Панамский канал: Договоры Торийоса-Картера о передаче контроля

Введение

Договоры 1977 года о передаче Панамского канала из США в Панаму после 1999 года

Договоры Торрихоса — Картера — это два договора, подписанные Соединенными Штатами и Панамой в Вашингтоне 7 сентября 1977 года, которые заменили договор Хай — Бунау-Варилья 1903 года. Договоры гарантировали, что Панама получит контроль над Панамским каналом после 1999 года, положив конец контролю над каналом, который США осуществляли с 1903 года. Договоры названы в честь двух подписавших их лиц: президента США Джимми Картера и командующего Национальной гвардией Панамы генерала Омара Торрихоса. Первый договор официально называется Договором о постоянном нейтралитете и функционировании Панамского канала и обычно известен как «Договор о нейтралитете». В соответствии с этим договором США сохранили за собой постоянное право защищать канал от любой угрозы, которая могла бы помешать его дальнейшему нейтральному обслуживанию судов всех стран. Второй договор называется Договором о Панамском канале и предусматривал, что с 12:00 31 декабря 1999 года Панама возьмет на себя полный контроль над функционированием канала и станет нести основную ответственность за его оборону.

История

Панамские усилия по пересмотру первоначального договора Хай-Бунау Варилья продолжались почти с тех пор, как он был впервые подписан в ноябре 1903 года, спустя несколько недель после получения Панамой независимости от Колумбии. Однако активность по пересмотру или аннулированию договора значительно возросла после Суэцкого кризиса, а события 1964 года привели к полному разрыву отношений между США и Панамой. 9 января того же года панамские студенты вошли в зону канала, чтобы поднять панамский флаг рядом с американским, в соответствии с соглашением 1963 года о снижении напряженности между двумя странами. Панамцы, наблюдавшие за происходящим, начали беспорядки после того, как американские школьные чиновники, студенты и их родители освистали и оскорбляли студентов, поднимавших панамский флаг. В ходе столкновения панамский флаг был разорван. После этого начались массовые беспорядки, в результате которых погибло более 20 панамцев и около 500 получили ранения. Большинство жертв было вызвано огнем американских войск, вызванных для защиты собственности в зоне канала, включая частные резиденции сотрудников. 9 января является Национальным праздником в Панаме, известным как День мучеников. На следующий день, 10 января, Панама разорвала дипломатические отношения с Соединенными Штатами, а 19 января президент Панамы Роберто Киари заявил, что Панама не восстановит дипломатические отношения с США, пока не будет достигнуто соглашение о начале переговоров о новом договоре. Первые шаги в этом направлении были предприняты вскоре после этого, 3 апреля 1964 года, когда обе страны согласились немедленно возобновить дипломатические отношения, а США согласились принять меры по "устранению причин конфликта между двумя странами". Через несколько недель Роберт Б. Андерсон, специальный представитель президента Линдона Джонсона, прибыл в Панаму, чтобы подготовить почву для будущих переговоров. Переговоры в последующие годы привели к заключению договора в 1967 году, но он не был ратифицирован в Панаме. После провала этих договоров в Панаме произошла смена правительства в результате военного переворота 1968 года. Новое правительство укрепилось под руководством Омара Торрихоса, который решил окончательно отклонить договор 1967 года. В ответ на отсутствие прогресса в переговорах с администрацией Никсона правительству Торрихоса удалось провести заседание Совета Безопасности ООН в Панаме в марте 1973 года, где оно получило значительную международную поддержку. Этот дипломатический провал также привлек внимание Генри Киссинджера и способствовал достижению соглашения 1974 года с Таком Киссинджером, которое заложило основу для дальнейших переговоров. "Именно эта работа, начавшаяся в конце 1972 года, сделала Панаму заметной проблемой, которую Картер смело надеялся решить как поворотный момент для нового стиля внешней политики и эпохи улучшения отношений с Латинской Америкой". Администрация Картера придала каналу высокий приоритет, начиная с переходного периода. Этот вопрос был подчеркнут комиссией под председательством посла Сола Линовица. Несколько лиц, связанных с этой комиссией, сыграли важную роль в политике администрации Картера в отношении Латинской Америки, включая самого Линовица и старшего директора Совета национальной безопасности Роберта А. Пастора. Переговоры возобновились 15 февраля 1977 года и были завершены 10 августа того же года. На американской стороне переговоры вели Эллсворт Банкер и Сол Линовиц, а панамскую сторону возглавлял Ромуло Эскобар Бетанкур. Сенатор Деннис ДеКончини выступил с инициативой критической поправки к Панамскому каналу, которая позволила Сенату прийти к консенсусу о передаче контроля над каналом Панаме. За несколько дней до достижения окончательного соглашения по договорам президент Джимми Картер направил телеграмму всем членам Конгресса, информируя их о ходе переговоров и прося воздержаться от суждений о договоре, пока у них не будет возможности тщательно его изучить. Сенатор Стром Турмонд ответил на призыв Картера, заявив в своей речи позже в тот же день: "Канал наш, мы купили его и заплатили за него, и мы должны его сохранить".

