Финансовая помощь для предотвращения банкротства

Введение

Финансовая помощь корпорации или стране для предотвращения банкротства.

Спасение (bailout) – это предоставление финансовой помощи корпорации или стране, которая в противном случае оказалась бы на грани банкротства. Спасение отличается от термина "bail-in" (появившегося в 2010 году), при котором держатели облигаций или вкладчики глобально системно значимых финансовых учреждений (G-SIFI) вынуждены участвовать в процессе рекапитализации, а налогоплательщики – нет. Некоторые правительства также обладают полномочиями участвовать в процедуре несостоятельности; например, правительство США вмешалось в спасение General Motors в 2009–2013 годах. Спасение может, но не обязательно, предотвратить процедуру несостоятельности. Термин "спасение" имеет морское происхождение и описывает действие по откачке воды из тонущего судна с помощью ведра.

Обзор

Спасение может быть осуществлено в целях получения прибыли, например, когда новый инвестор возрождает терпящую неудачу компанию, покупая ее акции по бросовым ценам, или для достижения социальных целей, например, когда, гипотетически, богатый филантроп превращает нерентабельную сеть быстрого питания в некоммерческую сеть распределения продуктов питания. Однако, чаще всего термин используется в контексте применения государственных ресурсов для поддержки обанкротившейся компании, как правило, чтобы предотвратить более серьезные проблемы или финансовое заражение других секторов экономики. Например, правительство США считает транспорт критически важным для общего экономического благополучия страны. Поэтому правительство США иногда защищало крупные американские компании, ответственные за транспорт (производители самолетов, железнодорожные компании, автомобильные компании и т.д.) от банкротства посредством субсидий и льготных кредитов. Такие компании, среди прочих, считаются "слишком большими, чтобы обанкротиться", поскольку правительство рассматривает их товары и услуги как постоянные и универсальные потребности для поддержания благосостояния нации и, зачастую, косвенно, ее безопасности. Государственные меры по спасению могут вызывать споры. В 2008 году разгорелись дебаты о том, стоит ли и как спасать американскую автомобильную промышленность. Противники, такие как сторонник свободного рынка Хью Хьюитт, считали спасение неприемлемым. Он утверждал, что компании должны быть ликвидированы естественным путем под воздействием рыночных сил, чтобы на их руинах могли возникнуть новые предприниматели; что спасение снижает стандарты ведения бизнеса для крупных корпораций, поощряя риски и создавая моральный риск, обеспечивая сети безопасности, которые не должны существовать, но, к сожалению, учитываются в бизнес-расчетах; и что спасение способствует централизации бюрократии, позволяя правительству определять условия спасения. Кроме того, государственные меры по спасению критикуются как корпоративное благосостояние, которое поощряет безответственность бизнеса. Другие, такие как экономист Джеффри Сакс, охарактеризовали это конкретное спасение как вынужденную меру и утверждали в 2008 году, что вероятная некомпетентность руководства автомобильных компаний не является достаточным основанием для их полного банкротства и риска дестабилизации хрупкой экономической ситуации в Соединенных Штатах, поскольку от платежеспособности "Большой тройки" зависели до трех миллионов рабочих мест, и ситуация и так была достаточно сложной. Рэндалл Д. Гинн привел аналогичные аргументы в пользу финансового спасения 2008 года, пояснив, что большинство политиков рассматривали спасение как меньшее из двух зол, учитывая отсутствие эффективных альтернативных решений в то время. Во время финансового кризиса 2007–2008 годов были использованы значительные объемы государственной поддержки для защиты финансовой системы, и многие из этих действий подверглись критике как спасательные операции. В этот период было выделено более 1 триллиона долларов государственной поддержки, и "избиратели были в ярости". Программа выкупа проблемных активов США (TARP) санкционировала выделение до 700 миллиардов долларов государственной поддержки, из которых 426 миллиардов долларов было инвестировано в банки, American International Group, автопроизводителей и другие активы. TARP вернула 441,7 миллиарда долларов из инвестированных 426,4 миллиарда долларов, получив прибыль в размере 15,3 миллиарда долларов. В Соединенном Королевстве пакет мер по спасению банков был еще больше, составив около 500 миллиардов фунтов стерлингов. Спорные спасательные операции проводились и в других странах, таких как Германия (фонд SoFFin), Швейцария (спасение UBS), Ирландия ("генеральная гарантия" ирландских банков, выданная в сентябре 2008 года) и ряд других европейских стран.

