Комиссия по реке Меконг: Управление водными ресурсами и устойчивое развитие.

Введение

Межправительственная организация, управляющая водными ресурсами реки Меконг.

Комиссия по реке Меконг (MRC) – это межправительственная организация, которая напрямую сотрудничает с правительствами Камбоджи, Лаоса, Таиланда и Вьетнама для совместного управления общими водными ресурсами и обеспечения устойчивого развития реки Меконг. Её миссия заключается в содействии и координации устойчивого управления и развития водных и связанных с ними ресурсов в интересах взаимной выгоды стран и благополучия населения.

Комитет Меконга (1957-1978)

Истоки Комитета Меконга связаны с наследием (деколониализма) в Индокитае и последующими геополитическими событиями. Политические, социальные и экономические условия стран бассейна реки Меконг значительно изменились с 1950-х годов, когда Меконг представлял собой "единственную крупную реку в мире, помимо Амазонки, которая оставалась практически не освоенной". Стимул для создания кооперативного режима Меконга развивался параллельно с усилиями по развитию нижнего Меконга после Женевской конференции 1954 года, предоставившей Камбодже, Лаосу и Вьетнаму независимость от Франции. В отчете Экономической комиссии ООН по Азии и Дальнему Востоку (ЭКАФИ) 1957 года "Развитие водных ресурсов в бассейне Нижнего Меконга" рекомендовалось освоить 90 000 км² орошаемых земель и получить 13,7 гигаватт (ГВт) энергии от пяти плотин. В значительной степени опираясь на рекомендации ЭКАФИ, "Комитет по координации деятельности в бассейне Нижнего Меконга" (известный как Комитет Меконга) был учрежден в сентябре 1957 года с принятием Устава Комитета по координации исследований в бассейне Нижнего Меконга. Бюро ЭКАФИ по борьбе с наводнениями отдавало приоритет Меконгу – из 18 международных водных путей, находящихся в его ведении – в надежде создать прецедент для сотрудничества в других регионах, и являлся "одним из первых проектов, выросших из ООН", поскольку организация действовала под эгидой ООН, а ее исполнительный агент (ИА) выбирался из штатных сотрудников Программы развития ООН (ПРООН). Правительство США, опасавшееся, что бедность в бассейне будет способствовать усилению коммунистических движений, стало одним из наиболее активных международных сторонников комитета, а Бюро мелиорации США провело основополагающее исследование 1956 года о потенциале бассейна. Влияние Соединенных Штатов на формирование комитета также прослеживается в исследованиях развития генерала Рэймонда Уилера, бывшего начальника Инженерного корпуса армии, в роли К. Харта Шаафа в качестве исполнительного агента Комитета Меконга с 1959 по 1969 год, а также в продвижении комитета президентом Линдоном Джонсоном как потенциального проекта, способного "затмить даже нашу собственную ТВА". Однако Маким утверждает, что комитет "в значительной степени не зависел от формальных или неформальных предпочтений США", учитывая неоднозначное отношение некоторых прибрежных государств к технической поддержке США, в частности, отказ Камбоджи от некоторых видов помощи. Тем не менее, остается фактом, что "международные агентства по развитию всегда оплачивали счета режима Меконга", при этом европейские (особенно скандинавские) страны компенсировали недостаток финансирования со стороны Соединенных Штатов, а затем (в меньшей степени) Японии. Комитет Меконга активно выступал за строительство крупных плотин и других проектов, уделяя основное внимание содействию их реализации. Например, в Индикативном плане бассейна 1970 года предусматривалось увеличение орошаемых земель до 30 000 км² к 2000 году (по сравнению с 2130 км²) и реализация 87 краткосрочных проектов развития притоков и 17 долгосрочных проектов развития основного русла. Индикативный план бассейна был разработан в основном в ответ на критику "фрагментарного" подхода комитета и снижение политической поддержки организации; например, в 1970 финансовом году комитет не получил финансирования от Таиланда, обычно крупнейшего донора. Завершение всех 17 проектов никогда не планировалось; скорее список должен был служить "меню" для международных доноров, которым предстояло выбрать 9 или 10 проектов. Было построено несколько плотин на притоках, но только одна – плотина Нам Нгум (завершена в 1971 году) в Лаосе, за пределами Таиланда, электроэнергия с которой продавалась Таиланду. Плотина Нам Нгум была "единственным по-настоящему межправительственным проектом, реализованным" комитетом. Этот период также характеризовался попытками расширить юрисдикцию и мандат комитета в период с 1958 по 1975 год, которые не получили согласия всех четырех прибрежных государств. Однако эти усилия завершились в январе 1975 года принятием на шестьдесят восьмой сессии Комитета Меконга 35-статейной Совместной декларации принципов использования вод бассейна Меконга, запрещающей "одностороннее присвоение" без "предварительного одобрения" и "отвод воды за пределы бассейна" без единогласного согласия. Однако в 1976 и 1977 годах заседания комитета не проводились, поскольку Камбоджа, Лаос и Вьетнам не назначили уполномоченных представителей – все эти страны пережили смену режима в 1975 году.

