Введение

Степень успеха или неудачи международной помощи.
Эффективность помощи и её влияние.
Эффективность помощи – это степень успеха или неудачи международной помощи (помощи в целях развития или гуманитарной помощи). Беспокойство об эффективности помощи может быть выражено на самом общем уровне (выполняет ли помощь в среднем те основные функции, для которых она предназначена), либо быть более конкретным (с учетом относительной эффективности различных видов помощи в разных условиях). Вопросы эффективности помощи активно обсуждались и оспаривались учеными, экспертами и практиками: существует обширная литература по этой теме. Экономиометрические исследования, проведенные в конце XX века, часто показывали, что средняя эффективность помощи была незначительной или даже отрицательной. В начале XXI века подобные исследования в целом стали давать более позитивные результаты, однако общая картина остается сложной и во многих аспектах неясной. Было предложено множество рекомендаций по повышению эффективности помощи. В период с 2003 по 2011 год существовало глобальное движение, направленное на повышение эффективности помощи, в рамках четырех форумов высокого уровня по вопросам эффективности помощи. На этих форумах были разработаны передовые практики, касающиеся управления помощью, координации и отношений между донорами и странами-получателями. С 2011 года это движение было интегрировано в более широкое движение, посвященное эффективному сотрудничеству в области развития, которое в значительной степени воплощено в Глобальном партнерстве для эффективного сотрудничества в области развития.

Понятие эффективности помощи

Любое обсуждение "эффективности" должно опираться на понимание или предположения относительно целей. В публичных дискуссиях об эффективности помощи обычно подразумевается, что общей целью является стимулирование развития стран-получателей и, как следствие, повышение благосостояния их населения. Однако понятия "развитие" и "благосостояние" – сложные и неоднозначные. Вероятно, наиболее распространенным обобщенным показателем развития страны является средний национальный доход на душу населения, но он не отражает неравенство в распределении богатства и власти, а также структурные особенности институтов и экономики страны. С 1990-х годов основной целью помощи все чаще стало рассматриваться сокращение бедности, но и это понятие может интерпретироваться по-разному (в какие сроки? насколько устойчиво? какой уровень?). Эти двусмысленности следует уточнить или, по крайней мере, учитывать при оценке эффективности помощи. Мотивы, включающие стратегические альянсы, дипломатические компромиссы, коммерческие преимущества и другие политические выгоды, в настоящее время обычно рассматриваются как препятствия для эффективности помощи, а не как альтернативные цели. В первом десятилетии XXI века "эффективность помощи" стала заявленным приоритетом движения, к которому присоединились ведущие страны-доноры и получатели, а также организации, связанные с оказанием помощи, что вылилось в серию форумов высокого уровня, посвященных этой теме. Повестка дня этого движения была в основном сосредоточена на передовых практиках во взаимоотношениях между донорами и получателями, и в некоторых случаях эти передовые практики стали рассматриваться как косвенный показатель эффективности помощи.

История

Исторические аспекты эффективности помощи существенно различаются для гуманитарной и помощи в целях развития, поэтому они рассматриваются в отдельных разделах ниже.

1945 - начало 1970-х годов: послевоенный бум

Хотя помощь США широко признается ускорившей восстановление Западной Европы после Второй мировой войны, существовали сомнения в ее эффективности. Г. А. Дункан в 1950 году критиковал правительственный характер плана Маршалла, утверждая, что частные кредиты могли бы более эффективно достичь экономических целей. Он признал, что предоставление официальной помощи преследовало и другие – политические – цели. Когда американская экономическая помощь переориентировалась с Европы на более бедные страны – что было изначально обозначено президентом Трумэном в пункте четыре его инаугурационной речи 1949 года – стратегической задачей стало построение "свободного мира" в противовес коммунистической угрозе. В 1950-х годах официальная помощь США в целях развития мобилизовалась совместно с военной помощью в рамках Программы взаимной безопасности. В отчете специального комитета Сената 1957 года признавалось, что доказать эффективность помощи США после Второй мировой войны невозможно, но предполагалось, что без нее ряд стран могли оказаться в сфере влияния Советского Союза. Для большей ясности комитет попытался сформулировать цели помощи США в виде четырех основных направлений:

