Корпорация по рефинансированию жилищных кредитов (HOLC) в США

Введение

Корпорация, финансируемая правительством Соединенных Штатов, была создана в рамках «Нового курса». Корпорация была учреждена в 1933 году на основании Закона о корпорации по ипотечному кредитованию домовладельцев под руководством президента Франклина Д. Рузвельта. Ее целью было рефинансирование находящихся в состоянии просрочки ипотечных кредитов для предотвращения обращения взыскания, а также расширение возможностей приобретения жилья. HOLC разработала систему оценки жилья с использованием цветокодированных карт, которые классифицировали риски кредитования домохозяйств в различных районах. Хотя при создании карт учитывались различные жилищные и экономические показатели, они также использовали демографические данные (такие как расовый, этнический и иммиграционный состав районов) для оценки кредитоспособности.

Организационная история

HOLC был создан как агентство по ликвидации кризисных ситуаций под надзором Федерального совета по банковским кредитам на жилье (FHLBB) в соответствии с Законом о кредитах домовладельцев от 13 июня 1933 года. Вместе с FHLBB и его подразделениями он был передан в Федеральное агентство по кредитованию согласно Плану реорганизации № I от 1939 года, вступившему в силу 1 июля 1939 года. По указу № 9070 от 24 февраля 1942 года он был передан вместе с другими подразделениями упраздненного FHLBB в Федеральное управление банковских кредитов на жилье (FHLBA), Национальное агентство жилищного строительства. Его совет директоров был упразднен Планом реорганизации № 3 от 1947 года, вступившим в силу 27 июля 1947 года, и HOLC был передан для целей ликвидации в Совет по банковским кредитам на жилье в рамках Агентства по жилищному и ипотечному финансированию. Он был ликвидирован приказом секретаря Совета по банковским кредитам на жилье от 3 февраля 1954 года на основании закона от 30 июня 1953 года.

Операции

HOLC выпустила облигации, а затем использовала их для покупки ипотечных кредитов у кредиторов. Покупались кредиты для домовладельцев, испытывавших трудности с выплатой ипотечных кредитов "не по своей вине". HOLC рефинансировала эти кредиты для заемщиков. Многие кредиторы получили выгоду от продажи кредитов, поскольку HOLC выкупала их, предлагая облигации на сумму, равную остатку основного долга заемщика, плюс начисленные, но не выплаченные проценты по кредиту, плюс налоги, уплаченные кредитором на имущество. Эта сумма и стала новой суммой рефинансированного кредита для заемщика. Заемщики выигрывали, поскольку им предлагались кредиты с более длительным сроком и по более низкой процентной ставке. Снижение суммы основного долга было редким случаем.

Погашение кредитов и политика выкупа

В период с 1933 по 1935 год HOLC выдала чуть более миллиона займов. После этого выдача новых займов была прекращена, и HOLC сосредоточилась на погашении выданных кредитов. Типичный заемщик, чей кредит был рефинансирован HOLC, имел задолженность по выплатам по кредиту и налогам на недвижимость более чем за два года. В конечном итоге HOLC обратила взыскание на 20 процентов рефинансированных кредитов. Обычно HOLC ждала более года невыплаты по кредиту, прежде чем приступать к процедуре обращения взыскания. После обращения взыскания HOLC, как правило, проводила ремонт дома. Во многих случаях дом сдавался в аренду до момента его перепродажи. HOLC старалась избегать быстрой продажи большого количества домов, чтобы не допустить негативного влияния на цены на жилье. В итоге более 800 000 человек погасили свои займы HOLC, причем многие сделали это вовремя. HOLC официально прекратила свою деятельность в 1951 году, когда ее последние активы были проданы частным кредиторам. HOLC применялась только к жилым домам, не относящимся к сельскохозяйственным постройкам и стоимостью менее 20 000 долларов. HOLC также оказывала помощь ипотечным кредиторам, рефинансируя проблемные займы и увеличивая их ликвидность. Продажа последних активов в 1951 году принесла HOLC небольшую прибыль.