The origins of the Mekong Committee are linked to the legacy of (de)colonialism in Indochina and subsequent geopolitical developments. The political, social, and economic conditions of the Mekong River basin countries evolved dramatically since the 1950s, when the Mekong represented the "only large river left in the world, besides the Amazon, which remained virtually unexploited." The impetus for the creation of the Mekong cooperative regime progressed in tandem with the drive for the development of the lower Mekong, following the 1954 Geneva Conference which granted Cambodia, Laos, and Vietnam independence from France. A 1957 United Nations Economic Commission for Asia and the Far East (ECAFE) report, Development of Water Resources in the Lower Mekong Basin, recommended development to the tune of 90,000 km2 of irrigation and 13.7 gigawatts (GW) from five dams. Based largely on the recommendations of ECAFE, the "Committee for Coordination on the Lower Mekong Basin" (known as the Mekong Committee) was established in September 1957 with the adoption of the Statute for the Committee for Coordination of Investigations into the Lower Mekong Basin. ECAFE's Bureau of Flood Control had prioritized the Mekong—of the 18 international waterways within its jurisdiction—in the hopes of creating a precedent for cooperation elsewhere. and "one of the UN's earliest spin offs", as the organization functioned under the aegis of the UN, with its Executive Agent (EA) chosen from the career staff of the United Nations Development Programme (UNDP). The US government—which feared that poverty in the basin would contribute to the strength of communist movements—proved one of the most vocal international backers of the committee, with the U. S. Bureau of Reclamation conducting a seminal 1956 study on the basin's potential. The influence of the United States in the committee's formation can also been seen in development studies of General Raymond Wheeler, the former Chief of the Army Corps of Engineers, the role of C. Hart Schaaf as the Mekong Committee's Executive Agent from 1959 to 1969, and President Lyndon Johnson’s promotion of the committee as having the potential to "dwarf even our own T. V. A." However, Makim argues that the committee was "largely unaffected by formal or informal U. S. preferences" given the ambivalence of some riparians about US technical support, in particular Cambodia's rejection of some specific types of assistance. However, the fact remains that "international development agencies have always paid the bills for the Mekong regime," with European (especially Scandinavian) nations picking up the slack left by the United States, and then (to a lesser extent) Japan. The Mekong Committee was a forceful advocate for large scale dams and other projects, primarily preoccupied with facilitating projects. For example, the 1970 Indicative Basin Plan called for 30,000 km2 of irrigation by the year 2000 (up from 2,130 km2) as well as 87 short term tributary development projects and 17 long term development projects on the mainstream. The Indicative Basin Plan was crafted largely in response to criticisms of the committee's "piecemeal" approach and declining political support of the organization; for example, the committee had received no funds from Thailand, normally the biggest contributor, during the 1970 fiscal year. The completion of all 17 projects was never intended; rather the list was meant to serve as a "menu" for international donors, who were to select 9 or 10 of the projects. Several tributary dams were constructed, but only one—the Nam Ngum Dam (completed 1971), in Laos—outside of Thailand, whose electricity was sold to Thailand. Nam Ngum was the "only truly intergovernmental project achieved" by the committee. This period was also marked by efforts to expand the jurisdiction and mandate of the committee between 1958 and 1975, which did not receive the consent of all four riparians. However, these efforts culminated, in January 1975, in the adoption of a 35 article Joint Declaration of Principles for Utilization of the Waters of the Mekong Basin by the sixty eighth session of the Mekong Committee, prohibiting the "unilateral appropriation" without "prior approval" and "extra basin diversion" without unanimous consent. However, no committee sessions were held in 1976 or 1977, as no plenipotentiary members had been appointed by Cambodia, Laos, or Vietnam—all of which experienced regime change in 1975.