Оборонная необходимость: помощь могла убедить и обеспечить другие страны в качестве военных союзников (важно для поддержания авиабаз в отдаленных регионах мира). Экономическая необходимость: помощь могла вовлечь больше стран в глобальную торговую систему, выгодную для США. Политическая необходимость: помощь могла стать одним из факторов (наряду с другими необходимыми условиями) для содействия странам в достижении "долгосрочного политического прогресса в направлении свободы", а не тоталитаризма. Гуманитарные мотивы, проявлявшиеся в реагировании на "природные катастрофы или другие непредвиденные обстоятельства". Первый из этих факторов помощи в период холодной войны можно рассматривать как часть конкуренции с Советским Союзом за влияние. Однако помощь часто оказывалась неэффективной в этом отношении; например, в 1950-х и 1960-х годах Египет и Афганистан получали помощь с обеих сторон, не делая однозначного выбора, а значительная поддержка Китая и Индонезии со стороны СССР не помешала лидерам этих стран отвернуться от бывшего покровителя. Позже Ростоу разработал теорию развития "взлета" в своей более известной работе "Стадии экономического роста", где утверждал, что для опережения последствий роста населения необходима существенная экономическая помощь. В 1966 году Холлис Ченри и Алан Строут опубликовали еще более сложную и влиятельную макроэкономическую модель, объясняющую, как помощь может стимулировать развитие. Она заключалась в выявлении для каждой страны факторов, сдерживающих экономический рост: нехватка квалифицированных кадров, недостаток внутренних сбережений или низкие экспортные доходы. На основе этого определялся оптимальный набор технической помощи, грантов или кредитов. Основное внимание уделялось достижению целевого уровня роста ВНП, что закрепило его в качестве главного показателя эффективности помощи. В то время Ченри и Строут приводили в пример Филиппины, Тайвань, Грецию и Израиль как страны, которые, по-видимому, достигли самодостаточных темпов роста при поддержке помощи. В 1980-х и 1990-х годах неправительственные организации (НПО) стали играть более заметную роль в международной помощи. После окончания холодной войны официальная помощь стала все больше ориентироваться на смягчение последствий бедности и содействие развитию. Страны, наиболее нуждающиеся в помощи и страдающие от бедности, стали более приоритетными. После окончания холодной войны западные доноры получили возможность более эффективно применять условия предоставления помощи, поскольку у них больше не было геополитических интересов в странах-получателях. Это позволило обуславливать помощь экономическими и демократическими реформами в странах-получателях. На этом фоне в конце 1990-х годов начало формироваться международное движение за повышение эффективности помощи, когда правительства-доноры и агентства по оказанию помощи начали сотрудничать для повышения эффективности.

Глобальное движение "эффективности"

В 2002 году на Международной конференции по финансированию развития в Монтеррее (Мексика), которая закрепила Монтеррейский консенсус, эффективность помощи стала более отчетливо признаваться как глобальная многосторонняя цель. Там международное сообщество согласилось увеличить финансирование развития, но признало, что одних лишь финансовых средств недостаточно. Как доноры, так и развивающиеся страны хотели быть уверены, что помощь будет использоваться максимально эффективно, и что она сыграет оптимальную роль в оказании содействия бедным странам в достижении Целей развития тысячелетия – набора задач, согласованных 192 странами в 2000 году, направленных на сокращение мировой бедности вдвое к 2015 году. В течение последующих девяти лет, в ходе четырех форумов высокого уровня по эффективности помощи (Рим 2003, Париж 2005, Аккра 2008 и Пусан 2011), был сформирован набор общепризнанных передовых практик в области эффективности помощи и создана система для их мониторинга. В 2011 году доминирующая глобальная повестка дня в области "эффективности помощи" была включена в более широкое движение за "эффективное сотрудничество в целях развития". Это нашло отражение в Глобальном партнерстве для эффективного сотрудничества в целях развития (ГПЭСД), учрежденном на Четвертом форуме высокого уровня по эффективности помощи в Пусане в 2011 году. ГПЭСД подтвердило ранее принятые принципы и обязательства в области "эффективности помощи" и дополнило их другими, касающимися более широкого спектра вопросов сотрудничества в целях развития. Еще одним глобальным партнерством, придерживающимся подхода "эффективного сотрудничества в целях развития", является UHC2030 (Международное партнерство в области здравоохранения для достижения всеобщего охвата услугами здравоохранения к 2030 году), ранее известное как Международное партнерство в области здравоохранения (или IHP+). Ниже представлена более подробная информация о принципах и практике эффективности помощи, продвигаемых этим движением и его составляющими партнерствами.

