Введение

Первичная система персонала дипломатической службы федерального правительства Соединенных Штатов

Дипломатическая служба Соединенных Штатов является основной системой персонала, используемой дипломатической службой федерального правительства Соединенных Штатов под эгидой Государственного департамента Соединенных Штатов. Она состоит из более чем 13 000 профессионалов, осуществляющих внешнюю политику Соединенных Штатов и оказывающих помощь гражданам США за рубежом. Нынешний генеральный директор – Марсия Берникат. Конгресс учредил должность генерального директора в соответствии с Законом о дипломатической службе 1946 года. В период с 1946 по 1980 год генеральный директор назначался государственным секретарем. Первый генеральный директор, Селден Чапин, занимал эту должность менее шести месяцев, после чего его сменил Кристиан М. Равендал, который оставался на этом посту до июня 1949 года. Как глава управления, генеральный директор занимал должность, эквивалентную должности помощника государственного секретаря. Три из последних четырех генеральных директоров были женщинами. Будучи исполняющим обязанности консула в Париже, Уорден столкнулся с тем, что американские торговцы относились к нему не более чем к наемному агенту. В 1856 году Конгресс установил оклады для консулов, работающих на определенных должностях; те, кто получал оклад, не могли заниматься частным бизнесом, но могли продолжать взимать плату за оказанные услуги.

Люсиль Атчерсон Кертис

Люсиль Атчерсон Кертис была первой женщиной на службе, которая впоследствии стала Службой иностранных дел США. В частности, она была первой женщиной, назначенная на должность дипломатического или консульского служащего Соединенных Штатов в 1923 году (единая Служба иностранных дел США была учреждена только в 1924 году, после чего дипломатические и консульские служащие стали офицерами Службы иностранных дел).

Закон Роджерса

Закон Роджерса 1924 года объединил дипломатическую и консульскую службы правительства в Иностранную службу. Для отбора наиболее выдающихся американцев был также введен чрезвычайно сложный экзамен по Иностранной службе, а также система продвижения по службе на основе заслуг. Закон Роджерса учредил также Совет Иностранной службы и Совет экзаменаторов Иностранной службы, первый – для консультирования государственного секретаря по вопросам управления Иностранной службой, а второй – для управления процессом сдачи экзаменов. В 1927 году Конгресс принял закон, предоставляющий дипломатический статус представителям Министерства торговли за рубежом (ранее известным как "торговые комиссары"), что привело к созданию Службы внешней торговли. В 1930 году Конгресс принял аналогичный закон для Министерства сельского хозяйства, учредив Службу зарубежного сельскохозяйственного сотрудничества. Однако, несмотря на формальное предоставление дипломатического статуса, коммерческие и сельскохозяйственные атташе оставались государственными служащими (а не сотрудниками Иностранной службы). Кроме того, в сельскохозяйственном законодательстве было оговорено, что сельскохозяйственные атташе не должны рассматриваться как полномочные министры. Тем не менее, 1 июля 1939 года как коммерческие, так и сельскохозяйственные атташе были переданы в Государственный департамент в соответствии с Планом реорганизации № II. Сельскохозяйственные атташе оставались в Государственном департаменте до 1954 года, когда были возвращены в Министерство сельского хозяйства по решению Конгресса. Коммерческие атташе оставались в Государственном департаменте до 1980 года, когда был реализован План реорганизации № 3 от 1979 года в соответствии с Законом об Иностранной службе 1980 года.