Временный комитет Меконга (1978-1995)

Приход к власти ксенофобского и параноидального правительства Красных Кхмеров в Камбодже сделал дальнейшее участие Камбоджи неустойчивым, поэтому в апреле 1977 года три других прибрежных государства согласовали Декларацию о Временном комитете Меконга, что привело к созданию Временного комитета Меконга в январе 1978 года. Ослабленная временная организация смогла лишь изучить проекты крупного масштаба и реализовать несколько небольших проектов в Таиланде и Лаосе, где правительство Нидерландов через Временный комитет Меконга финансировало проекты по развитию рыболовства и сельского хозяйства вдоль реки Нам Нгум, а также строительство портовых сооружений в Кенг Кабао вблизи Саваннахета; тем не менее, институциональная роль организации в значительной степени сместилась в сторону сбора данных. Верховный национальный совет Камбоджи обратился с просьбой о восстановлении членства в июне 1991 года. Восстановление членства Камбоджи было в значительной степени второстепенным вопросом, который затушевывал истинную проблему, стоявшую перед прибрежными государствами: быстрый экономический рост Таиланда по сравнению с его соседями сделал даже умеренные ограничения суверенитета, установленные соглашениями по Меконгу, нежелательными в Бангкоке. Таиланд и другие три прибрежных государства (во главе с Вьетнамом, самым влиятельным из оставшихся трех государств) не могли прийти к согласию относительно того, следует ли восстановить членство Камбоджи на условиях Статута 1957 года (и, что более важно, Совместной декларации 1975 года), при этом Таиланд предпочитал вести переговоры о совершенно новой структуре, чтобы его запланированный проект Конг Чи Мун (и другие) могли быть реализованы без права вето Вьетнама. Статья 10 Совместной декларации, требующая единогласного согласия для всех проектов развития основного русла и межбассейновых перебросок воды, оказалась главным препятствием для восстановления членства Камбоджи, и Таиланд, возможно, был готов полностью выйти из режима. Это послужило причиной серии встреч, организованных ПРООН (которая опасалась, что режим, в который она вложила так много средств, может исчезнуть), кульминацией которых стало Апрельское соглашение 1995 года о сотрудничестве для устойчивого развития бассейна реки Меконг, подписанное Камбоджей, Лаосом, Таиландом и Вьетнамом в Чианг-Рае, Таиланд, и учредившее Комиссию по реке Меконг (КРМ). После драматического противостояния 1992 года было создано несколько, казалось бы, пересекающихся организаций, включая Большой Меконгский субрегион Азиатского банка развития (АБР БМС, 1992), Японский форум всестороннего развития Индокитая (ФВРИ, 1993), Четырехстороннее экономическое сотрудничество (ЧЭС, 1993), Рабочую группу Ассоциации государств Юго-Восточной Азии и Министерства международной торговли и промышленности Японии по экономическому сотрудничеству в Индокитае и Мьянме (РГ АСЕАН ММТП, 1994) и (почти завершенное) Мьянма-Сингапурское сотрудничество в области развития бассейна Меконга АСЕАН (АСЕАН МБ, 1996).