Panamanian efforts to renegotiate the original Hay–Bunau Varilla Treaty had been ongoing almost since it was first signed in November 1903, a few weeks after Panama obtained its independence from Colombia. However, activity to renegotiate or abrogate the treaty increased considerably after the Suez Crisis, and events in 1964 precipitated a complete breakdown in relations between the U. S. and Panama. On January 9 of that year, Panamanian students entered the canal zone to fly the Panamanian flag next to the American flag, per a 1963 agreement to defuse tension between the two countries. Panamanians watching the event began rioting after the students raising the Panamanian flag were jeered and harassed by American school officials, students, and their parents. During the scuffle, somehow the Panamanian flag was torn. Widespread rioting ensued, during which over 20 Panamanians were killed and about 500 were injured. Most of the casualties were caused by fire from U. S. troops, who had been called in to protect Canal Zone property, including private residences of Canal Zone employees. January 9 is a National Holiday in Panama, known as Martyrs' Day. The next day, January 10, Panama broke off diplomatic relations with the United States and on January 19, President of Panama Roberto Chiari declared that Panama would not re establish diplomatic ties with the United States until the U. S. agreed to begin negotiations on a new treaty. The first steps in that direction were taken shortly thereafter on April 3, 1964, when both countries agreed to an immediate resumption of diplomatic relations and the United States agreed to adopt procedures for the "elimination of the causes of conflict between the two countries". A few weeks later, Robert B. Anderson, President Lyndon Johnson's special representative, flew to Panama to pave the way for future talks. Negotiations over the next years resulted in a treaty in 1967, but it failed to be ratified in Panama. After the failure of those treaties, Panama experienced a change in government following a 1968 military coup. The new government was consolidated under Omar Torrijos, who decided to definitively reject the 1967 treaty. In response to a lack of progress of negotiations with the Nixon administration, the Torrijos government succeeded in holding a March 1973 United Nations Security Council session in Panama City, where it attracted considerable international support for its cause. The diplomatic debacle also attracted Henry Kissinger's attention and helped produce momentum for the 1974 Tack Kissinger agreement, which would provide the crucial framework for negotiations moving forward. "It was this work, beginning in late 1972, that made Panama the visible issue that Carter boldly hoped to solve as a watershed for a new style of foreign policy and an era of improved relations with Latin America." The Carter administration made the canal a high priority, starting during the transition. The issue had been highlighted by a blue ribbon commission headed by Ambassador Sol Linowitz. Several individuals associated with that commission would play major roles in the Carter administration's Latin America policy, including Linowitz himself and NSC Senior Director Robert A. Pastor. Negotiations were resumed on February 15, 1977, and were completed by August 10 of that year. On the American side the negotiators were Ellsworth Bunker and Sol Linowitz; the Panamanian side of the negotiations was headed by Rómulo Escobar Bethancourt. Senator Dennis DeConcini sponsored a critical amendment to the Panama Canal Treaty that allowed the Senate to come to a consensus on giving control of the Canal to Panama. A few days before final agreement on the treaties was reached, President Jimmy Carter had sent a telegram to all members of Congress informing them of the status of the negotiations and asking them to withhold judgment on the treaty until they had an opportunity to carefully study it. Senator Strom Thurmond responded to Carter's appeal by stating in a speech later that day, "The canal is ours, we bought and we paid for it and we should keep it."