Закон об иностранной службе 1946 года

В 1946 году Конгресс по просьбе Государственного департамента принял новый Закон об иностранной службе, учредивший шесть категорий сотрудников: руководители миссий, офицеры иностранной службы, резервисты иностранной службы, сотрудники иностранной службы, "иностранный персонал" (впоследствии переименованный в граждан иностранной службы и позднее – местный персонал) и консульские агенты. Офицеры должны были проводить большую часть своей карьеры за рубежом и являлись штатными офицерами Соединенных Штатов, готовыми к службе по всему миру. Офицеры резерва часто проводили основную часть своей карьеры в Вашингтоне, но были доступны для зарубежной службы. В штат сотрудников иностранной службы входили должности канцелярских работников и вспомогательного персонала. Целью этой системы было устранение различий между сотрудниками иностранной службы и гражданской службы, которые являлись источником разногласий. Закон об иностранной службе 1946 года также отменил как утратившие силу законы 1927 и 1930 годов, предоставлявшие представителям Министерства сельского хозяйства США и Торгового департамента за рубежом дипломатический статус, поскольку к тому времени сельскохозяйственные и торговые атташе назначались Государственным департаментом. Закон 1946 года заменил Совет по вопросам персонала иностранной службы, занимавшийся исключительно администрированием системы продвижения по службе, Советом по иностранной службе, который отвечал за систему управления персоналом в целом, и учредил должность генерального директора иностранной службы. В нем также была введена система "либо повышение, либо увольнение", согласно которой отсутствие продвижения по службе в течение установленного срока пребывания в классе приводило к обязательному выходу на пенсию, по сути заимствовав эту концепцию у Военно-морского флота США. Закон 1946 года также учредил звание карьерного министра, присваиваемое наиболее опытным офицерам службы, и установил предельный возраст для выхода на пенсию.

Закон об иностранной службе 1980 года

Новый подход к управлению персоналом оказался не вполне успешным, что в конце 1970-х годов привело к попытке пересмотреть закон 1946 года. При разработке этого закона Конгресс принял решение вернуть торговых атташе в ведение Министерства торговли, сохранив за ними статус сотрудников Службы иностранных дел, и включить в состав атташе сельскохозяйственных представителей Министерства сельского хозяйства, помимо действующих сотрудников Службы иностранных дел Государственного департамента, Агентства США по международной информации и Агентства США по международному развитию. Закон о Службе иностранных дел 1980 года является последней крупной законодательной реформой Службы. Он упразднил категорию офицеров резерва Службы иностранных дел и реформировал систему управления персоналом для недипломатических сотрудников местных кадров заграничных представительств (сотрудников Службы иностранных дел, являющихся гражданами страны пребывания). Был создан Высший корпус Службы иностранных дел с ранговой структурой, эквивалентной рангам генералов и адмиралов вооруженных сил и Высшей государственной службы. Закон предусматривал выплату надбавок за службу в опасных и неблагоприятных условиях дипломатам, работающим в таких регионах, а также другие административные изменения. Закон 1980 года также повторно уполномочил Совет Службы иностранных дел, который "должен включать в себя одного или нескольких представителей Государственного департамента, Агентства США по международной информации, Агентства США по международному развитию, Министерства сельского хозяйства, Министерства торговли, Министерства труда, Управления по делам персонала, Управления по бюджету и управлению, Комиссии по равным возможностям трудоустройства и других ведомств, которые может назначить Президент". На этот совет возложена обязанность консультировать "государственного секретаря по вопросам, касающимся Службы, включая содействие достижению максимальной совместимости между ведомствами, уполномоченными законом использовать систему персонала Службы иностранных дел, и совместимости между системой персонала Службы иностранных дел и другими кадровыми системами правительства".

