Комитология в Европейском Союзе: Механизмы реализации и внесения изменений в законодательство.

Введение

Процесс, посредством которого право Европейского Союза изменяется или приводится в соответствие с новыми обстоятельствами, взаимное уважение между политическими образованиями.

Комитетология в Европейском Союзе – это процесс, посредством которого право ЕС внедряется или корректируется Европейской комиссией совместно с комитетами, состоящими из представителей на уровне государственной службы государств-членов ЕС, неформально называемыми «комитетами по комитетологии». Председательство в них осуществляет Европейская комиссия. Официальное название этого процесса – процедура комитета. Комитеты по комитетологии являются частью более широкой системы комитетов ЕС, которые оказывают содействие в разработке, принятии и реализации законодательства ЕС. Лиссабонский договор реформировал систему комитетологии, разграничив:

«делегированные акты» (когда Совет и Парламент наделяют Комиссию полномочиями корректировать и изменять детали принятых ими законодательных актов, при условии, что они не накладывают вето на эти акты), и

«акты, принятые в целях реализации» (когда Комиссия может принимать меры для реализации деталей законодательства, работая с «комитетами по комитетологии»). Это закреплено в статьях 290 и 291 ДФЕС.

История и происхождение

Все законодательные органы располагают системой делегирования исполнительной власти детальных мер по реализации. На уровне ЕС Европейский парламент и Совет Европейского Союза также могут наделять такие полномочия Комиссию. Однако Комиссия должна действовать совместно с комитетами, состоящими из представителей государств-членов, которые зачастую обладают правом блокировать решения Комиссии и передавать вопрос в Совет. Именно запутанное количество этих комитетов дало начало термину "комитология". В докладе британской Палаты лордов отмечалось: "Не существует исчерпывающего списка комитетов по комитологии, их функций, деятельности и состава"; однако, с момента, когда Европейская комиссия начала вести такой список, в нем указано, что "Список комитетов по "комитологии" [ ] публикуется в качестве приложения к ежегодным отчетам о работе этих комитетов [ ], а также в Реестре комитологии". Более того, наиболее серьезная критика была направлена на то, что избранный Европейский парламент (ЕП) не имел права блокировать принимаемые меры по реализации: это могли делать только комитеты по комитологии, и в случае блокировки предложение направлялось исключительно в Совет, даже если первоначальное делегирование полномочий осуществлялось посредством акта, принятого совместно Парламентом и Советом в рамках процедуры совместного принятия решений. Парламент утверждал, что в системе отсутствует прозрачность и демократический контроль. После многолетних жалоб Парламента, значительная реформа, ставящая Парламент и Совет на равные позиции, должна была быть введена Конституционным договором. Поскольку последний не был ратифицирован, Парламент настоял на том, чтобы предполагаемые изменения были введены посредством вторичного законодательства. В 2006 году было достигнуто соглашение, и была введена новая процедура – регулирующая процедура с контролем, которая должна применяться в случаях, когда требуется внесение изменений или дополнений в несущественные элементы законодательства ЕС, принятого в рамках процедуры совместного принятия решений. Эта процедура предоставляет Парламенту и Совету определенный срок (обычно три месяца) для изучения предложений, прошедших через комитет по комитологии. Если Парламент возражает против предложения, Комиссия не может его принять. Вместо этого Комиссия может либо представить новое предложение с учетом причин возражения (в этом случае отсчет времени начинается заново, и Парламент снова может заблокировать), либо предложить новый законодательный акт Парламенту и Совету в рамках законодательной процедуры совместного принятия решений. Новая процедура применяется всякий раз, когда Совет и Парламент, в рамках совместного принятия решений по базовому законодательству, решают предоставить Комиссии полномочия по принятию мер по реализации общего характера, которые можно охарактеризовать как "квазизаконодательные" (делегированное законодательство). Она не применяется к административным или чисто исполнительным решениям. Система не применяется, если первоначальное законодательство не было принято в рамках процедуры совместного принятия решений. В этом случае могут применяться старые процедуры комитологии (см. ниже).

