33 to 32. The Senate resumed debate on February 16. Senator David A. Reed (R Pa.) asked for reconsideration of the vote to strike section three, and Senator Carter Glass attempted to offer S. J. Res. 202 as an amendment in the nature of a substitute. Glass' motion was rejected by a vote of 14 to 70. Senator Tydings attempted to prevent Congress from taxing any intoxicating beverage it chose to prohibit, but his amendment was rejected in a voice vote. Glass attempted again to substitute S. J. Res. 202 (this time as an amendment), and was again rejected 38 to 46. Reed's amendment to restore section three was also rejected, by a vote of 37 to 47. Senator Thomas Gore (D Okla.) attempted to amend section two to bar the sale of intoxicating beverages for private profit, but his motion was rejected by voice vote. The Senate then approved the amended resolution by a vote of 63 to 23, five more votes than the required two thirds majority.

Вносим законопроект о Блейне в Палату представителей

Принятие резолюции С. Ж. 211 активизировало процесс отмены в Палате представителей. Лидер большинства Рейни созвал немедленное заседание Демократического собрания, а спикер Гарнер заявил о намерении добиться приостановки регламента, чтобы вынести вопрос об отмене на быстрое голосование.

20 февраля лидер большинства Рейни запросил приостановку регламента и немедленное принятие резолюции С. Ж. 211. Дебаты были ограничены 20 минутами, по 10 минут за и против. Палата представителей приняла предложение Рейни 289 голосами против 121. Резолюция С. Ж. 211 была принята с перевесом в 15 голосов от необходимого большинства в две трети.

Принятие 21-й поправки

С. Дж. Рес. 211 был направлен Государственному секретарю Соединенных Штатов 20 февраля 1933 года. 21 марта 1933 года Конгресс принял закон Каллена-Харрисона, который переопределил понятие "алкогольный напиток" как напиток с содержанием алкоголя 3,2 процента по весу. Закон Каллена-Харрисона вступил в силу 7 апреля 1933 года. 21-я поправка была ратифицирована ратификационными конвенциями штатов 5 декабря 1933 года. Вся страна слушала по радио, как Юта стала 36-м штатом, ратифицировавшим поправку.