Члены внешнеполитической службы

Закон о внешней службе и последующие нормативные акты определяют следующих членов внешней службы: Главы миссий назначаются Президентом с согласия Сената. Послы по особым поручениям назначаются Президентом с согласия Сената. Члены Высшей внешней службы (SFS) являются ведущими руководителями и экспертами, обеспечивающими управление внешней службой и выполнение ее функций. Они назначаются Президентом с согласия Сената. Члены SFS могут быть назначены из рядов FSO или специалистов и соответствуют офицерам высшего ранга в вооруженных силах. Офицеры внешней службы (неофициально известные как "генералисты") назначаются Президентом с согласия Сената. Это в основном дипломаты-генералисты, которые вместе с некоторыми экспертами в определенных областях несут основную ответственность за выполнение функций внешней службы. Специалисты внешней службы предоставляют специальные навыки и услуги, необходимые для эффективной работы службы (включая, но не ограничиваясь, менеджеров по работе с помещениями, специалистов по информационным технологиям, врачей-практиков, офисных менеджеров и специальных агентов Службы дипломатической безопасности). Они назначаются Государственным секретарем. Сотрудники иностранной службы (FSN) – это персонал, обеспечивающий канцелярскую, административную, техническую, финансовую и иную поддержку на заграничных постах. Они могут быть гражданами принимающей страны или гражданами третьих стран (последних ранее называли гражданами третьих стран или ТКН). Они являются "членами службы" в соответствии с Законом о внешней службе, в отличие от других местных сотрудников (также известных как сотрудники LE), которые в некоторых случаях являются гражданами США, проживающими за рубежом. Консульские агенты предоставляют консульские и связанные с ними услуги, уполномоченные Государственным секретарем, в определенных местах за рубежом, где отсутствуют представительства внешней службы. Кроме того, дипломаты-резиденты являются старшими офицерами внешней службы, которые выполняют функции рекрутеров для внешней службы Соединенных Штатов. Они работают в определенных регионах и занимают почетные должности в местных университетах.

Агентства по иностранным делам

Хотя сотрудники Государственного департамента составляют самую большую часть Службы иностранных дел, Закон о внешней службе 1980 года уполномочивает другие федеральные органы США использовать кадровый состав для должностей, требующих работы за рубежом. К ним относятся Министерство торговли (Служба внешней торговли), Министерство сельского хозяйства (в частности, Служба зарубежного сельскохозяйственного сотрудничества, хотя министр сельского хозяйства также уполномочил Службу инспекции здоровья животных и растений использовать ее), а также Агентство США по международному развитию (USAID). Высокопоставленные профессиональные сотрудники Службы иностранных дел USAID, Министерства торговли и Министерства сельского хозяйства могут быть назначены послами, хотя в подавляющем большинстве случаев карьерные послы набираются из числа сотрудников Государственного департамента, и лишь небольшая часть из них – директора миссий USAID.

Занятость

Процесс трудоустройства на иностранной службе различается для каждой из пяти категорий, определенных в Законе об иностранной службе. Процесс оценки для всех офицеров и специалистов Государственного департамента можно в общих чертах представить следующим образом: подача первоначальной заявки, оценка квалификационной комиссией (QEP), устное собеседование, получение необходимых разрешений и окончательная проверка благонадежности, а также занесение в реестр. Все этапы оценки кандидатов на должности генералистов и специалистов основываются на определенных личностных качествах. Для генералистов их 13, для специалистов – 12. Знание этих качеств значительно повышает шансы кандидата на успех.

Первоначальное применение

Шаг 1 для генералиста — это тест для офицеров иностранной службы (FSOT). Для специалиста — подача заявления через USAJobs.

FSOT

Кандидаты-генералисты сдают тест на должность сотрудника иностранной службы (FSOT) – письменный экзамен, состоящий из трех разделов: профессиональные знания, гипотетические ситуации (вместо биографической информации), грамматика и стилистика английского языка. Те, кто успешно проходит этот этап, приглашаются представить короткие эссе, известные как личные повествовательные вопросы (PNQ), для оценки Комиссией по оценке квалификаций (QEP). Примерно 25–30% кандидатов успешно проходят как FSOT, так и этап PNQ/QEP. Менее 10% из них приглашаются на устное собеседование, которое проводится лично в Вашингтоне, округ Колумбия, и других крупных городах Соединенных Штатов. Примерно 10% от первоначального числа заявителей, сдавших письменный экзамен, успешно проходят устное собеседование.

