Закон Калифорнии о защите питьевой воды от токсичных веществ

Введение

Предложение 65 (официально – Закон о безопасной питьевой воде и токсичных веществах 1986 года, также известный как Prop 65) – это закон штата Калифорния, принятый в 1986 году путем прямого волеизъявления избирателей большинством голосов 63% против 37%. Его цель – защита источников питьевой воды от токсичных веществ, вызывающих рак или врожденные дефекты, а также снижение или устранение воздействия этих химических веществ в целом, в том числе в потребительских товарах, путем обязательного предварительного информирования о таком воздействии. Предполагается, что это побудит компании изменять состав своей продукции, исключая эти вещества, а не просто уведомлять потребителей об их наличии.

Предложение

В 1986 году политические стратеги, включая Тома Хейдена и его жену, экологическую активистку Джейн Фонда, полагали, что инициатива, направленная на решение проблемы токсичных загрязнителей, привлечет на выборы больше избирателей левых взглядов, чтобы поддержать демократа Тома Брэдли в его борьбе за пост губернатора против действующего республиканца Джорджа Дюкмеджиана, который наложил вето на несколько законопроектов об очистке от загрязнений. Хейден и другие финансировали инициативу и привлекли трех адвокатов по охране окружающей среды для ее разработки, в том числе Дэвида Роу, который не рассчитывал на ее принятие. Избиратели одобрили ее с соотношением 2:1, но Брэдли не был избран. В тексте закона указано: "Ни одно лицо в процессе ведения бизнеса не должно сознательно сбрасывать или выпускать химическое вещество, которое, как известно штату, вызывает рак или репродуктивную токсичность, в воду" или в любое место, питающее источник питьевой воды. Также говорится, что "Ни одно лицо в процессе ведения бизнеса не должно сознательно и намеренно подвергать кого-либо воздействию" этих химических веществ "без предварительного предоставления четкого и разумного предупреждения". Предложение 65 администрируется Калифорнийским офисом оценки экологических рисков для здоровья (OEHHA) в составе CalEPA. Предложение 65 регулирует вещества, официально признанные Калифорнией вызывающими рак, врожденные дефекты или другие нарушения репродуктивной функции, двумя способами. Первое нормативное требование Предложения 65 запрещает предприятиям сознательно сбрасывать перечисленные вещества в источники питьевой воды или на землю, где эти вещества могут попасть в источники питьевой воды. Второе запрещает предприятиям сознательно подвергать людей воздействию перечисленных веществ без предоставления четкого и разумного предупреждения. Требования применяются к количествам, превышающим риск развития рака в соотношении 1 к 100 000 при условии пожизненного воздействия (для канцерогенов), или превышающим одну тысячную (1/1000) уровня, при котором не наблюдается никаких эффектов (для репродуктивных токсинов). Официальный список веществ, охватываемых Предложением 65, ведется и находится в открытом доступе. Химические вещества добавляются или удаляются из официального списка на основе анализа текущей научной информации, проводимого Калифорнией. Для всех перечисленных веществ указываются известные факторы риска, уникальный номер химической классификации CAS, дата внесения в список и, если применимо, информация об исключении из списка. В результате судебных разбирательств в список теперь включены вещества, которые, как известно, вызывают рак только у животных, и по состоянию на 2020 год в нем содержится более 900 веществ. Предложение 65 добилось ограниченного успеха в снижении воздействия известных токсичных химических веществ, особенно в потребительских товарах, и его успехи демонстрируют недостатки эффективности федеральных законов о токсичных веществах (см. ниже). Оно остается политически спорным даже спустя более 30 лет (см. ниже), во многом потому, что фактически требует от предприятий знать научно обоснованный уровень безопасности для конкретных химических веществ, вызывающих рак и врожденные дефекты, которым эти предприятия намеренно подвергают население, если правительство еще не установило эти уровни. По данным Агентства по охране окружающей среды Калифорнии, "Предложение 65 повысило осведомленность общественности о негативных последствиях воздействия перечисленных химических веществ [и] стимулировало производителей удалять эти вещества из своей продукции. Хотя Предложение 65 принесло пользу жителям Калифорнии, оно обошлось компаниям, ведущим бизнес в штате, недешево".