Красная линия

HOLC часто называют инициатором практики ипотечного редлайнинга. Карты HOLC, созданные в 1930-х годах для оценки кредитоспособности, были кодированы цветом в зависимости от степени риска ипотечной безопасности, при этом районы с преобладающим афроамериканским населением непропорционально часто отмечались красным цветом, что указывало на их отнесение к категории "опасных". Эти карты были созданы в рамках проекта HOLC "Обследование городов", который проводился с конца 1935 года по 1940 год. Возможно, иронично, но HOLC выдавала кредиты на рефинансирование домовладельцам афроамериканского происхождения на начальном этапе своей "спасательной" программы, прежде чем приступить к созданию карт редлайнинга. Расистские взгляды и формулировки, обнаруженные в оценочных отчетах HOLC и Картах жилищной безопасности, созданных HOLC, обеспечили федеральную поддержку практикам в сфере недвижимости, которые способствовали сегрегации жилья в Америке на протяжении всего 20-го века. Последствия редлайнинга, зафиксированные на картах HOLC, ощущаются и по сей день. Исследование, опубликованное в 2018 году, показало, что 74% районов, которые HOLC оценила как высокорискованные или "опасные", сегодня являются районами с низким или умеренным уровнем дохода, а 64% районов, оцененных как "опасные", сегодня населены представителями меньшинств. "Кажется, что некоторые из этих мест оказались в ловушке прошлого, обрекая районы на концентрацию бедности", – заявил Джейсон Ричардсон, директор исследовательской группы NCRC, занимающейся защитой прав потребителей. Исследование 2020 года, опубликованное в American Sociological Review, показало, что деятельность HOLC привела к значительному и устойчивому увеличению расовой сегрегации в жилых районах. Оценка районов HOLC в 1930-х годах коррелирует с показателями здоровья, занятости, образования и доходов в тех же районах десятилетия спустя. С момента повторного обнаружения документов HOLC в 1980-х годах ведутся активные дебаты о точной роли HOLC и ее карт в практике редлайнинга: даже если оценки районов в значительной степени соответствуют расовой принадлежности и сохраняющимся различиям, неясно, насколько велико было влияние самой HOLC. Согласно статье экономического историка Прайса В. Фишбека и трех его соавторов, опубликованной в 2021 году, обвинения, предъявленные HOLC, необоснованны. Вопреки утверждению о том, что HOLC "иронично" выдавала несколько кредитов афроамериканцам на "начальном этапе", а затем стала главным пропагандистом редлайнинга, HOLC фактически рефинансировала ипотечные кредиты для афроамериканцев почти пропорционально доле афроамериканских домовладельцев. Структура кредитования практически не была связана с картами "редлайнинга", поскольку программа по их созданию даже не началась до завершения 90% соглашений HOLC о рефинансировании. Однако HOLC поделилась своими картами с другой крупной программой "Нового курса" – Федеральным управлением жилищного строительства (FHA). Но у FHA уже существовала собственная дискриминационная программа систематической оценки городских районов, и HOLC использовала дискриминационные рекомендации FHA при создании своих карт. Что касается частных кредиторов, то, хотя утверждение Кеннета Т. Джексона о том, что они использовали карты HOLC для реализации своей дискриминационной практики, широко распространено, доказательств того, что частные кредиторы имели доступ к этим картам, недостаточно.

HOLC is often cited as the originator of mortgage redlining. HOLC maps generated during the 1930s to assess credit worthiness were color coded by mortgage security risk, with majority African American areas disproportionately likely to be marked in red indicating designation as "hazardous." These maps were made as part of HOLC's City Survey project that ran from late 1935 until 1940. Perhaps ironically, HOLC had issued refinancing loans to African American homeowners in its initial "rescue" phase before it started making its redlining maps. The racist attitudes and language found in HOLC appraisal sheets and Residential Security Maps created by the HOLC gave federal support to real estate practices that helped segregate American housing throughout the 20th century. The effects of redlining, as noted in HOLC maps, endures to the present time. A study released in 2018 found that 74 percent of neighborhoods that HOLC graded as high risk or "hazardous" are low to moderate income neighborhoods today, while 64 percent of the neighborhoods graded "hazardous" are minority neighborhoods today. "It's as if some of these places have been trapped in the past, locking neighborhoods into concentrated poverty," said Jason Richardson, director of research at the NCRC, a consumer advocacy group. A 2020 study in the American Sociological Review found that HOLC led to substantial and persistent increases in racial residential segregation. HOLC's evaluation of neighborhoods in the 1930s correlates with "health, employment, education, and income measures" in these same neighborhoods decades later. Since the rediscovery of HOLC documents in the 1980s, there has been considerable debate about the exact role of HOLC and its maps in redlining: even as the neighborhood evaluations largely align with race and with ongoing disparities, it is unclear exactly how much of an effect HOLC itself had. According to a paper by economic historian Price V. Fishback and three co authors, issued in 2021, the blame placed on HOLC is misplaced. Far from "ironically" issuing a few loans to African Americans in an "initial phase" and then becoming a major promoter of redlining, HOLC actually refinanced mortgage loans for African Americans in near proportion to the share of African American homeowners. The pattern of loans had basically no relationship to the "redlining" maps because the program to create the maps did not even begin until after 90% of HOLC refinancing agreements had already been concluded. However, the HOLC shared their maps with the other major New Deal housing program, the Federal Housing Administration. But, the FHA already had its own discriminatory program of systematically rating urban neighborhoods and the HOLC used the FHA's discriminatory guidelines for its maps. As for private lenders, though Kenneth T. Jackson's claim that they relied on the HOLC's maps to implement their own discriminatory practices has been widely repeated, the evidence is weak that private lenders had access to the maps.