A bailout could be done for profit motives, such as when a new investor resurrects a floundering company by buying its shares at firesale prices, or for social objectives, such as when, hypothetically speaking, a wealthy philanthropist reinvents an unprofitable fast food company into a non profit food distribution network. However, the common use of the phrase occurs where government resources are used to support a failing company typically to prevent a greater problem or financial contagion to other parts of the economy. For example, the US government assumes transportation to be critical to the country's general economic prosperity. As such, it has sometimes been the policy of the US government to protect major US companies responsible for transportation (aircraft manufacturers, train companies, automobile companies, etc.) from failure by subsidies and low interest loans. Such companies, among others, are deemed "too big to fail" because their goods and services are considered by the government to be constant universal necessities in maintaining the nation's welfare and often, indirectly, its security. Emergency type government bailouts can be controversial. Debates raged in 2008 over if and how to bail out the failing auto industry in the United States. Those against it, like pro free market radio personality Hugh Hewitt, saw the bailout as unacceptable. He argued that the companies should be dismantled organically by the free market forces so that entrepreneurs may arise from the ashes; that the bailout signals lower business standards for giant companies by incentivizing risk, creating moral hazard through the assurance of safety nets that ought not be but unfortunately are considered in business equations; and that a bailout promotes centralized bureaucracy by allowing government powers to choose the terms of the bailout. Furthermore, government bailouts are criticized as corporate welfare, which encourages corporate irresponsibility. Others, such as economist Jeffrey Sachs, have characterized the particular bailout as a necessary evil and have argued in 2008 that the probable incompetence in management of the car companies is an insufficient reason to let them fail completely and to risk disturbing the delicate economic state of the United States, as up to three million jobs rested on the solvency of the Big Three and things were bleak enough as they were. Randall D. Guynn noted similar arguments for the financial bailouts of 2008, explaining that most policymakers considered bailouts to be the lesser of two evils, given the lack of effective resolution options at the time. In the financial crisis of 2007–2008, large amounts of government support were used to protect the financial system, and many of those actions were attacked as bailouts. Over $1 trillion of government support was deployed in this period and "voters were furious." The US Troubled Asset Relief Program authorized up to $700bn of government support of which $426bn was invested in banks, American International Group, automakers, and other assets. TARP recovered funds totalling $441.7 billion from $426.4 billion invested, earning a $15.3 billion profit. In the United Kingdom, the bank rescue package was even larger, totaling some £500bn. Controversial bailouts occurred in other countries as well, such as Germany (the SoFFin rescue fund), Switzerland (the rescue of UBS), Ireland (the "blanket guarantee" of Irish domestic banks issued in September 2008), and several other countries in Europe.

Спасение против bail-in

Вхождение в капитал – это противоположность помощи извне, поскольку не предполагает привлечения внешних сторон, особенно государственной финансовой поддержки. Вхождение в капитал создает новый капитал для спасения проблемной компании посредством внутренней рекапитализации и возлагает бремя на кредиторов заемщика путем списания части их долга или конвертации его в акции. (Например, в случае с кипрскими банками в 2013 году кредиторами были держатели облигаций, а вхождение в капитал затронуло вкладчиков с остатками на счетах свыше 100 000 евро.)