All legislatures have a system of delegating detailed implementing measures to the executive. At EU level too, the European Parliament and the Council of the European Union can confer such powers on the Commission. However, the Commission must act in conjunction with committees of representatives of member states who often have the power to block the Commission and refer the matter to the Council. It is the confusing number of committees that gave rise to the term "comitology". A report from the British House of Lords said, "There is no definitive list of comitology committees, their functions, activities and membership"; however, since the European Commission started to maintain a list, it states that "A list of 'comitology' committees [ ] is published as an Annex to the Annual reports on the work of these Committees [ ] as well as in the Register of Comitology." Moreover, the strongest criticism pertained to the fact that the elected European Parliament (EP) had no right to block implementing measures: only the comitology committees could do so, and if they did, the proposal was referred to Council alone, even when the initial delegation of powers was through an act adopted jointly by both Parliament and Council under the co decision procedure. Parliament argued that the system lacked transparency and democratic control. After years of complaint by Parliament, a significant reform placing Parliament and Council on an equal footing was to be introduced by the Constitutional Treaty. Since the latter did not get ratified, the Parliament insisted that the envisaged changes would be introduced through secondary law. An agreement was reached in 2006 and a new procedure, the regulatory procedure with scrutiny, was introduced, to be used when non essential elements of EU legislation adopted under the co decision procedure required amendment or supplementation. The procedure gives Parliament and Council a period (normally of three months) to examine proposals that have been through a comitology committee. If Parliament objects to a proposal, the Commission cannot enact it. Instead, the Commission can either make a new proposal, taking account of the reasons for the objection (in which case the clock is re set and Parliament can again block), or it can propose new legislation to Parliament and Council under the legislative co decision procedure. The new procedure applies whenever Council and Parliament, under co decision on the basic legislation, choose to confer powers on the Commission to adopt implementing measures of general scope that can be described as "quasi legislative" in nature (delegated legislation). It does not apply to administrative or purely executive decisions. The system does not apply when the original legislation is not co decision legislation. Then, the old comitology procedures (see below) can still apply.

Первое решение по комитетологии

Система комитетологии изначально не предусматривалась Договором об Европейском экономическом сообществе. Единый европейский акт впервые заложил правовую основу и предписал Совету принять решение, устанавливающее различные процедуры. Это было первое решение по комитетологии 1987 года.

Регламент о комитетологии

В соответствии со статьей 291 (3) ДФЕС был принят новый регламент о комитетологии – Регламент № 182/2011, вступивший в силу 1 марта 2011 года. Этот регламент устанавливает "правила и общие принципы, касающиеся механизмов контроля государств-членов за осуществлением Комиссией полномочий по принятию мер по исполнению".

Виды комитетов

В соответствии со вторым решением о комитетологии 1999 года (с изменениями 2006 года) существовали четыре категории комитетов: консультативные, управленческие, регулирующие и, в соответствии с процедурой, согласованной в 2006 году, регулирующие с процедурой проверки. Консультативные комитеты предоставляют заключения, которые Комиссия обязана учитывать, но право принятия решений остается за ней. Управленческие комитеты могут заблокировать предлагаемые Комиссией меры квалифицированным большинством голосов. Регулирующему комитету требуется квалифицированное большинство для одобрения предлагаемой Комиссией меры. Меры, не получившие одобрения, направляются в Совет для принятия решения (или в Совет и Парламент в рамках нового регулирующего комитета с процедурой проверки, где возражение хотя бы одной из этих инстанций блокирует предлагаемую меру).

Демократическая легитимность

Как отмечалось выше, Европейский парламент уже давно сталкивается с проблемой недостаточной прозрачности комитетов по процедуре комитетологии, что в основном связано с исключением членов Европейского парламента (МП) из этого процесса. Также была выражена более широкая обеспокоенность по поводу общественной подотчетности процедур комитетологии. Поскольку комитетология является важной площадкой европейского управления, производящей значительное количество обязательных правовых актов, её непрозрачный режим работы, неопределённый состав и закрытость обсуждений подвергаются критике как со стороны научного сообщества, так и практиков.