The rise of the xenophobic and paranoid Khmer Rouge government in Cambodia made Cambodia's continued participation unsustainable, so in April 1977 the other three riparians agreed to the Declaration Concerning the Interim Mekong Committee, which resulted in the establishment of the Interim Mekong Committee in January 1978. The weakened interim organization was only able to study large scale projects and implement a few small scale projects in Thailand and Laos, where the Dutch Government through the IMC funded fisheries and agricultural development projects along the Nam Ngum, as well as port facilities at Keng Kabao near Savannakhet; the institutional role of the organization shifted nonetheless largely to data collection. The Supreme National Council of Cambodia did request readmission in June 1991. Cambodia's readmission was largely a side show which masked the true issue facing the riparians: that the rapid economic growth experienced in Thailand relative to its neighbors had made even the modest sovereignty limitations imposed by Mekong agreements seem undesirable in Bangkok. Thailand and the other three riparians (led by Vietnam, the most powerful of the remaining three states) were locked in disagreement over whether Cambodia should be readmitted under the terms of the 1957 Statute (and more importantly, the 1975 Joint Declaration), with Thailand preferring to negotiate an entirely new framework to allow its planned Kong Chi Moon Project (and others) to proceed without a Vietnamese veto. Article 10 of the Joint Declaration, requiring unanimous consent for all mainstream development and inter basin diversion proved to be the main sticking point of Cambodia's readmission, with Thailand perhaps prepared to walk away from the regime altogether. This prompted a series of meetings organized by the UNDP (which was terrified that the regime in which it had invested so much might disappear), culminating in the April 1995 Agreement on the Cooperation for the Sustainable Development of the Mekong River Basin signed by Cambodia, Laos, Thailand, and Vietnam in Chiang Rai, Thailand, creating the Mekong River Commission (MRC). Since the dramatic confrontation of 1992, several seemingly overlapping organizations were created, including the Asian Development Bank's Greater Mekong Subregion (ADB GMS, 1992), Japan's Forum of Comprehensive Development of Indochina (FCDI, 1993), the Quadripite Economic Cooperation (QEC, 1993), the Association of South East Asian Nations and Japan's Ministry of International Trade and Industry's Working Group on Economic Cooperation in Indochina and Burma (AEM MITI, 1994), and (almost finalized) Myanmar and Singapore's ASEAN Mekong Basin Development Cooperation (ASEAN ME, 1996).

Комиссия по реке Меконг (1995 г. по настоящее время)

С 1995 года МРК претерпела изменения. Некоторые из "сложных вопросов", отложенных в ходе переговоров по соглашению, были по крайней мере частично решены благодаря реализации последующих программ, таких как Программа водопользования (WUP), согласованная в 1999 году и подлежащая реализации к 2005 году. Иерархическая структура комиссии неоднократно корректировалась, например, в июле 2000 года, когда был реструктурирован Секретариат МРК. Рабочая программа на 2001 год в значительной степени стала рассматриваться как переход "от ориентации на проекты к акценту на более эффективном управлении и сохранении существующих ресурсов". В 2001 году в МРК также произошел значительный сдвиг – по крайней мере, на бумаге – когда организация взяла на себя роль "обучающейся организации" с акцентом на "уровень жизни населения региона Меконга". В том же году в ежегодном отчете была подчеркнута важность решений, инициируемых "снизу" и "голоса людей, непосредственно затронутых" проблемами. Аналогично, Стратегия развития гидроэнергетики МРК 2001 года явно отказалась от "продвижения конкретных проектов" в пользу решения "комплексных проблем всего бассейна". Эти изменения отчасти отражают отход от прошлых неудачных проектов и признание того, что МРК сталкивается с многочисленными и зачастую более выгодными конкурентами в сфере реализации проектов.

