Территориально-административное устройство ДР Конго

Введение

Территориальная организация ДР Конго

Третья Республика Демократической Республики Конго является унитарным государством с пятиуровневой иерархией типов административно-территориального деления. В новой иерархии существует девять различных типов административных единиц, при этом не появилось новых типов, но два из предыдущих были упразднены. В рамках Третьей республики, учрежденной в 2006 году, число провинций увеличилось с десяти до двадцати пяти. Неравномерно, но значительно возросло и количество городов, получивших или находящихся в процессе получения статуса городов. Реформы по децентрализации полномочий в пользу провинций были завершены в 2006 году, однако децентрализация на более низкие уровни вновь была отложена из-за несостоявшихся выборов, запланированных на 2019 год. Традиционные власти продолжают играть важную роль в управлении, и традиционные лидеры возглавляют многие административные единицы на нижних уровнях.

Замечания

Киншаса имеет статус провинции, но административное деление города. Его часто называют городской провинцией, и во многих контекстах его считают 26-й провинцией. Районы и сите (города), которые ранее являлись подразделениями провинции и территории соответственно, были упразднены. Сите были заменены коммунами. В Конго коммуна может быть городским подразделением города, небольшим городом или, в некоторых случаях, преимущественно сельской местностью, прилегающей к городу. Более старый термин, коллективность (фр. collectivité), иногда используется для удобства для обозначения как сектора, так и вождества. Некоторые коллективности не представляют собой единую территорию, а состоят из нескольких несвязанных между собой участков. Группировка (объединение деревень) и, на более высоком уровне, вождество – это подразделения, возглавляемые традиционными лидерами традиционных политических образований. Встроенная группировка – это группировка, которая была включена в состав коммуны. Кварталы имеют деления, но они не установлены органическим законом. Существуют необитаемые территории, которые не входят в состав какого-либо административного деления ниже уровня территории.

Новые провинции

Конституция, как и прежде, разделяет страну на город Киншаса и провинции; однако, она увеличила количество провинций с десяти до двадцати пяти. Это вступило в силу в 2015 году, когда шесть крупнейших провинций были разделены на двадцать одну новую провинцию. Вместе с четырьмя неразделенными провинциями – Бас-Конго (переименованным в Конго Централь), Маниема, Норд-Киву и Суд-Киву – они составляют двадцать пять провинций, перечисленных в статье 2 Конституции. При старой организации шесть бывших провинций были разделены на районы и города. Районы были далее разделены на территории. Каждая новая провинция создавалась из территорий одного или двух районов, добавляя любые включенные города и, при необходимости, назначая новую столицу городом. В следующей таблице приведены полные сведения. Например, провинция Ломами образовалась в результате разделения бывшей провинции Касаи-Ориенталь; она была создана из территорий бывшего района Кабинда, города Мвене-Диту и путем назначения города Кабинда столицей. + Таблица 1. Перераспределение 2015 года по районам Бывшая провинция → Подразделения бывшей провинции + Новый город = Новая провинция Район(ы) Город(ы) Бандунду Кванго Кенге Кванго Квилу Бандунду, Киквит Квилу Май-Ндомбе, Плато Ингоно Май-Ндомбе Экватер Экватер Мбандака Экватер Монгала Лисала Монгала Норд-Убанги Гбадолите Норд-Убанги Суд-Убанги Зонго Гемена Суд-Убанги Тшуапа Боенде Тшуапа Касаи-Оксиденталь Касаи Тшикапа Касаи Лулуа Канангa Касаи Централь Касаи-Ориенталь Тшиленге Мбужи-Майи Касаи-Ориенталь Кабинда Мвене-Диту Кабинда Ломами Санкуру Лусамбо Санкуру Катанга О-Катанга Ликаси, Лубумбаши О-Катанга О-Ломами Камина О-Ломами Луалаба, Колвези Луалаба Танганьика Калими Танганьика Ориенталь Бас-Уэле Бута Бас-Уэле О-Уэле Исиро О-Уэле Итури Буния Итури Тшопо Кисангани Тшопо† Колвези был гибридным городом/районом, состоящим из двух коммун и двух территорий. Территории были выделены, а остальная часть стала столицей провинции.