Теория

Впервые bail-in был предложен публично в статье в Economist "От bail-out к bail-in" в январе 2010 года Полом Калло и Уилсоном Эрвином. Он был описан как новая альтернатива между "спасением налогоплательщиков (плохо) и системным финансовым крахом (вероятно, хуже)". Предполагалось, что это будет быстрая рекапитализация, финансируемая за счет "bail-in" (конвертации) долговых обязательств держателей облигаций в новый акционерный капитал. Новый капитал должен был поглотить убытки и обеспечить поддержку критически важных операций, тем самым избежав внезапного хаотичного краха или вынужденной продажи активов, как это произошло с Lehman Brothers. Руководство будет заменено, а акционеры будут вытеснены за счет конвертированных долговых обязательств, но бизнес, сотрудники и основные услуги смогут продолжать функционировать, поддерживаемые вновь образованным капиталом. Примерно в то же время Банк Англии разрабатывал аналогичную структуру, учитывая острую необходимость в более эффективном инструменте для работы с проблемными банками после финансового кризиса. Первое официальное обсуждение bail-in было представлено в речи Пола Таккера, который возглавлял Рабочую группу Совета по финансовой стабильности (FSB) по управлению трансграничными кризисами и одновременно занимал должность заместителя управляющего Банка Англии по финансовой стабильности. В марте 2010 года Такер начал описывать характеристики новой стратегии bail-in для урегулирования проблем крупного банка: к октябрю 2011 года Рабочая группа FSB значительно развила эту идею и опубликовала документ "Ключевые характеристики эффективных механизмов урегулирования для финансовых институтов". В документе были изложены основные принципы, которые должны быть приняты всеми участвующими юрисдикциями, включая правовые и операционные возможности для реализации такого специализированного механизма урегулирования (теперь известного как "bail-in"). Область применения планируемого механизма урегулирования не ограничивалась крупными внутренними банками. Помимо "системно значимых или критически важных" финансовых институтов, сфера применения также распространялась на две дополнительные категории: глобальные SIFI (банки, зарегистрированные внутри страны, внедряющей механизм bail-in) и "инфраструктуры финансового рынка (IFM)", такие как клиринговые центры. Включение IFM в потенциальные bail-in само по себе является существенным изменением. FSB определяет эти рыночные инфраструктуры как включающие многосторонние системы клиринга и расчетов по ценным бумагам и деривативам, а также широкий спектр систем обмена и транзакций, таких как платежные системы, центральные депозитарии ценных бумаг и депозитарии сделок. Это означает, что требования необеспеченного кредитора, например, к клиринговому центру или фондовой бирже, теоретически могут быть затронуты, если такому учреждению потребуется bail-in. Трансграничные аспекты урегулирования глобально значимых банковских институтов (G-SIFI) были рассмотрены в совместном документе Федеральной резервной системы и Банка Англии в 2012 году. Уходящий заместитель директора Банка Англии Пол Такер решил начать свою академическую карьеру в Гарварде с выступления в октябре 2013 года в Вашингтоне перед Институтом международных финансов, в котором он утверждал, что механизмы урегулирования достаточно продвинулись в ряде стран, чтобы спасение больше не требовалось и вместо этого будет применяться bail-in, особенно в отношении американских G-SIB. Хотя они все еще были крупными, они больше не были "слишком большими, чтобы обанкротиться" благодаря совершенствованию технологий урегулирования. В аналогичном ключе, отчет GAO в 2014 году показал, что рыночные ожидания спасения крупнейших банков, "слишком больших, чтобы обанкротиться", были в значительной степени устранены реформами. Это было установлено различными методами, в частности, путем сравнения стоимости финансирования крупнейших банков с меньшими банками, подлежащими обычному разрешению FDIC. Эта разница, которая была значительной во время кризиса, была сокращена практически до нуля благодаря продвижению реформ, но GAO также предостерегло, что результаты следует интерпретировать с осторожностью. В Европе на симпозиуме финансового сообщества ЕС "Будущее банковского дела в Европе" (декабрь 2013 года) присутствовал министр финансов Ирландии Майкл Нунан, который предложил схему bail-in в контексте обсуждаемого банковского союза. Заместитель директора Банка Англии Джон Канлифф в марте 2014 года в своей речи в Chatham House предположил, что внутренние банки слишком велики, чтобы обанкротиться, но вместо процесса национализации, использованного в случаях HBOS, RBS и угрожавшего Barclays (все в конце 2008 года), эти банки в дальнейшем могли бы подвергаться bail-in. Bail-in в ограниченном масштабе применялся в небольших датских учреждениях (таких как Amagerbanken) уже в 2011 году, а также в последующей конвертации младшего долга в голландском банке SNS REALL. Однако этот процесс не получил широкого международного внимания до bail-in основных банков Кипра в 2013 году, о котором будет сказано ниже. Реструктуризация Co-op Bank в Великобритании (2013 год) была описана как добровольный или согласованный bail-in.