Управление

МКР управляется четырьмя странами-членами через Совместный комитет и Совет. Членами Совместного комитета обычно являются высокопоставленные государственные служащие, возглавляющие правительственные ведомства. От каждой страны – по одному члену. Совместный комитет собирается два-три раза в год для утверждения бюджетов и стратегических планов. Члены Совета – министры кабинета министров. Совет заседает один раз в год. Техническую и административную поддержку оказывает Секретариат МКР. Секретариат расположен в Вьентьяне, Лаос, и насчитывает более 120 сотрудников, включая ученых, администраторов и технических специалистов. Секретариатом управляет главный исполнительный директор. В апреле 2010 года Комиссия по реке Меконг созвала саммит в Хуа-Хин, Таиланд. В саммите приняли участие все шесть государств бассейна реки Меконг, включая Китай, Мьянму (Бирму), Лаос, Таиланд, Камбоджу и Вьетнам.

Отношения с Китайской Народной Республикой и Бирмой

Комиссия по реке Меконг и ее предшественники никогда не включали в себя Китайскую Народную Республику (которая не была членом Организации Объединенных Наций в 1957 году) или Бирму (которая не в значительной степени зависит от Меконга и не использует его ресурсы), территория которой охватывает верхнее течение реки Меконг. Проект SERVIR Mekong является частью совместной инициативы Агентства США по международному развитию (USAID) и NASA, в котором участвуют пять стран: Таиланд, Камбоджа, Лаос, Вьетнам и Мьянма, с целью использования новейших технологий для защиты жизненно важной экосистемы региона реки Меконг. Хотя Китай обеспечивает лишь 16–18 процентов общего объема воды Меконга, тающие ледники Тибетского плато приобретают все большее значение в сухой сезон. Способность стран, расположенных выше по течению, подрывать сотрудничество ниже по течению наиболее ярко проявилась в апреле 1995 года, когда в честь подписания Соглашения 1995 года церемониальный корабль из Таиланда во Вьетнам сел на мель из-за заполнения Китаем водохранилища плотины Манван. Несмотря на то, что Китай и Бирма стали "партнерами по диалогу" МРК в 1996 году и постепенно наращивали свое (необязательное) участие в различных форумах, в настоящее время маловероятно, что они присоединятся к МРК в ближайшем будущем. В апреле 2002 года Китай начал предоставлять МРК ежедневные данные об уровне воды в период паводков. Критики отметили, что акцент на "борьбе с наводнениями", а не на расходе воды в сухой сезон, является важным упущением, учитывая приоритеты режима Меконга. В июле 2003 года генеральный директор МРК Йорн Кристенсен сообщил, что Китай согласился сократить свои планы по взрывным работам на порогах, реализовав только первую фазу (из трех) своего проекта по улучшению судоходства на Верхнем Меконге; однако будущие намерения Китая в этой области остаются неопределенными. Китай особенно неохотно делится информацией об эксплуатации своих плотин, а не только данными о расходе воды, в том числе отказываясь участвовать в экстренных совещаниях в 2004 году. Лишь в 2005 году Китай согласился провести технические консультации непосредственно с МРК. 2 июня 2005 года по приглашению Министерства иностранных дел и Министерства водных ресурсов Китая генеральный директор МРК д-р Оливье Когельс и делегация высокопоставленных сотрудников секретариата совершили первый официальный визит в Пекин для проведения технических консультаций в рамках сотрудничества между Китаем и МРК в рамках Программы Меконга. Делегация определила ряд потенциальных областей сотрудничества с Министерством иностранных дел, Министерством водных ресурсов и Министерством связи, информации и транспорта. В результате этих обсуждений Китай (начиная с 2007 года) предоставил МРК данные об уровне воды за 24 часа и количестве осадков за 12 часов для прогнозирования паводков в обмен на ежемесячные данные о расходе воды от Секретариата МРК. Стимулы для Китая вступать в режимы сотрудничества на Меконге существенно снижаются благодаря альтернативе реки Сальвин как коммерческому выходу для китайской провинции Юньнань, которая становится еще более привлекательной, поскольку требует ведения переговоров только с Бирмой, а не с четырьмя различными странами бассейна реки. Однако нет никаких признаков того, что присоединение Китая к МРК предоставит странам ниже по течению реальную возможность оспаривать планы развития Китая, учитывая значительный дисбаланс сил в отношениях этих стран с Китаем. МРК не решается открыто выражать обеспокоенность по поводу развития гидроэнергетики Китаем выше по течению. Например, в письме в Bangkok Post генеральный директор МРК д-р Оливье Когельс фактически утверждал, что китайские плотины увеличат объем воды в реке в сухой сезон, поскольку их основная цель – выработка электроэнергии, а не орошение. Хотя такие плотины, безусловно, могут увеличить расход воды в сухой сезон, единственная определенность в отношении будущей политики Китая в отношении водохранилищ, по-видимому, заключается в том, что она будет формироваться вне рамок сотрудничества с прибрежными странами.