Работа в США

Специалисты заполняют заявки, составленные с учетом их конкретных областей знаний. Ввиду разнообразия специализаций, заявки различаются по содержанию. Кандидатов просят оценить свой уровень опыта, приводя примеры и предоставить рекомендации, которые могут подтвердить их квалификацию.

КПП

С 2019 года кандидат сначала отвечает на вопросы личного повествования. В последнее время это шесть эссе, в которых просят привести примеры того, как кандидат преодолевал определенные трудности, опираясь на 13 личностных качеств. Вскоре после истечения срока подачи заявок кандидат сдаёт тест для претендентов на должность сотрудника дипломатической службы (FSOT). Если результат кандидата на должность генералиста на FSOT достигает или превышает пороговое значение, его заявление в полном объеме рассматривается комиссией по оценке квалификации. Комиссия по оценке квалификации (QEP), состоящая из трех действующих сотрудников дипломатической службы, стала одним из наиболее значительных изменений в процессе найма на дипломатическую службу за последние десятилетия. Чтобы получить приглашение на устное собеседование, соискатель должен не только успешно сдать FSOT, но и пройти оценку комиссии по оценке квалификации. Совет по экзаменам Государственного департамента может признать некоторые кандидатуры непригодными, даже если они успешно сдали FSOT. Специалисты также проходят QEP, но их эссе собираются в рамках первоначальной заявки, поданной через USAJobs. Кандидаты на должность специалиста дипломатической службы (FSS) оцениваются экспертами в соответствующих областях на основе подтвержденных навыков и рекомендуются Совету по экзаменам для прохождения устного собеседования, исходя из этих навыков.

Устные оценки

Устная оценка также различается для врачей общей практики и специалистов. Для специалистов проводится структурированное устное собеседование, письменная оценка и, как правило, онлайн-тест с объективными вопросами. Для врачей общей практики – письменная оценка, структурированное устное собеседование и структурированное групповое упражнение. Все части устной оценки суммируются и оцениваются по семибалльной шкале. В конце дня кандидату сообщают, достиг ли он порогового балла 5,25, необходимого для продолжения рассмотрения его кандидатуры. Этот балл снова становится значимым после финальной оценки соответствия требованиям. Успешное прохождение устной оценки дает кандидату условное предложение о работе.

Разрешения и окончательный обзор пригодности

Затем кандидаты должны получить медицинский допуск класса 1 (действующий во всем мире), допуск к сведениям высшей государственной тайны и допуск по соответствию требованиям. В зависимости от выбранной кандидатом специализации, ему также может потребоваться соответствие требованиям для получения допуска к особо секретной информации с ограниченным распространением (TS/SCI). После получения информации о прохождении кандидатом проверок, в ходе окончательного рассмотрения соответствия принимается решение о том, подходит ли кандидат для работы во внешнеполитической службе. В случае положительного решения, имя кандидата включается в реестр. Отсутствие любого из этих допусков может привести к прекращению рассмотрения кандидатуры. Получение допуска к сведениям высшей государственной тайны может быть затруднено для кандидатов, имеющих обширный опыт зарубежных поездок, двойное гражданство, родственников, не являющихся гражданами США, иностранных супругов, опыт употребления наркотиков, финансовые проблемы или неблагоприятную кредитную историю, склонность к азартным играм, а также приверженность или фактическую приверженность иностранному государству. Кроме того, получение медицинского допуска класса 1 может быть затруднено для лиц, имевших серьезные проблемы со здоровьем. Внешнеполитическая служба отклоняла всех кандидатов, инфицированных ВИЧ, до 2008 года, когда было принято решение рассматривать кандидатов в каждом конкретном случае. Государственный департамент заявил, что реагирует на изменения в лечении ВИЧ, однако изменение политики последовало за решением Апелляционного суда США по округу Колумбия по делу Тейлор против Райса, в котором указывалось, что запрет на прием ВИЧ-положительных кандидатов не выдержит судебного оспаривания.