The bail in was first proposed publicly in an Economist Op Ed "From Bail out to Bail in" in January 2010, by Paul Calello and Wilson Ervin. It was described as a new alternative between "taxpayer bail outs (bad) and systemic financial collapse (probably worse)." It envisioned a high speed recapitalization financed by "bailing in" (converting) bondholder debt into fresh equity. The new capital would absorb losses and provide new capital to support critical activities, thereby avoiding a sudden disorderly collapse or fire sale, as seen in the Lehman failure. Management would be fired and shareholders would be displaced by the bailed in bondholders, but the franchise, employees and core services could continue, supported by the newly converted capital. Around the same time, the Bank of England was developing similar architecture, given the pressing need for a better tool to handle failing banks in the wake of the financial crisis. The first official discussion of bail in was set out in a speech by Paul Tucker, who chaired the Financial Stability Board (FSB) Working Group on Cross Border Crisis Management and was also deputy governor for Financial Stability at the Bank of England. In March 2010, Tucker began to outline the properties of a new "bail in" strategy to handle the failure of a large bank:

By October 2011, the FSB Working Group had developed this thinking considerably and published the "Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions." The document set out core principles to be adopted by all participating jurisdictions, including the legal and operational capability for such a super special resolution regime (now known as "bail in"). The scope of the planned resolution regime was not limited to large domestic banks. In addition to "systemically significant or critical" financial institutions, the scope also applies to two further categories of institutions Global SIFIs (banks incorporated domestically in a country that is implementing the bail in regime) and "Financial Market Infrastructures (FMIs)" like clearing houses. The inclusion of FMIs in potential bail ins is in itself a major departure. The FSB defines those market infrastructures to include multilateral securities and derivatives clearing and settlement systems and a whole host of exchange and transaction systems, such as payment systems, central securities depositories, and trade depositories. That would mean that an unsecured creditor claim to, for example, a clearing house institution or a stock exchange could in theory be affected if such an institution needed to be bailed in. The cross border elements of the resolution of globally significant banking institutions (G SIFIs) were a topic of a joint paper by the Federal Reserve and the Bank of England in 2012. Outgoing Deputy Director of the Bank of England Paul Tucker chose to open his academic career at Harvard with an October 2013 address in Washington to the Institute of International Finance in which he argued that resolution had advanced enough in several countries that bailouts would not be required and so would be bailed in, notably the US G SIBs. Although they were still large, they were no longer too big to fail because of the improvements in resolution technology. In a similar vein, a GAO report in 2014 determined that the market expectation of bailouts for the largest "too big to fail" banks had been largely eliminated by the reforms. That was determined by various methods, especially by comparing the funding cost of the biggest banks with smaller banks that are subject to ordinary FDIC resolution. That differential, which had been large in the crisis, had been reduced to roughly zero by the advance of reform, but the GAO also cautioned that the results should be interpreted with caution. In Europe, the EU financial community symposium on the "Future of Banking in Europe" (December 2013) was attended by Irish Finance Minister Michael Noonan, who proposed a bail in scheme in light of the banking union that was under discussion at the event. Deputy BoE Director Jon Cunliffe suggested in a March 2014 speech at Chatham House that the domestic banks were too big to fail, but instead of the nationalisation process used in the case of HBOS, RBS and threatened for Barclays (all in late 2008), those banks could henceforth be bailed in. A form of bail in was used in small Danish institutions (such as Amagerbanken) as early as 2011, as well as the later conversion of junior debt at the Dutch Bank SNS REALL. However, the process did not receive extensive global attention until the bail in of the main banks of Cyprus during 2013, discussed below. The restructuring of the Co op bank in the UK (2013) has been described as a voluntary or negotiated bail in.

