Дело о сецессии Квебека: Решение Верховного суда Канады 1998 года

Введение

Дело 1998 года, рассмотренное Верховным судом Канады, касалось возможности законного отделения Квебека от Канады. Reference Re Secession of Quebec, [1998] 2 SCR 217 – это знаковое решение Верховного суда Канады относительно законности одностороннего отделения Квебека от Канады в соответствии как с канадским, так и с международным правом. Правительства Квебека и Канады выразили удовлетворение мнением Верховного суда, ссылаясь на различные части постановления.

Предыстория

После избрания большинства членов Национальной ассамблеи (МНА) партии Квебек (PQ) на провинциальных выборах в Квебеке в 1976 году, партия сформировала правительство и в 1980 году провела референдум о независимости. Правительство провинции Квебек спросило население провинции, следует ли ему добиваться мандата на ведение переговоров о суверенитете Квебека в сочетании с установлением нового политического и экономического союза с Канадой. Результатом референдума стало поражение сторонников суверенитета: 59,6% проголосовали против. Тем не менее, в 1981 году PQ была переизбрана, на этот раз пообещав не проводить референдум. В 1982 году федеральное правительство обратилось с ходатайством в парламент Соединенного Королевства в Лондоне о внесении поправок в конституцию Канады, чтобы в будущем все последующие поправки принимались посредством процедуры согласия, в которой участвовали бы только парламент Канады и законодательные собрания провинций. До этого момента все поправки принимались посредством актов британского парламента, поскольку канадская конституция, строго говоря, являлась лишь законом этого парламента. В обиходе переход к внутренней процедуре внесения поправок стал известен как «патриация». Особую поправку, принятую в 1982 году, отвергло правительство Квебека того времени. Другие сопутствующие конституционные изменения, такие как Канадская хартия прав и свобод, также вызвали возражения в Квебеке, хотя и не обязательно из-за несогласия с их содержанием, а скорее из-за способа их принятия и отсутствия в пакете поправок, специфичных для Квебека. (Кроме того, в то время в Квебеке действовала более полная Квебекская хартия прав и свобод человека, принятая в 1975 году.) Впоследствии были предприняты две попытки внести изменения в канадскую конституцию (Соглашение о Мич-Лейк в 1987–1990 годах и Соглашение о Шарлоттауне в 1992 году), которые, как надеялись, побудят законодательное собрание Квебека принять резолюцию в поддержку пересмотренной конституции. После провала обеих этих попыток в середине 1990-х годов широко распространилось мнение, что Конституция Канады не является полностью легитимной, поскольку она еще не получила официального одобрения Квебека. В 1994 году PQ была переизбрана и объявила о подготовке второго референдума, который должен был состояться в 1995 году. На этот раз вопрос касался суверенитета с возможностью партнерства с Канадой. Сторонники сохранения единства победили с незначительным перевесом. Перед этим референдумом Национальная ассамблея Квебека приняла законопроект о будущем Квебека, в котором излагался план действий в случае одобрения отделения на референдуме. В ответ на законопроект и результаты референдума противники независимости Квебека инициировали ряд судебных исков, оспаривающих законность отделения. В 1996 году лидер партии PQ Люсьен Бушар заявил, что его правительство разработает планы по проведению еще одного референдума, когда он будет уверен в наличии «условий для победы», указав на политические издержки проигрыша на третьем референдуме. В ответ на заявления Бушара премьер-министр Жан Кретьен инициировал запрос в суд о законности одностороннего провозглашения независимости канадской провинцией.