Регистр

После прохождения кандидатом проверки безопасности, медицинского освидетельствования и итоговой экспертной комиссии, он включается в реестр кандидатов, допущенных к приему на работу, где ранжируется в соответствии с оценкой, полученной на устном собеседовании. На оценку кандидата могут повлиять такие факторы, как владение иностранными языками или право ветеранов на первоочередное рассмотрение. После включения в реестр кандидат может находиться в нем в течение 18 месяцев. Если в течение этого срока ему не будет предложено место работы, его кандидатура аннулируется. Отдельные реестры ведутся для каждого из пяти направлений карьеры генералистов, а также для 23 направлений карьеры специалистов. Фактически, существует множество реестров: по одному для каждой специальности и по одному для каждого направления генералистов. Конкурентоспособность в реестре оценивается только в рамках выбранной кандидатом карьерной области. Кандидаты, успешно прошедшие отбор по реестру, получают предложения о работе на иностранной службе. Генералисты и специалисты проходят отдельные вводные курсы. Генералисты, получившие официальные предложения о работе, обязаны пройти шестинедельный курс обучения и ориентации A-100 в Институте иностранной службы (FSI) в Арлингтоне, штат Вирджиния. Ориентация для специалистов в FSI длится 3 недели. В зависимости от специальности, сотрудники затем проходят несколько месяцев обучения перед отправкой на первое место службы. Все сотрудники иностранной службы должны быть готовы к работе в любой точке мира, то есть могут быть направлены в любую страну в зависимости от служебных потребностей. Они также обязуются публично поддерживать политику правительства Соединенных Штатов.

Условия предоставления услуг

Членам внешнеполитической службы надлежит проводить большую часть своей карьеры за рубежом, работая в посольствах и консульствах по всему миру. В соответствии с внутренним регламентом максимальный срок работы на родине не должен превышать шести лет (возможно продление этого срока по медицинским показаниям, для завершения детьми обучения в средней школе и т.п.). Преодолеть ограничение в восемь лет крайне сложно, и оно зарезервировано для сотрудников, признанных «критически важными для службы», а также для лиц, занимающих должность заместителя помощника секретаря. Однако по закону сотрудники внешнеполитической службы обязаны выехать за границу после десяти лет работы на родине. Трудности и преимущества работы за рубежом многочисленны, особенно в отношении семейной жизни. Зависимые члены семьи обычно сопровождают сотрудников внешнеполитической службы за границу. Это стало сложнее в регионах, охваченных конфликтами и нестабильностью (в настоящее время многие посты на Ближнем Востоке), где командировки осуществляются без сопровождения семей. Дети сотрудников внешнеполитической службы, которых иногда называют «детьми дипломатов», растут в уникальном мире, который отделяет их, добровольно или невольно, от сверстников, постоянно проживающих в Соединенных Штатах Америки. В то время как многие дети сотрудников внешнеполитической службы хорошо адаптируются, легко заводят друзей, умеют часто переезжать и любят путешествовать по миру, другим детям крайне трудно приспособиться к образу жизни, связанному с внешнеполитической службой. Для сотрудников и их семей к преимуществам жизни во внешнеполитической службе относят возможность увидеть мир, познакомиться с иностранными культурами из первых рук в течение длительного времени, а также товарищество среди сотрудников и экспатриантов в целом. К недостаткам работы во внешнеполитической службе относятся риск заражения тропическими болезнями, назначение в страны с неразвитой системой здравоохранения, а также потенциальное столкновение с насилием, гражданскими беспорядками и войнами. Нападения на посольства и консульства США по всему миру – в Бейруте, Исламабаде, Белграде, Найроби, Дар-эс-Саламе, Багдаде, Кабуле, Бенгази и других городах – подчеркивают существующие опасности. Сотрудники внешнеполитической службы, работающие в странах с неразвитой инфраструктурой, также подвергаются повышенному риску получения травм или гибели в результате пожаров, дорожно-транспортных происшествий и стихийных бедствий. Например, сотрудник внешнеполитической службы был одним из первых, чья гибель была подтверждена во время землетрясения на Гаити в 2010 году. Для членов внешнеполитической службы личная жизнь вне системы Государственного департамента может быть исключительно сложной. Помимо шпионажа, существует также опасность злоупотребления служебным положением в личных целях, особенно в корыстных целях. Наиболее распространенный вид незаконного использования служебного положения связан с консульскими работниками. Имелись случаи, когда сотрудники внешнеполитической службы, работающие в консульствах, продавали визы за взятки. Члены внешнеполитической службы должны быть готовы к работе в любой точке мира. На практике они обычно имеют возможность высказать свое мнение относительно места работы, хотя на возможные дальнейшие назначения влияют такие факторы, как ранг, знание языков и предыдущий опыт работы. Все назначения осуществляются исходя из потребностей службы, и в прошлом Департаменту иногда приходилось направлять сотрудников на конкретные должности для выполнения дипломатических задач, поставленных правительством. Однако это скорее исключение, чем правило, поскольку многие сотрудники внешнеполитической службы добровольно соглашаются служить даже на наиболее сложных и опасных постах, включая, в последнее время, Ирак и Афганистан. Государственный департамент поддерживает Офис по связям с семьями, который оказывает помощь дипломатам, включая членов внешнеполитической службы и их семьи, в решении уникальных проблем, связанных с жизнью американского дипломата, в том числе длительных разлуках с семьей, которые обычно возникают при направлении сотрудника на опасный пост.