Критика

Моральный риск создается, потенциально снижая бизнес-стандарты, предоставлением гарантий финансовой поддержки. Централизованная бюрократия усиливается, когда правительство определяет победителей и проигравших в экономике. Пол Волкер, председатель Консультативного совета по экономическому восстановлению при Белом доме Барака Обамы, утверждал, что программы помощи создают моральный риск. Они дают компаниям сигнал о том, что они могут идти на безрассудные риски, а если эти риски материализуются, потери будут оплачены налогоплательщиками: «Опасность заключается в том, что распространение морального риска может сделать следующий кризис гораздо более масштабным». 24 ноября 2008 года американский республиканский конгрессмен Рон Пол (штат Техас) написал: «Спасая несостоятельные компании, они конфискуют деньги у продуктивных членов экономики и передают их тем, кто потерпел неудачу. Поддерживая компании с устаревшими или неустойчивыми бизнес-моделями, правительство препятствует ликвидации их активов и передаче их другим компаниям, которые могут использовать их более эффективно и продуктивно. Важным элементом здорового свободного рынка является то, что как успех, так и неудача должны быть допустимы, когда они заслужены. Но вместо этого, при предоставлении помощи, вознаграждение меняется местами – доходы от успешных предприятий направляются несостоятельным. Как это может быть полезно для нашей экономики, мне непонятно. Это не сработает. Это не может сработать. Большинству американцев очевидно, что мы должны отвергнуть корпоративный кумовство и позволить естественным регуляциям и стимулам свободного рынка определять победителей и проигравших в нашей экономике, а не прихотям бюрократов и политиков». Это может повлечь за собой значительные издержки для правительств и налогоплательщиков. В крайних случаях, стоимость заимствований страны может возрасти, или страна может даже обанкротиться, как это произошло с Ирландией в 2008 году. МВФ заявил, что «отказ от принудительного списания долгов необеспеченных кредиторов при спасении банка, которое обошлось ирландским налогоплательщикам в 64 миллиарда евро и привело страну к банкротству, был основан на предположении, что это повлечет за собой серьезные негативные «вторичные» последствия в других странах еврозоны, даже если такие риски «не были очевидны». В кризисе еврозоны 2012 года другие страны, такие как Италия, пострадали от так называемой «замкнутой петли», которая увеличила стоимость государственных заимствований, поскольку программы помощи могут «подрывать государственные финансы, если банкам потребуется помощь».

Moral hazard is created, potentially lowering business standards, by the assurance of safety nets. A centralized bureaucracy is promoted by allowing government powers to choose winners and losers in the economy. Paul Volcker, chairman of Barack Obama's White House Economic Recovery Advisory Board, said that bailouts create moral hazard. They signal to the firms that they can take reckless risks, and if the risks are realized, taxpayers will pay the losses: "The danger is the spread of moral hazard could make the next crisis much bigger." On November 24, 2008, American Republican Representative Ron Paul (R–TX) wrote, "In bailing out failing companies, they are confiscating money from productive members of the economy and giving it to failing ones. By sustaining companies with obsolete or unsustainable business models, the government prevents their resources from being liquidated and made available to other companies that can put them to better, more productive use. An essential element of a healthy free market is that both success and failure must be permitted to happen when they are earned. But instead with a bailout, the rewards are reversed – the proceeds from successful entities are given to failing ones. How this is supposed to be good for our economy is beyond me. It won't work. It can't work. It is obvious to most Americans that we need to reject corporate cronyism, and allow the natural regulations and incentives of the free market to pick the winners and losers in our economy, not the whims of bureaucrats and politicians." Significant costs on governments and taxpayers can be caused. In extreme cases, the country's borrowing costs can be raised, or the country can even be bankrupted, as in the Ireland bailout of 2008. The IMF said that "the failure to bail in unsecured creditors to a bank rescue that cost Irish taxpayers €64 bn and bankrupted the country was based on the view that doing so would have serious adverse 'spillover' effects in other eurozone countries, even though such risks were 'not obvious. In the 2012 eurozone crisis, other countries such as Italy were affected by a so called "doom loop", which increased the cost of government borrowing because bailouts can "torpedo state finances if banks need to be bailed out."

Расходы

В 2000 году Всемирный банк сообщил, что спасение банков в среднем обходилось в 12,8% ВВП за одно такое происшествие.