Following the election of a majority of Parti Québécois (PQ) Members of the National Assembly (MNAs) in the 1976 Quebec provincial election, the party formed a government and, in 1980, held an independence referendum. The government of the Province of Quebec asked the province's population if it should seek a mandate to negotiate sovereignty for Quebec coupled with the establishment of a new political and economic union with Canada. The referendum resulted in the defeat of the sovereignty option, with 59.6% voting no on sovereignty. The PQ was nevertheless re elected in 1981, this time promising not to hold a referendum. In 1982, the federal government petitioned the Parliament of the United Kingdom in London to amend Canada's constitution so that, in the future, all further amendments would take place by means of a process of consent involving only the Parliament of Canada and the legislatures of the provinces. Up until this point, all amendments had taken place by means of Acts of the British Parliament, since the Canadian constitution was, strictly speaking, a simple statute of that Parliament. Colloquially, the switch to a domestic amendment procedure was known as patriation. The particular amending formula adopted in 1982 was opposed by the then government of Quebec. Other concomitant constitutional changes such as the Canadian Charter of Rights and Freedoms were also opposed by Quebec, although not necessarily based on rejection of their content but to the manner of their adoption and lack of amendments specific to Quebec in the package. (Also, at that time, Quebec had a more complete Quebec Charter of Human Rights and Freedoms, which had been adopted in 1975.) Subsequently, two attempts were made at amending the Canadian constitution (the Meech Lake Accord in 1987–1990 and the Charlottetown Accord in 1992) that, it was hoped, would have caused the Quebec legislature to adopt a motion supporting the revised constitution. Following the failure of both of these to pass, there was a widespread sense in the mid 1990s that the Constitution of Canada was not fully legitimate because it had not yet received the formal approval of Quebec. In 1994, the Parti Québécois was re elected and announced that it would be initiating a second referendum to take place in 1995. This time, the question was on sovereignty with an optional partnership with Canada. The "no" side won by only a narrow margin. Prior to this referendum, the National Assembly of Quebec had adopted a bill relating to the future of Quebec that laid out a plan if secession was approved in a referendum. In response to the bill and the referendum result, several legal actions were initiated by opponents to the independence of Quebec questioning the legality of secession. In 1996, Parti Québécois leader Lucien Bouchard announced his government would make plans to hold another referendum when he was confident that the "winning conditions" were there, pointing to the political cost of losing a third referendum. In reaction to Bouchard's stated plans, Prime Minister Jean Chrétien initiated a reference on the legality of a unilateral declaration of independence by a Canadian province.

Ответы на вопросы

30 сентября 1996 года кабинет министров Жана Кретьена (например, генерал-губернатор в совете) утвердил Постановление Совета ПК 1996–1497 в соответствии со статьей 53 Закона о Верховном суде, направив в Верховный суд Канады три вопроса, касающиеся отделения провинции.

Представления

В ходе слушаний выступили беспрецедентные 15 сторон. Однако правительство Квебека отказалось от участия и не было представлено. Вместо него Суд назначил Андре Жоликоэра amicus curiae для представления аргументов, которые Квебек мог бы выдвинуть, если бы принял участие. Позиция федерального правительства заключалась в том, что единственным способом отделения провинции от Канады является конституционная поправка. Они утверждали, что только поправка, внесенная в соответствии со статьей 45 (касающейся права провинциальных законодательных собраний принимать законы, изменяющие их собственные конституции), допустила бы односторонние конституционные поправки, однако эта статья не применима к вопросу о сецессии. Попытка одностороннего отделения (то есть без переговоров) нарушила бы конституцию по двум основаниям. Во-первых, это нарушило бы принцип верховенства права, игнорируя авторитет конституции как высшего закона страны, а во-вторых, это нарушило бы канадскую федеративную систему, поскольку действия осуществлялись бы в рамках полномочий, закрепленных исключительно за федеральным правительством. В представлении amicus curiae были выдвинуты несколько аргументов. Во-первых, утверждалось, что запрос недействителен, поскольку вопрос носит чисто политический характер и, следовательно, выходит за рамки компетенции Суда в соответствии со статьей 53 Закона о Верховном суде. В нем была предпринята попытка провести аналогию между применением доктрины политических вопросов в США и канадской конституцией. Кроме того, вопрос был признан спекулятивным и преждевременным, поскольку не содержал существенных фактических обстоятельств. Во-вторых, внимание было сосредоточено на втором вопросе, утверждая, что Верховный суд Канады не обладает юрисдикцией в отношении толкования международного права. В представлении указывалось, что, хотя Квебек может рассматриваться как «народ» в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, право на самоопределение, закрепленное в Уставе, распространяется на колонизированные, угнетенные и другие народы, и поэтому не применимо к Квебеку. Также утверждалось, что поскольку в международном праве нет запрета на отделение, должно существовать подразумеваемое право на отделение. Основным аргументом было то, что доктрина эффективности давала им право на отделение, то есть признание нового государства другими странами подтвердило бы отделение. Кроме того, утверждалось, что доктрина эффективности является частью конституционных конвенций в силу ее применения в других частях Содружества. Несколько представителей коренных народов представили аргументы, основанные на их праве оставаться в Канаде в соответствии с договорами и их праве на самоопределение, отметив, что они уже провели два референдума, на которых высказались против отделения коренных народов от Канады. Их аргументы критиковали позицию генерального прокурора, поскольку она полностью игнорировала роль коренных народов в конституции.