Эффективность гуманитарной помощи (историческая перспектива)

Широко распространенный голод в Биафре во время гражданской войны в Нигерии (1967–1970) привел к более активному вовлечению НПО, в том числе к первой попытке организации воздушного моста в Биафру. То, как распределялась помощь во время голода в Эфиопии в 1983–1985 годах, навсегда изменило подходы правительств и НПО к реагированию на международные чрезвычайные ситуации в условиях конфликта и вызвало серьезные вопросы об отношениях между гуманитарными организациями и странами пребывания.

Выводы и критические замечания относительно эффективности помощи

Существует широкое согласие в том, что одной лишь помощи недостаточно для вывода развивающихся стран из бедности, и что она не является наиболее эффективным инструментом для достижения этой цели. Дискуссии об эффективности помощи сосредоточены на степени влияния помощи, масштабе её негативных последствий и относительной эффективности различных видов помощи.

П. Т. Бауэр

Британский экономист П. Т. Бауэр утверждал, что помощь приносит больше вреда, чем пользы, что особенно заметно в его книгах «Несогласие в вопросах развития» (1972) и «Реальность и риторика» (1984). Главным негативным последствием было то, что помощь направляла ресурсы через правительства, что позволяло неэффективное государственное планирование и приводило к общей «политизации жизни», в которой население переключало свою деятельность с экономической сферы на политическую. В то же время Бауэр считал, что выгоды от помощи сводились к избежанию затрат на коммерческие кредиты, что он не рассматривал как значимый фактор развития стран (с. 47–49). Он полагал, что выбор проектов помощи обычно контролировался правительствами стран-получателей, которые были больше заинтересованы в обогащении элиты, чем в облегчении бедности (с. 49–52).

Дэмбиса Мойо

Известный замбийский экономист Дэмбиса Мойо является ярым противником помощи в целях развития, называя её «самым неудачным решением в современной политике развития». В своей книге 2009 года «Мертвая помощь» она описывает, как помощь поощряет клептократию, коррупцию, зависимость от помощи и целый ряд негативных экономических последствий и порочных кругов в развитии Африки. Она утверждает, что иностранная помощь предоставляет правительствам непредвиденные доходы, которые могут стимулировать крайние формы рентоориентированного поведения и, создавая положительный импульс поступлений, приводить к «голландской болезни». Более того, эти легкие деньги позволяют правительствам уклониться от негласного договора с избирателями, согласно которому они должны предоставлять общественные блага в обмен на налоги. Иными словами, это «позволяет государству уклониться от ответственности перед своим народом». Важно отметить, что Мойо имеет в виду именно государственную двустороннюю и многостороннюю помощь, а не мелкую благотворительность, гуманитарную или экстренную помощь. Её рекомендации направлены на увеличение торговли и прямых иностранных инвестиций, с акцентом на растущую роль Китая в Африке. Мойо также выступает за схемы микрофинансирования, получившие широкую известность благодаря успеху Grameen Bank, для стимулирования предпринимательства на континенте на низовом уровне, то есть для построения экономики «снизу вверх», в отличие от подхода «сверху вниз», характерного для помощи.

Эконометрические исследования

Многие эконометрические исследования пытались сформулировать общие выводы об эффективности помощи, используя регрессионный анализ на панели данных стран-получателей (пытаясь установить, можно ли связать различные объемы и сроки получения помощи с показателями развития). Эти исследования сложили неоднозначную картину средней эффективности помощи, однако в начале XXI века пессимизм, преобладавшей в конце XX века, уступил место умеренному оптимизму. См. таблицу в подразделе "Основные эконометрические исследования и их результаты" ниже.

Проблемы измерения

Необходимо учитывать, что такие эконометрические исследования сталкиваются со многими проблемами. Одна из сложностей оценки эффективности помощи заключается в том, что она преследует множество целей: часть средств направлена прежде всего на снижение бедности, часть – на экономический рост, а часть – на другие задачи, такие как улучшение управления или сокращение социального неравенства. Зачастую не вполне ясно, какие цели являются приоритетными, что затрудняет сопоставление результатов с намерениями. Например, Рудман (2007) обнаружил, что результаты семи предыдущих эконометрических исследований, включая весьма влиятельную работу Бёрнсайда и Доллара (1997, 2000), оказывались неустойчивыми при ином, но правдоподобном определении ключевых понятий. Более того, различные цели подразумевают разные временные рамки для оценки результатов. Различные сектора и механизмы оказания помощи оказывают различное воздействие, равно как и контекстные факторы в странах-получателях. Однако всё более сложные методы анализа позволяют добиваться прогресса в учёте этих сложных эффектов. Парадокс микро-макро также связывают с недостаточной качеством оценки. Например, традиционные методы оценки часто чрезмерно акцентируют внимание на вложениях и результатах, недостаточно учитывая влияние на общество. Недостатки общепринятых методов оценки привели к постепенному международному переходу к более строгим методам оценки воздействия.