The Constitution, as before, divides the country into the city of Kinshasa and the provinces; however, it increased the number of provinces from ten to twenty five. This was put into effect in 2015, when the six largest provinces were split into twenty one new provinces. Together with the four unsplit provinces—Bas Congo (renamed Kongo Central), Maniema, Nord Kivu, and Sud Kivu—they make up the twenty five provinces listed in Article 2 of the Constitution. Under the old organization the six former provinces were divided into districts and cities. The districts were further divided into territories. Each new province was created from the territories of one or two districts, adding any enclosed cities and—if necessary—making the new capital a city. The following table gives the complete details. So for instance, Lommami province resulted from the split of the former Kasaï Oriental province; created from the territories of the former Kabinda district, the city of Mwene Ditu, and by making the town of Kabinda the capital city. + Table 1. 2015 Repartioning by district Former province → Subdivisions of former province + New city = New province District(s) City(ies) Bandundu Kwango Kenge Kwango Kwilu Bandundu, Kikwit Kwilu Mai Ndombe, Plateaux Inongo Mai Ndombe Équateur Équateur Mbandaka Équateur Mongala Lisala Mongala Nord Ubangi Gbadolite Nord Ubangi Sud Ubangi Zongo Gemena Sud Ubangi Tshuapa Boende Tshuapa Kasaï Occidental Kasaï Tshikapa Kasaï Lulua Kananga Kasaï Central Kasaï Oriental Tshilenge Mbuji Mayi Kasaï Oriental Kabinda Mwene Ditu Kabinda Lomami Sankuru Lusambo Sankuru Katanga Haut Katanga Likasi, Lubumbashi Haut Katanga Haut Lomami Kamina Haut Lomami Lualaba,Kolwezi Lualaba Tanganyika Kalemie Tanganyika Orientale Bas Uélé Buta Bas Uélé Haut Uélé Isiro Haut Uélé Ituri Bunia Ituri Tshopo Kisangani Tshopo† Kolwezi was a hybrid city/district made up of two communes and two territories. The territories were split off and the rest became the provincial capital.

Новые города и коммуны

В июне 2013 года был издан пакет указов премьер-министра, предоставляющих статус города и коммуны, а также определяющих границы для большого числа бывших *сите* и других населённых пунктов. Согласно статистическому ежегоднику правительства за 2014 год, в результате реорганизации в Конго количество городов должно было увеличиться с 21 в 2008 году до 99, а количество *сите* – с 227 до 289 территориальных коммун. Однако в июле 2015 года реализация многих положений указов была приостановлена после отклонения в Национальной Ассамблее избирательного законопроекта, основанного на границах, установленных указами. Чтобы принять модифицированный законопроект о распределении мест на предстоящих местных выборах, было решено приостановить действие спорных положений и вернуть затронутые общины к их административному делению 2006 года. Положения, предоставляющие статус города новым провинциальным столицам – Боенде, Буния, Бута, Гемена, Инонго, Исиро, Кабинда, Калеми, Камина, Кенге, Лисала и Лусамбо, – не были приостановлены, равно как и положения, предоставляющие статус коммуны административным центрам территорий. Запланированные местные выборы так и не состоялись, однако приостановки были сняты лишь в середине 2018 года, за несколько месяцев до всеобщих выборов. Национальный альянс традиционных властей Конго выразил протест против восстановления этих положений, считая это подрывом традиционной власти и угрозой национальной безопасности. Помимо восстановления положений, правительство решило, что споры по поводу границ будут разрешаться специальной комиссией, а создание городов и коммун будет осуществляться поэтапно, начиная с 18 городов. В 2019 году были назначены мэры новых городов Увира, Барака, Камитуга и Касумбалеса. Создание городской администрации и её подразделений может занять годы из-за нехватки местных ресурсов. Например, город Бута получил статус города, когда стал провинциальной столицей в 2015 году, его первый мэр был назначен в 2018 году, а к июню 2019 года его четыре коммуны всё ещё не функционировали.

In June 2013 a batch of prime ministerial decrees was issued giving city and commune status to, and setting the boundaries for, a large number of former cités and other populated places. According to the government's 2014 statistical yearbook the Congo would go from 21 cities and 227 cités in 2008 to 99 cities and 289 territorial communes in the reorganization. However, in July 2015 the implementation of many of the decrees' articles were suspended following the failure in the National Assembly of an electoral bill based on the boundaries in the decrees. In order to pass a modified bill allocating seats for upcoming local elections, it was decided to suspend those articles that were contentious and to revert the affected communities to their 2006 administrative configurations. The articles granting city status to new provincial capitals—Boende, Bunia, Buta, Gemena, Inongo, Isiro, Kabinda, Kalemie, Kamina, Kenge, Lisala, and Lusambo—were not suspended and neither were those granting commune status to the administrative centers of the territories. Ultimately the planned for local elections never occurred, but the suspensions were not lifted until mid 2018 just months before the general election. The National Alliance of Traditional Authorities of the Congo protested this reinstatement as diminishing traditional authority and as a threat to national security. In addition to reinstating the articles the government decided that disputes over boundaries would be resolved by an ad hoc committee and that the setting up of cities and communes would be prioritized with 18 cities in the initial phase. In 2019 mayors for the new cities of Uvira, Baraka, Kamituga, and Kasumbalesa were appointed. The setting up of a city administration and those of its subdivisions can take years given the lack of local resources. For instance the town of Buta gained city status when it became a provincial capital in 2015, had its first mayor appointed in 2018, and by June 2019 its four communes were still not operational.