Ратификация

Оба договора впоследствии были ратифицированы в Панаме на референдуме, состоявшемся 23 октября 1977 года, с результатом 67,4% голосов. Чтобы обеспечить широкое общественное обсуждение договоров и в ответ на заявления их противников в США о неспособности Панамы демократически ратифицировать их, за несколько недель до голосования были сняты ограничения на прессу и политические партии. В день голосования на избирательные участки явилось 96% имеющих право голоса граждан Панамы – это была самая высокая явка избирателей в истории страны на тот момент. Договор о нейтралитете вызывал серьезную обеспокоенность у избирателей, особенно слева, и стал одной из причин, по которой договоры не получили еще большей народной поддержки. Сенат Соединенных Штатов одобрил и дал согласие на ратификацию первого договора 16 марта 1978 года, а второго – 18 апреля, с одинаковым результатом – 68 голосов за и 32 против. При обоих голосованиях 52 демократа и 16 республиканцев проголосовали за одобрение и согласие на ратификацию, в то время как 10 демократов и 22 республиканца – против.

Критика

Договоры стали источником ожесточенных споров в Соединенных Штатах, особенно среди консерваторов во главе с Рональдом Рейганом, Стромом Турмондом и Джесси Хелмсом, которые рассматривали их как передачу стратегического американского актива враждебному, по их мнению, правительству. Против договоров выступили многочисленные организации, в частности Американский консервативный союз, Консервативный клуб, Комитет за выживание свободного Конгресса, Граждане за Республику, Фонд Американского совета по безопасности, Молодые республиканцы, Национальный комитет консервативных политических действий, Совет национальной обороны, Молодые американцы за свободу, Совет по межамериканской безопасности и Республиканская организация студенческого действия. В годы, предшествовавшие (и последовавшие) за окончательной передачей активов канала, предпринимались попытки объявить договоры Картера — Торрихоса недействительными, например, совместная резолюция 77 Палаты представителей (HJR 77), внесенная Хелен Ченоует Хейдж. Поддержка HJR 77 была включена в платформу Республиканской партии Техаса в 2000 году, но отсутствовала в платформе 2004 года.

Поддержка

Поддержка договоров исходила от самых разных сторон, включая Объединенный штаб и членов Конгресса, таких как Эрнест Холлингс, Хьюберт Хамфри и, что особенно важно, Говард Бейкер и Роберт Бёрд. Среди других сторонников были адмирал Элмо Цумвальт и генерал Максвелл Тейлор; Джон Уэйн, друживший с Омаром Торрихосом, президент AFL-CIO Джордж Мини, государственные деятели Аверелл Харриман, Дин Раск, Джордж Болл, Генри Кэбот Лодж и Джон Шерман Купер, а также бывшая первая леди Леди Бёрд Джонсон. Более умеренные консерваторы, в том числе президент Форд и Генри Киссинджер, также публично выразили поддержку договорам. Организованное продвижение договоров осуществляли Комитет американцев за канальные договоры и организация New Directions.

Реализация

В договоре был установлен график передачи канала, что привело к полной передаче Панаме всех земель и строений в районе канала. Самым непосредственным следствием этого договора стало прекращение существования зоны Канала как единого образования 1 октября 1979 года. Окончательный этап договора был завершен 31 декабря 1999 года. В этот день Соединенные Штаты отказались от контроля над Панамским каналом и всеми территориями, которые ранее входили в состав зоны Панамского канала. В результате действия договоров к 2000 году Панаме было передано почти 500 000 человек, а также около 7000 строений, включая военные объекты, склады, школы и жилые дома. В 1993 году правительство Панамы создало временное агентство (Autoridad de la Región Interoceánica или "Управление межокеанского региона", обычно именуемое ARI) для управления и обслуживания переданных объектов. В день вступления договора в силу большая часть земель бывшей зоны Канала была передана Панаме. Однако договор предусматривал передачу ряда территорий и объектов зоны Канала в течение последующих 20 лет. Договор специально классифицировал территории и объекты по названиям как "Военные зоны координации", "Оборонительные объекты" и "Территории, подлежащие отдельному двустороннему соглашению". Передача этих территорий США Панаме должна была осуществляться в определенные сроки или к концу 243-месячного срока действия договора. 1 октября 1979 года среди множества участков, обозначенных в договоре, 34 стали настоящими анклавами (полностью окруженными землей, находящейся исключительно под юрисдикцией Панамы). В последующие годы, по мере передачи Панаме других территорий, образовалось еще восемь настоящих анклавов. Из этих 42 настоящих анклавов 14 были связаны с военной логистикой, семь являлись объектами военных коммуникаций, пять – объектами Федерального управления гражданской авиации, пять – военными жилыми анклавами, три – военными базами, два – военными исследовательскими объектами, четыре – средними школами, одна – начальной школой и одна – больницей. По крайней мере 13 других участков были окружены не только землей, находящейся под абсолютной юрисдикцией Панамы, но и "Зоной гражданской координации" (жилой зоной), которая в соответствии с договором подпадала под действие элементов как американского, так и панамского публичного права. Кроме того, договор определял многочисленные территории и отдельные объекты как "Операционные зоны канала" для проведения совместных операций США и Панамы комиссией. На дату вступления договора в силу многие из них, включая плотину Мэдден, вновь оказались окруженными территорией Панамы. Сразу после полудня по местному времени 31 декабря 1999 года все бывшие участки зоны Канала всех типов перешли под исключительную юрисдикцию Панамы.