Фрагментация помощи

Потоки помощи значительно увеличились в первом десятилетии XXI века, но одновременно с этим помощь стала все более фрагментированной. Наблюдался взрывной рост числа доноров, при этом количество проектов увеличилось, а их средний размер уменьшился. Небольшие проекты, часто ограниченные по масштабу, охвату и продолжительности, приводили к незначительной и непродолжительной пользе, помимо немедленного эффекта. С увеличением числа участников помощь стала менее предсказуемой, менее прозрачной и более неустойчивой. Фрагментация означает увеличение издержек для стран-получателей, поскольку государственные органы вынуждены перенаправлять административные ресурсы на обработку запросов и проведение встреч с донорами. Десятилетия развития показали, что для снижения зависимости от помощи странам необходимо придерживаться подхода, идущего снизу вверх, при котором они сами определяют свои приоритеты и используют собственные системы для реализации этих приоритетов.

Волатильность/непредсказуемость помощи

Информация, как на стороне доноров, так и на стороне получателей, часто бывает недостаточной, неполной и трудно сопоставимой с другими данными, а отзывы бенефициаров и формальные оценки проектов встречаются редко. Помощь становится эффективной, когда страны-партнеры могут быть уверены в объеме и сроках ее предоставления. Отсутствие предсказуемости обходится дорого: по оценкам одного исследования, потери, связанные с волатильностью, в последние годы в среднем составляли от 10% до 20% от объема помощи, выделяемой Европейским Союзом развивающимся странам.

Сокращение подотчетности правительств

Накопление доходов – один из важнейших столпов развития государственной способности. Эффективные методы налогообложения позволяют государству обеспечивать общественные блага и услуги, от отправления правосудия до предоставления образования. Налогообложение одновременно служит механизмом подотчетности власти, укрепляя отношения между государством и гражданами, поскольку граждане теперь вправе ожидать предоставления услуг в обмен на согласие платить налоги. Для развивающихся и хрупких государств, испытывающих недостаток в собственных доходах, помощь может казаться необходимой альтернативой, однако она способна подорвать институциональное развитие. Государства, зависящие от значительной доли иностранной помощи в государственных доходах, оказываются менее подотчетными своим гражданам, избегая тех отношений между государством и гражданами, которые формирует налогообложение, и сталкиваются с меньшими стимулами для развития государственных институтов. Ограниченность государственных возможностей, обусловленная слабым институциональным присутствием и неэффективностью, приводит к: повсеместной коррупции среди государственных служащих, существенным расхождениям между законом и реальной практикой в сфере регулирования бизнеса, работникам, которые не приступают к своим обязанностям, врачам, не оказывающим медицинскую помощь, и учителям, не осуществляющим обучение. По мнению Джеймса Шиквати, помощь в Африке поддерживает политические элиты, реализующие колониальную или неоколониальную повестку дня, основанную на субсидировании и искажении рынков, что тормозит развитие африканских стран.

Привязка помощи

Привязанная помощь определяется как проектная помощь, заключаемая источником с частными компаниями в стране-донора. Она подразумевает оказание помощи, обусловленной поставкой товаров и услуг исключительно предприятиями или агентствами страны-донора. Привязанная помощь увеличивает стоимость содействия и часто приводит к тому, что доноры уделяют больше внимания коммерческому продвижению собственных стран, чем потребностям развивающихся стран. Существует множество способов, с помощью которых помощь может быть структурирована для достижения коммерческих целей доноров. Одним из наиболее распространенных способов является настаивание на использовании продукции страны-донора. Другие утверждают, что обуславливание помощи продукцией страны-донора – это логичный подход, стратегическое использование помощи для стимулирования бизнеса или экспорта страны-донора. Также утверждается, что привязанная помощь, при грамотном проектировании и эффективном управлении, не обязательно снижает качество и результативность помощи. Однако этот аргумент особенно актуален для программной помощи, когда средства направляются на конкретные проекты или политику, и коммерческий интерес минимален или отсутствует. Важно подчеркнуть, что коммерческий интерес и эффективность помощи – это разные вещи, и преследование коммерческих интересов, как правило, негативно сказывается на эффективности помощи. Таким образом, идею максимизации развития следует отделять от идеи достижения коммерческой выгоды. Привязанная помощь способствует улучшению экспортных показателей доноров, создает возможности для бизнеса и занятости на местном уровне. Она также помогает компаниям, не имеющим международного опыта, выйти на мировой рынок.