Количество подразделений

+ Таблица 2. Количество административных подразделений в 2018 году по административному уровню Уровень Общее число Разбивка 1-й 26 25 провинций + Киншаса 2-й 177 145 территорий + 33 города − Киншаса 3-й 1045 470 секторов + 264 вождеств + 311 коммун 4-й 8471 6070 группировок + 2401 квартала 5-й > 86 270 ~ 86 270 деревень + ? разделы кварталов

Таблица 2 основана на данных, собранных Независимой национальной избирательной комиссией (CENI) в рамках организации избирательного цикла 2018 года. В подсчет городов включены только те, которые в настоящее время представлены в национальных и провинциальных ассамблеях, и не включены те, которые получили статус города после организации выборов. Таким образом, например, новый город Увира в таблице учитывается как коммуна, а не как город. Это, естественно, также влияет на подсчет городских подразделений, таких как коммуны и кварталы.

Управление

Конституция 2006 года и последовавшие органические законы внесли реформы в управление административно-территориальных единиц, которые еще не завершены. В таблице 3 представлена схема планируемого управления по типам единиц и их текущий статус. + Таблица 3. Управление административно-территориальными единицами после реформ вкратце Уровень Тип Руководитель Орган совещания Что предстоит (февраль 2023) Наименование Выбор 1-й провинция Губернатор, избираемый ассамблеей Ассамблея избранных и кооптированных (до 10%) членов 2-й территория Территориальный администратор Назначен н/д Мэр города, избираемый советом Совет, избираемый советами коммун, выборы руководителей (руководители в настоящее время назначаются) 3-я коммуна Бургомистр Совет, избираемый избирателями Секторный начальник Сектор Начальник вождества Вождь вождества по традиции выборы в совет 4-я группировка Староста группировки н/д Староста квартала Назначен Староста деревни 5-я по традиции или другой местной практике Примечания: а) На французском языке сверху вниз: gouverneur, administrateur de territoire (AT), maire, bourgmestre, chef de secteur, chef de chefferie, chef de groupement, chef de quartier и chef de village. b) Включая Киншасу. c) Кооптированные члены – это традиционные лидеры, избираемые своими коллегами в соответствии со строгими правилами, включая ограничения по срокам. d) Каждый коммунальный совет избирает четырех членов городского совета.

Не завершенная передача

Эти реформы передали полномочия провинциям и, в меньшей степени, городам и подразделениям третьего административного уровня. Во всех этих образованиях должны были быть созданы исполнительный орган с руководителем и совещательный орган, который должен был избирать этого руководителя. Другие подразделения оставались исключительно административными. Граждане Конго должны были иметь прямое влияние на дела провинций, голосуя за депутатов провинциальных ассамблей, которые затем избирали бы губернаторов. Также предполагалось, что граждане смогут влиять на местные вопросы, голосуя за членов местных советов, которые, за исключением случаев, касающихся вождеств, должны были избирать местных руководителей. Если гражданин проживал в провинциальном городе, он также должен был иметь косвенное влияние, через местный совет, на состав городского правительства. Децентрализация провинций началась с провинциальных выборов 2006 года в Демократической Республике Конго, в результате которых были избраны провинциальные ассамблеи одиннадцати провинций. Аналогичные выборы в местные советы до сих пор не проводились. Таким образом, в этих подразделениях нет совещательных органов, а их руководители, как предусмотрено законом, назначаются сверху и не избираются. В этом смысле мэр города схож с администратором территории. На данный момент граждане Конго не имеют права голоса в местных делах. Выборы в местные советы были запланированы на 22 сентября 2019 года. В апреле того же года Лига избирательниц встретилась с избирательной комиссией и осудила задержку с началом регистрации кандидатов на местные выборы. В июне Лига избирателей подчеркнула важность этих выборов и обратилась к президенту Тшисекеди с просьбой вмешаться и запустить процесс. В августе в президентский дворец была подана петиция с двумя миллионами подписей, требующая проведения выборов. Подписи были собраны за два месяца католической и протестантской церквями. В конце октября действующая избирательная комиссия представила свой окончательный отчет Национальному собранию. В то время ее докладчик заявил, что для организации местных выборов потребуется 650 000 сотрудников и значительное финансирование от правительства. Наконец, в декабре президент Тшисекеди заявил, что выборы пройдут в 2020 году, но этого не произошло. Однако в феврале 2022 года новая избирательная комиссия опубликовала дорожную карту следующего избирательного цикла, согласно которой выборы в местные советы должны были состояться в декабре 2023 года одновременно с выборами президента, Национальной ассамблеи и провинциальных ассамблей. Но когда в ноябре 2022 года был опубликован избирательный календарь, выборы в советы секторов и вождеств были перенесены на 11 июля 2024 года, оставив только выборы в коммуны, которые должны состояться 20 декабря 2023 года.