There were an unprecedented 15 interveners. However, the Quebec government refused to take part and was not represented. In its place the Court appointed André Jolicoeur as an amicus curiae to present the argument Quebec may have made, had they participated. The federal government’s submission argued that the only way a province could secede from Canada would be through a constitutional amendment. Only an amendment through section 45 (on the right of provincial legislatures to make laws amending their own constitutions) would allow for unilateral constitutional amendments, they argued, but that section would not apply to the question of secession. To attempt to secede unilaterally (that is, without negotiations) would violate the constitution on two grounds. First, it would violate the rule of law by ignoring the authority of the constitution as supreme law of the country, and second, it would violate Canadian federalism by acting with powers allocated only to the federal government. The amicus curiae's submission argued several points. First, it argued that the reference was invalid; the question is purely a political one and thus is outside the authority of the Court to answer under section 53 of the Supreme Court Act. It attempted to analogize the use of the US political question doctrine to the Canadian constitution. Furthermore, the question is speculative and premature as there are no substantive facts at question. Second, it focused on the second question, claiming that the Supreme Court of Canada had no jurisdiction over interpreting international law. The submission said that though Quebec could be considered a “peoples” under the Charter of the United Nations, the right to self determination under that Charter applies to colonized, oppressed, etc. peoples and therefore does not apply to Quebec. It further claimed that since there is no international law barring separation then there must be an implied right to do so. The primary argument was that the doctrine of effectivity gave them authority to secede. That is, recognition of a new state by other countries would validate the separation. It further claimed that the doctrine of effectivity is part of constitutional conventions through its practice in other parts of the commonwealth. Several aboriginal interveners submitted [[factum on their right to stay in Canada based on treaties and their right to self determination, further noting that they have already held two referendums, which decided against the separation of the aboriginal peoples from Canada. Their factum attacked the attorney general's factum on the basis that it completely ignored the role of aboriginal people within the constitution.

Право на отделение по канадскому законодательству

Суд рассмотрел три вопроса последовательно. Во-первых, они установили, что согласно канадской Конституции (и с учетом того, что Квебек является ее частью с момента ее создания), одностороннее отделение было бы незаконным. Однако, в случае положительного решения референдума о независимости, остальная часть Канады "не имела бы оснований отказывать правительству Квебека в праве на стремление к отделению". После этого должны были бы начаться переговоры для определения условий, на которых Квебек мог бы обрести независимость, если бы сохранил эту цель. В этой части решения суда было указано, что Конституция состоит из кодифицированных и некодифицированных принципов (основанных на тексте, историческом контексте и предыдущей конституционной практике) и что канадская Конституция основывается на четырех фундаментальных принципах. Эти четыре взаимосвязанных и равнозначных принципа или ценности:

Федерализм – принцип, стремящийся "сочетать разнообразие и единство", предоставляя федеральной власти полномочия только по вопросам, представляющим общий интерес для культурно разнообразных и политически независимых провинций. Цель федерализма Канады заключается не только в создании рыхлой ассоциации провинций, но и в подлинном национальном единстве. Демократия – принцип, направленный на содействие участию в эффективном представительном самоуправлении, которое уважает и учитывает все точки зрения в свободной дискуссии. Конституционализм и верховенство права – принципы, защищающие граждан от государственных действий, обязывая правительство действовать в соответствии с законом, а Конституция Канады является высшим законом. Закрепленная в Конституции защита прав меньшинств гарантирует, что страна не будет функционировать исключительно по принципу большинства и позволит создать подлинную демократию, в которой голоса меньшинств будут справедливо приниматься во внимание. Защита меньшинств – принцип, определяющий другие принципы, но также самостоятельный и основополагающий благодаря своей уникальности для Канады по сравнению с другими федеративными конституционными демократиями. Суд постановил, что эти элементы нельзя рассматривать изолированно, поскольку они все взаимодействуют как часть конституционной системы Канады.

Значение

Решение рассматривается как модельное разбирательство в международном праве вопросов о разделении между национальными политическими образованиями, особенно в отношении результатов референдума. Правительство Квебека во главе с Люсьеном Бушаром заявило о своей большой удовлетворенности мнением Верховного суда. Премьер Бушар публично заявил, что суд подтвердил референдумную стратегию, которую сторонники суверенитета разработали совместно с Рене Левеском. Квебек особенно приветствовал то, что суд четко дал понять: вопрос о политическом статусе Квебека является прежде всего политическим, а не юридическим. Также Квебеку понравилось, что Верховный суд ясно дал понять, что правительство Канады и правительства других провинций должны будут начать переговоры после победы на референдуме о сецессии. Это сделало бы одностороннее провозглашение независимости ненужным. Правительство Канады во главе с Жаном Кретьеном заявило о своей удовлетворенности мнением суда. Верховный суд четко дал понять, что Квебек не может провозгласить независимость в одностороннем порядке. Любая обязанность Канады вести переговоры с Квебеком была обусловлена тем, что сторонники суверенитета должны задать четкий вопрос в рамках референдума. Правительство Канады впоследствии разработало проект Закона о ясности, который затем был принят парламентом.