In 1986, political strategists including Tom Hayden and his wife, environmental activist Jane Fonda, thought that an initiative addressing toxic pollutants would bring more left leaning voters to the polls to help Democrat Tom Bradley in his gubernatorial race against incumbent Republican George Deukmejian, who had vetoed several pollution cleanup bills. Hayden and others funded the initiative, and found three environmental attorneys to write it, including David Roe who did not expect it to pass. Voters passed it 2–1, but did not elect Bradley. The act states: "no person in the course of doing business shall knowingly discharge or release a chemical known to the state to cause cancer or reproductive toxicity into water" or into anywhere that feeds a drinking water source. It also says that "no person in the course of doing business shall knowingly and intentionally expose" anyone to those chemicals "without first giving clear and reasonable warning." Proposition 65 is administered by CalEPA's California Office of Environmental Health Hazard Assessment (OEHHA). Proposition 65 regulates substances officially listed by California as causing cancer or birth defects or other reproductive harm, in two ways. The first statutory requirement of Proposition 65 prohibits businesses from knowingly discharging listed substances into drinking water sources, or onto land where the substances can pass into drinking water sources. The second prohibits businesses from knowingly exposing individuals to listed substances without providing a clear and reasonable warning. The requirements apply to amounts above what would present a 1 in 100,000 risk of cancer assuming lifetime exposure (for carcinogens), or above one thousandth (1/1000) of the no observable effect level (for reproductive toxins). An official list of substances covered by Proposition 65 is maintained and made publicly available. Chemicals are added to or removed from the official list based on California's analysis of current scientific information. All substances listed show their known risk factors, a unique CAS chemical classification number, the date they were listed, and, if so, whether they have been delisted. As a result of lawsuits, the list now also contains substances known only to cause cancer in animals, and as of 2020, contains over 900 substances. Proposition 65 has had limited success in reducing exposures to known toxic chemicals, especially in consumer products, and its successes illustrate gaps in the effectiveness of federal toxics laws (see below). It remains politically controversial even after more than 30 years (see below), in large part because it, in effect, requires businesses to know the scientific safety level for specific cancer and birth defect causing chemicals that those businesses are intentionally exposing members of the public to, unless government has already set those levels. According to the California Environmental Protection Agency, "Proposition 65 has increased public awareness about the adverse effects of exposures to listed chemicals [and] provided an incentive for manufacturers to remove listed chemicals from their products Although Proposition 65 has benefited Californians, it has come at a cost for companies doing business in the state."

Исполнение

Применение закона осуществляется посредством гражданских исков против нарушителей Предложения 65. Эти иски могут быть предъявлены генеральным прокурором Калифорнии, любым окружным прокурором или определенными городскими прокурорами (в городах с населением более 750 000 человек). Иски также могут быть поданы частными лицами, "действующими в общественных интересах", но только после уведомления об предполагаемом нарушении генерального прокурора, соответствующего окружного прокурора и городского прокурора, а также компании, обвиняемой в нарушении. Уведомление о нарушении Предложения 65 должно содержать достаточную информацию для оценки характера предполагаемого нарушения. Уведомление должно соответствовать информационным и процессуальным требованиям, установленным в нормативных актах. Частное лицо не может возбудить исполнительное производство непосредственно в соответствии с Предложением 65, если один из вышеуказанных государственных должностных лиц начинает производство в течение шестидесяти дней с момента получения уведомления. После 2003 года частные истцы также должны предоставлять сертификат обоснованности (заявление о консультациях с экспертами, подтверждающее обоснованность и перспективность частного иска) для предотвращения необоснованных исполнительных действий. Компания, признанная нарушившей Предложение 65, подлежит гражданским штрафам в размере до 2500 долларов США в день за каждое нарушение. Кроме того, суд может обязать компанию прекратить нарушение. Могут применяться и другие санкции, включая нарушения в области недобросовестной конкуренции, как это ограничено в соответствии с Калифорнийским Предложением 64 (2004). С 1988 года (когда инициатива вступила в силу) до 2020 года было подано более 30 000 заявлений о нарушении, касающихся более 100 000 наименований продукции, поданных частными истцами. С 2000 по 2020 год компании выплатили более 370 миллионов долларов в качестве урегулирования, при этом почти три четверти этой суммы ушли адвокатам, а большая часть – небольшой группе постоянных истцов. В качестве примера, приведенного Los Angeles Times, приводится компания "Safe Products for Californians", приносящая прибыль, которой управляют Кеннет Мур и его бывшая жена-адвокат Таня Мур, получившие почти 700 000 долларов в качестве гонораров адвокатов по более чем 100 искам (половина из которых – против продавцов Amazon), в которых Кеннет был ее единственным клиентом. Если продукт компании содержит химическое вещество из списка, но предполагаемое использование продукта не подвергает потребителя воздействию опасности, выявленной научными исследованиями (например, местное мыло, содержащее химическое вещество, которое, как известно, вызывает рак при употреблении в пищу), компания несет бремя доказывания того, что ее продукт не причинит вреда, если она решит не маркировать продукт. Поэтому многие компании считают более экономичным просто добавлять предупреждение Prop 65 к своей продукции, независимо от опасности для потребителя.