These reforms devolved powers to the provinces and, more modestly, to the cities and the subdivisions at the third administrative level. They all were to have both an executive body with a leader and a deliberative body which was to elect the leader. The other subdivisions remained purely administrative in nature. The Congolese voter would have a direct say in the affairs of the province by voting in a deputy to the provincial assembly which would then go on to elect the governor. The voter was also to have a say in more local affairs by voting in a councilperson to the local council which was then, except in a chiefdom, to go on to elect the local leader. If the voter lived in a provincial city they were also to have a more indirect say, again through the local council, in the composition of the city government. Devolution to the provinces was launched with the Élections provinciales de 2006 en république démocratique du Congo which elected the provincial assemblies of the eleven provinces. Similar elections for local councils have yet to occur. Thus, the effected subdivisions have no deliberative body and their leaders, as provided by law, are unelected and appointed from above. In this way a city mayor is much like a territory administrator. For now the Congolese voter does not have a say in local affairs. Local council elections were scheduled to occur on 22 September 2019. In April of that year the League of Women Voters for the Elections met with the electoral commission and condemned the delay in starting candidate registration for the local elections. In June, the League of Voters stressed the importance of these elections and asked President Tshisekedi to intervene to get the process going. In August, a petition with two million signatures demanding that the elections be held was filed at the presidential palace. The signatures were collected within two months by the Catholic and Protestant Churches. At the end of October the outgoing electoral commission presented their final report to the National Assembly. At this time their rapporteur said that organizing the local elections required a workforce of 650,000 and the allocation of considerable funds by the government. Finally, in December President Tshisekedi declared that the elections would be held sometime in 2020. This did not happen. However, in February 2022 the new electoral commission published a roadmap for the next election cycle that would have the local council elections occur in December 2023 along with the elections for the president, the National Assembly, and the provincial assemblies. But, when the electoral calendar was published in November 2022, the elections for sector and chiefdom council were pushed back to 11 July 2024 leaving only the commune elections to be run on 20 December 2023.

Традиционная власть

Традиционные лидеры играют значительную роль в управлении административными единицами. На первом административном уровне 8% всех провинциальных депутатов являются кооптированными традиционными лидерами. На третьем и четвертом уровнях они возглавляют 25% и 70% административных единиц соответственно. В 2018 году 64% избирателей проживали в объединениях, не считая тех, кто входил в состав вложенных объединений. Традиционная власть признается статьей 207 Конституции, а закон, определяющий правовой статус традиционных лидеров, был принят в 2015 году. Помимо того, что они являются официальными лидерами своих административных единиц, эти лидеры осуществляют обычное право, которое может включать традиционные консультативные советы, таким образом, чтобы это не противоречило Конституции, закону, общественному порядку и морали. Лидеры также обязаны придерживаться политического нейтралитета. Хотя традиционные лидеры избираются местными структурами в соответствии с обычаями, они могут осуществлять свои полномочия только после официального признания и утверждения правительством. Отказ правительства в этом может вызвать серьезное возмущение. В 2013 году подобный спор о лидерстве в одном из объединений в конечном итоге, через эскалацию конфликтов в 2016 году, привел к восстанию Камвина Нсапу.

Избирательные округа

+ Таблица 4. Избирательные округа избирательного цикла 2018 года. Округа: Всего в провинциях, в Киншасе. Округа, места в Национальном собрании, территории и города. Киншаса I – IV (городские районы) 181 500. Коммуны провинциальных собраний 201 715. Коммуны Совета 311 2 323. Секторы или вождества. Секторы или вождества Совета n/a 734 7 334. Примечания: а) Киншаса I: Лукунга, II: Фуна, III: Монт Амба, IV: Тшангу. b) Однако места распределяются группами. За исключением четырех избирательных округов Национальной ассамблеи в Киншасе, все избирательные округа в таблице 4 являются административно-территориальными единицами. В отчете экспертной миссии Центра Картера по выборам 2018 года содержится критика использования этих единиц для национальных и провинциальных выборов, поскольку это не соответствует международным стандартам равномерного распределения избирателей по округам. В качестве примера приводится сравнение: 27 228 избирателей на место в Национальной ассамблее в городе Инонго против 128 699 в территории Ломела.