The treaty laid out a timetable for transfer of the canal, leading to a complete handover of all lands and buildings in the canal area to Panama. The most immediate consequence of this treaty was that the Canal Zone, as an entity, ceased to exist on October 1, 1979. The final phase of the treaty was completed on December 31, 1999. On this date, the United States relinquished control of the Panama Canal and all areas in what had been the Panama Canal Zone. As a result of the treaties, by the year 2000 nearly , including some 7,000 buildings, such as military facilities, warehouses, schools, and private residences, were transferred to Panama. In 1993, the Panamanian government created a temporary agency (Autoridad de la Región Interoceánica or "Interoceanic Region Authority", commonly referred to as ARI) to administer and maintain the reverted properties. On the day the treaty took effect, most of the land within the former Canal Zone transferred to Panama. However, the treaty set aside many Canal Zone areas and facilities for transfer during the following 20 years. The treaty specifically categorized areas and facilities by name as "Military Areas of Coordination", "Defense Sites" and "Areas Subject to Separate Bilateral Agreement". These were to be transferred by the U. S. to Panama during certain time windows or simply by the end of the 243 month treaty period. On October 1, 1979, among the many such parcels so designated in the treaty, 34 emerged as true enclaves (surrounded entirely by land solely under Panamanian jurisdiction). In later years as other areas were turned over to Panama, eight more true enclaves emerged. Of these 42 true enclaves, 14 were related to military logistics, seven were military communications sites, five Federal Aviation Administration facilities, five military housing enclaves, three military base areas, two military research facilities, four secondary school parcels, one elementary school, and one hospital. At least 13 other parcels each were encircled not only by land under the absolute jurisdiction of Panama, but also by an "Area of Civil Coordination" (housing) that was subject to elements of both U. S. and Panamanian public law under the treaty. In addition, the treaty designated numerous areas and individual facilities as "Canal Operating Areas" for joint U. S.–Panama ongoing operations by a commission. On the effective date of the treaty, many of these, including Madden Dam, became newly surrounded by the territory of Panama. Just after noon local time on 31 December 1999, all former Canal Zone parcels of all types had come under the exclusive jurisdiction of Panama.

В литературе

Грэм Грин присутствовал на подписании соглашения с Габриэлем Гарсиа Маркесом. Грин описал свой опыт в книге "Знакомство с генералом: история знакомства и вовлечения".

Газеты

"Нью-Йорк Таймс", 4 апреля 1964 года. "США и Панама подписали соглашение о восстановлении отношений", Тэд Сюлц. "Нью-Йорк Таймс", 20 апреля 1964 года. "Андерсен отправляется в Панаму в качестве специального посланника президента". "Нью-Йорк Таймс", 8 февраля 1974 года. "США соглашаются передать Панаме суверенитет над каналом", Дэвид Биндер. "Нью-Йорк Таймс", 9 августа 1977 года, "Переговорщики по Каналу заявили о стремлении к соглашению к завтрашнему дню", Грэм Хови. "Нью-Йорк Таймс", 11 августа 1977 года, "США и Панама достигли соглашения о передаче Канала к 2000 году", Грэм Хови. "Нью-Йорк Таймс", 20 апреля 1978 года, "США были готовы защищать канал".