Ирландское банковское спасение

Ирландский банковский кризис 2008 года имеет сходство с другими банковскими кризисами, но он был уникален тем, что стал первым банковским кризисом в стране – члене еврозоны. Это наложило уникальные ограничения на ирландское правительство и центральный банк, когда кризис разразился. После 2008 года экономический спад в Ирландии был также необычайно крутым. Воздействие на кредитоспособность ирландского правительства было настолько сильным, что оно было вынуждено обратиться за помощью к Европейскому союзу и МВФ.

Спасение шведской банковской системы

В 1991 и 1992 годах в Швеции сдулся пузырь на рынке недвижимости, что привело к острому кредитному кризису и массовой неплатежеспособности банков. Причины были схожи с причинами кризиса ипотечных кредитов с низким рейтингом 2007–2008 годов. В ответ правительство предприняло следующие шаги:

Правительство Швеции взяло на себя проблемные долги банков, но банки были вынуждены списать убытки и выпустить акции в пользу государства. Акционеры, как правило, теряли свои вложения, а держатели облигаций были защищены. Когда проблемные активы были впоследствии проданы, прибыль поступала налогоплательщикам, и правительство смогло вернуть часть средств, продав свои акции в компаниях в ходе открытых размещений. Правительство объявило о гарантии всех банковских депозитов и обязательств перед кредиторами 114 банков страны. Швеция создала новое агентство для контроля за учреждениями, нуждающимися в рекапитализации, и еще одно – для продажи активов, в основном недвижимости, которые банки держали в качестве залога. Операция по спасению первоначально обошлась примерно в 4% ВВП Швеции, впоследствии этот показатель был снижен до 0–2% ВВП в зависимости от различных оценок стоимости акций, проданных при приватизации национализированных банков.

Кризис сбережений и кредитов в США

В конце 1980-х и начале 1990-х годов более 1000 сберегательных учреждений обанкротились в результате кризиса сбережений и кредитных организаций. В ответ на это США в 1989 году создали Корпорацию по реструктуризации проблемных активов (Resolution Trust Corporation, RTC). Стоимость этой финансовой помощи оценивалась в 132,1 млрд долларов для налогоплательщиков.

TARP и связанные с ним программы в США

В 2008 и 2009 годах Казначейство США и Федеральная резервная система выделили средства на спасение многочисленных крупных банков и страховых компаний, а также компаний General Motors и Chrysler. Конгресс, по настоятельной просьбе президента США Джорджа Буша, принял программу выкупа проблемных активов (Troubled Asset Relief Program, TARP) объемом 700 миллиардов долларов. Банковский сектор вернул полученные средства к декабрю 2009 года, и программа TARP в итоге принесла прибыль налогоплательщикам. Отдельная поддержка компаний Fannie Mae и Freddie Mac, которые гарантируют ипотечные кредиты, составила 135 миллиардов долларов к октябрю 2010 года. Вопрос о федеральной помощи банкам и крупным корпорациям стал одним из ключевых вопросов на выборах, и особенно активно движение "Чаепитие" критиковало подобные меры поддержки.

Капитализм спасения

Капитализм, основанный на спасении, возникает, когда экономика настолько далека от равновесия, что стабилизировать систему можно только посредством государственной поддержки предприятий и населения. Поддержание экономики на плаву такими искусственными мерами препятствует шумпетеровскому творческому разрушению, позволяя неэффективным компаниям, берущим на себя чрезмерные риски, продолжать деятельность, тем самым лишая нормальное капиталистическое развитие одного из его ключевых элементов. Поддержка может выражаться в виде покупки проблемных активов, как это было в 2008 году, и в эмиссии денег, как в программе количественного смягчения Федеральной резервной системы и других центральных банков. В рамках этой программы активы Федеральной резервной системы выросли с 0,8 триллиона долларов в сентябре 2008 года до 9 триллионов долларов к маю 2022 года, то есть в одиннадцать раз. Спасательные меры были повторены в 2020 году, с той лишь разницей, что на этот раз финансовую поддержку получили также малые предприятия и домохозяйства.