Enforcement is carried out through civil lawsuits against Proposition 65 violators. These lawsuits may be brought by the California Attorney General, any district attorney, or certain city attorneys (those in cities with a population exceeding 750,000). Lawsuits may also be brought by private parties "acting in the public interest," but only after providing notice of the alleged violation to the Attorney General, the appropriate district attorney and city attorney, and the business accused of the violation. A Proposition 65 Notice of Violation must provide adequate information to allow the recipient to assess the nature of the alleged violation. A notice must comply with the information and procedural requirements specified in regulations. A private party may not pursue an enforcement action directly under Proposition 65 if one of the government officials noted above initiates an action within sixty days of the notice. After 2003, private enforcers must also serve a certificate of merit (statement of expert consultation(s) supporting belief of reasonable and meritorious private action) as a means of preventing frivolous enforcement actions. A business found to be in violation of Proposition 65 is subject to civil penalties of up to $2,500 per day for each violation. In addition, the business may be ordered by a court of law to stop committing the violation. Other penalties may apply, including unfair business practices violations as limited under California Proposition 64 (2004). From 1988 (when the initiative went into effect) until 2020, there have been more than 30,000 violation claims, targeting over 100,000 products, filed by citizen prosecutors. From 2000 to 2020, businesses paid more than $370 million in settlements, with almost three quarters of that amount going to attorneys, and the majority of that going to a small group of perpetual litigants. One example cited by the Los Angeles Times is that of the for profit company "Safe Products for Californians", run by Kenneth Moore and his lawyer ex wife Tanya Moore, who received almost $700,000 in legal fees from over 100 lawsuits (half against Amazon sellers) in which Kenneth was her only client. If a company's product contains a chemical on the list, but the intended use of the product would not expose the customer to the hazards found by scientific research (for example, a topical soap that contains a chemical known to cause cancer when eaten), the burden is placed on the company to prove that its product will not cause harm if it chooses not to label the product. Many companies therefore find it less expensive to simply add the Prop 65 warning to their products, regardless of the danger to the consumer.

Достижения

Предложение 65 привело к изменению состава значительного числа потребительских товаров с целью исключения токсичных ингредиентов, что подтверждено соглашениями об урегулировании дел о принудительном исполнении. Предложение 65 также способствовало сотрудничеству между правительством и промышленностью в решении научных вопросов, связанных с химическим риском, что привело к разработке стандартов, основанных на оценке рисков, для 282 токсичных химических веществ в первые годы действия закона. Это достижение было отмечено рабочей группой губернатора как "100 лет прогресса [по федеральным меркам] в области выявления опасностей, оценки рисков и оценки воздействия". Наличие четких количественных стандартов значительно упростило соблюдение закона и его применение в случаях его нарушения.

Споры и злоупотребления

Политические споры вокруг закона, включая попытки промышленности добиться его вытеснения федеральным законом, утихли, хотя законопроекты о приоритете федерального законодательства продолжают вноситься в Конгресс США, в частности, H. R. 6022 (внесен 6 июня 2018 года). Однако применение закона на практике остается предметом споров. Многие иски по Пропозиции 65 подаются от имени фиктивных истцов частными адвокатами, некоторые из которых строят свой бизнес исключительно на подаче исков по Пропозиции 65. Закон также подвергается критике за вызывание "чрезмерных предупреждений" или "бесполезных предупреждений", и эта опасность была признана судом Калифорнии. За размещение излишнего предупреждающего знака штраф не предусмотрен, и поскольку предупреждения часто бывают расплывчатыми или чрезмерными, они могут не нести существенной информации для конечного потребителя. Предупреждения размещаются в продуктовых магазинах, аптеках, медицинских учреждениях, на парковках, в отелях, розничных магазинах, банках и ресторанах, предупреждая об опасных химических веществах в продаваемых товарах или присутствующих в окружающей среде. Коммунальные предприятия ежегодно рассылают всем клиентам уведомление по Prop 65, предупреждая об опасности воздействия природного газа, нефтепродуктов и пескоструйных работ. Злоупотребление судебными исками также является постоянной темой критики со стороны противников Пропозиции 65, которые ставят под сомнение мотивы гражданских истцов. Критики из промышленности и корпоративные юристы утверждают, что Пропозиция 65 – это «хитроумный и раздражающий механизм, используемый заинтересованными НПО и другими для публичного порицания политически неугодных оппонентов, от американской оружейной промышленности до продавцов морепродуктов и т. д.». Критики также отмечают, что большая часть средств, собранных с предприятий, расходуется на оплату гонораров адвокатов истцов. В 2012 году предприятия выплатили более 14,58 млн долларов в качестве гонораров и расходов адвокатов, что составляет 71% от общей суммы выплат по урегулированию. Поскольку закон позволяет частным лицам подавать в суд и взыскивать штрафы с предприятий, нарушающих закон, адвокаты и юридические фирмы подвергаются критике за использование Пропозиции 65 для принуждения калифорнийских предприятий к денежным выплатам. В прошлом офис генерального прокурора приводил примеры урегулирований, в которых адвокаты истцов получали значительные вознаграждения без обеспечения экологической выгоды для жителей Калифорнии, что привело к требованию об обязательном одобрении офисом генерального прокурора любых досудебных урегулирований по Пропозиции 65.