Клиентит

Клиентит (также называемый клиентизмом или локализмом) — это тенденция сотрудников организации, постоянно проживающих в стране пребывания, рассматривать должностных лиц и население этой страны как "клиентов". Это явление может встречаться как в бизнесе, так и в государственных структурах. Гипотетическим примером клиентита может служить американский сотрудник Службы внешней политики (FSO), работающий за рубежом в посольстве США, который начинает автоматически и рутинно защищать действия правительства страны пребывания. В этом случае сотрудник начинает воспринимать чиновников и государственных служащих правительства страны пребывания как тех, кому он служит. Бывший посол США в ООН и советник по национальной безопасности Белого дома Джон Болтон неоднократно использовал этот термин для описания образа мышления, распространенного в культуре Государственного департамента США. При обучении вновь назначенных послов Государственный департамент предупреждает об опасности клиентита, и для предотвращения этого департамент регулярно, каждые 2–3 года, переводит сотрудников FSO на другие места службы. Во время администрации Никсона Государственный департамент попытался бороться с клиентитом, переводя сотрудников FSO в регионы, не соответствующие их специализации. Роберт Д. Каплан отмечает, что эта проблема "особенно остро проявилась" среди американских дипломатов на Ближнем Востоке, поскольку изучение арабского языка требует значительных временных затрат, а большое количество дипломатических постов, где используется этот язык, позволяло дипломатам строить карьеру, оставаясь в одном регионе. Каждое ведомство, занимающееся внешней политикой, устанавливает правила стажа обучения (TIC) и общего стажа работы (TIS) для определенных категорий сотрудников в соответствии с положениями Закона о внешней службе. Это может включать в себя ограничение в 27 лет служебного стажа, если сотрудник не был повышен в Высшую службу внешней политики, и ограничение в 15 лет службы в одном и том же ранге до повышения в Высшую службу внешней политики. Кроме того, отборочные комиссии могут рекомендовать сотрудников не только для повышения, но и для увольнения со службы в случае невыполнения стандартов, установленных их коллегами того же ранга. Правила TIC не распространяются на специалистов по управлению офисом, медицинских работников и некоторые другие категории, однако большинство сотрудников Службы внешней политики подчиняются системе "вверх или вон", аналогичной системе, принятой в армии. Эта система стимулирует сотрудников к эффективной работе и принятию сложных и опасных заданий.