The Mekong River Commission and its predecessors have never included PR China (which was not a member of the United Nations in 1957) or Burma (which does not significantly rely on or tap the Mekong), whose territory contains the upper Basin of the Mekong. Part of a joint initiative by the US agency for International Development (USAID) and NASA, SERVIR Mekong project, with five countries, Thailand, Cambodia, Laos, and Vietnam including Myanmar which aims to tap into the latest technologies to help the Mekong River region protect its vital ecosystem. Although China contributes only 16–18 percent of the Mekong's overall water volume, the glacial melt waters of the Tibetan plateau take on increasing importance during the dry season. The ability of upstream nations to undermine downstream cooperation was perhaps best symbolized by an April 1995 ceremonial boat trip from Thailand to Vietnam—to celebrate the signing of the 1995 Agreement—which ran aground mid river as a result of China filling the reservoir of the Manwan Dam. Although China and Burma became "dialogue partners" of the MRC in 1996 and slowly but steadily escalated their (non binding) participation in its various forums, it is at present unthinkable that either would join the MRC in the near future. In April 2002, China began providing daily water level data to the MRC during the flood season. Critics noted that the emphasis on "flood control" rather than dry season flows represented an important omission given the concerns prioritized by the Mekong regime. In July 2003, MRC CEO Joern Kristensen reported that China had agreed to scale back its plans to blast rapids by implementing only phase one (of three) of its Upper Mekong Navigation Improvement Project; however, China's future intentions in this area are far from certain. One area in which China has been particularly reticent is in providing information about the operation of its dams, rather than just flow data, including refusing to join emergency meetings in 2004. Only in 2005 did China agreed to hold technical discussions directly with the MRC. On 2 June 2005, at the invitation of the Chinese Ministry of Foreign Affairs and the Ministry of Water Resources, MRC CEO Dr. Olivier Cogels and a delegation of the secretariat's senior staff made the first official visit to Beijing to hold technical consultations under the framework of cooperation between China and the MRC, within the scope of the Mekong Programme. The delegation identified a number of potential areas of cooperation with the Ministry of Foreign Affairs, the Ministry of Water Resources, and the Ministry of Communication, Information and Transport. These discussions resulted in China supplying the MRC (beginning in 2007) with 24 hour water level and 12 hour rainfall data for flood forecasts in exchange for monthly flow data from the MRC Secretariat. The incentives for China to enter into cooperative regimes on the Mekong are substantially reduced by the alternative of the Salween River as a commercial outlet for China's Yunnan province, made considerably more attractive by requiring negotiation solely with Burma, rather than with four different riparians. However, there is no indication that China's joining the MRC would provide downstream riparians with any real capacity to challenge China's development plans, given the dramatic power imbalances exhibited by these countries' relations with China. The MRC has been hesitant to fully register concerns about Chinese upstream hydro development. For example, in a letter to the Bangkok Post, MRC CEO Dr. Olivier Cogels in fact argued that Chinese dams would increase the river's dry season volume as their purpose was electricity generation and not irrigation. While such dams certainly could increase dry season flows, the only certainty about future Chinese reservoir policies seems to be that they will be crafted outside of downstream cooperation regimes.