Political controversy over the law, including industry attempts to have it preempted by federal law, have died down, although preemption bills continue to be introduced in the U. S. Congress, most recently H. R. 6022 (introduced June 6, 2018). However, enforcement actions remain controversial. Many Proposition 65 complaints are filed on behalf of straw man plaintiffs by private attorneys, some of whose businesses are built entirely on filing Proposition 65 lawsuits. The law has also been criticized for causing "over warning" or "meaningless warnings," and this risk has been recognized by a California court. There is no penalty for posting an unnecessary warning sign, and to the extent that warnings are vague or overused, they may not communicate much information to the end user. grocery stores, drug stores, medical facilities, parking garages, hotels, retail stores, banks, and restaurants, warning about hazardous chemicals in items for sale, or present in the immediate environment. Utility companies mail a Prop 65 notice to all customers each year to warn them about exposures to natural gas, petroleum products and sandblasting. Abuse of enforcement lawsuits has also been a consistent theme of Proposition 65 opponents, who criticize the motives of citizen enforcers. Industry critics and corporate defense lawyers charge that Proposition 65 is "a clever and irritating mechanism used by litigious NGOs and others to publicly spank politically incorrect opponents ranging from the American gun industry to seafood retailers, etc." Critics also note that the majority of settlement money collected from businesses has been used to pay plaintiffs' attorney fees. Businesses paid over $14.58 million in attorney fees and costs in 2012, 71% of all settlement money paid. Because the law allows private citizens to sue and collect penalties from any business violating the law, lawyers and law firms have been criticized for using Proposition 65 to force monetary settlements out of Californian businesses. In the past the Attorney General's office has cited several instances of settlements where plaintiff attorneys received significant awards without providing for environmental benefit to the people of California, resulting in a requirement that the Attorney General's office must approve any pre trial Proposition 65 settlement.

Последние усилия по реформированию

В 2013–14 сессии Калифорнийской государственной ассамблеи был принят консенсусный законопроект AB 227, предложенный членом Ассамблеи Майком Гатто (D, Лос-Анджелес), который фактически обеспечивал защиту определенных малых предприятий в конкретных случаях от угрозы исков, возбуждаемых гражданами, путем предоставления им упрощенной процедуры соответствия требованиям и ограниченных санкций. Законопроект был принят единогласно при поддержке сторонников и противников Предложения 65 и вступил в силу 10 октября 2013 года. После успеха AB 227 губернатор Джерри Браун 7 мая 2013 года объявил о планах своего офиса по внесению предложения о реформе Предложения 65. В 2017 году Браун выступал за дальнейшую реформу Предложения 65 с целью сокращения "беспочвенных исков с целью вымогательства".

Список химических веществ

Предложение 65 требует, чтобы губернатор пересматривал и повторно публиковал, как минимум, раз в год список химических веществ, которые, как известно штату, вызывают рак или репродуктивную токсичность. Оно также требует добавления в список веществ, признанных Международным агентством по исследованию рака (МАИР) вызывающими рак у людей или лабораторных животных. Существует также "Список безопасных уровней", содержащий предельно допустимые концентрации для некоторых химических веществ из списка Proposition 65. Концентрации ниже предельно допустимой концентрации не требуют обязательного нанесения предупредительной маркировки.