Сменчивость помощи

Помощь часто взаимозаменяема, то есть деятельность, финансируемая за счет помощи и кажущаяся успешной, может выполнять функцию, которая и так была бы обеспечена местными ресурсами; таким образом, эффект от оказанной помощи сводится лишь к высвобождению этих местных ресурсов для других целей, которые могут оказаться менее предпочтительными.

Использование частного сектора

По словам Лори Гарретт, для достижения максимальной эффективности и оптимальности оказания медицинской помощи, пожертвования следует направлять в такие сферы, как местные предприятия, франшизы или прибыльные центры в развивающихся странах. Это позволит обеспечить устойчивое финансирование в области здравоохранения и, в конечном итоге, приведет к долгосрочному росту. Пол Коллиер в книге «Миллиард самых бедных» предлагает модель, которую он называет «Независимые сервисные органы». Это организации, независимые от правительства, которые привлекают гражданское общество к управлению помощью и государственными средствами, а также учитывают общественное мнение и контроль со стороны НПО для определения способов максимизации отдачи от этих расходов. Уильям Истерли в книге «Бремя белого человека» рассказывает историю о том, что помощь примерно трем миллионам людей, ежегодно заражающихся малярией, может оказаться не такой простой, как отправка москитных сеток в Африку. Зачастую эти сетки перепродаются на черном рынке и используются в предпринимательских целях, например, для изготовления рыболовных сетей. Однако, как далее сообщает Истерли, когда москитные сетки поступают в продажу по доступной цене, их использование резко возрастает. Он выступает за использование подобных локализованных и адаптированных программ для помощи бедным слоям населения во всем мире и отвергает масштабные, всеобъемлющие программы, претендующие на роль всеобщего средства от бедности.

Чувствительность к учреждениям страны-получателя

Поскольку эффективность помощи обычно зависит от надлежащего функционирования институтов в стране-получателе, а потенциальные получатели сильно различаются в этом отношении, Чарльз Кенни (2006) утверждает, что стратегии помощи должны быть адаптированы к состоянию институтов в каждом конкретном случае. Если институты сильны, уместно предоставлять программную помощь. Если же они слабы, помощь может быть направлена на анализ, выработку консенсуса и оказание технической помощи для их укрепления, а параллельно могут реализовываться другие, "защищенные" от негативного влияния проекты, не подрывающие перспективы развития эффективных государственных институтов.

Реформа государственных институтов

Известный перуанский экономист Эрнандо де Сото в своей книге «Тайна капитала» также убедительно утверждает, что Африка уже обладает достаточными ресурсами для преодоления бедности, ей просто не хватает институтов, позволяющих преобразовывать эти ресурсы в богатство. Недостаточная документация активов и отсутствие прав собственности лишают людей возможности использовать их в качестве залога. Например, фермер, обрабатывающий землю, которой владеет его семья на протяжении поколений, фактически считает себя ее собственником. Однако отсутствие официального документа о праве собственности, четко определяющего границы участка, не позволяет ему предоставить эту землю в залог для получения кредита. Этот простой пример объясняет, почему инвестиции (и, следовательно, экономический рост) сдерживаются: предпринимательский дух может быть силен, но необходимые инструменты для его реализации отсутствуют. Решение, таким образом, кажется очевидным: создать институты, обеспечивающие прозрачную регистрацию активов и их быструю конвертацию в ликвидные средства. Однако на практике это может оказаться непросто и потребует масштабной реформы бюрократического аппарата государства. Поэтому ключевым вопросом становится то, каким образом внешняя помощь может способствовать развитию эффективных институтов.

Лучшая практика в соответствии с Форумами высокого уровня по эффективности помощи

Парижская декларация и другие результаты форумов высокого уровня по эффективности помощи (2003–2011 гг.) отразили широкий консенсус относительно необходимых шагов для достижения более эффективных результатов в области развития. Ее принципы определили возможные подходы к реализации, которые также можно рассматривать как ключевые цели эффективной помощи: укрепление ответственности стран-получателей за политику и стратегии развития, максимальная координация и гармонизация действий доноров, повышение прозрачности помощи и взаимной подотчетности доноров и получателей – это лишь некоторые из них. Форумы опирались на работу, проведенную ОЭСР, которая посредством взаимных оценок и других исследований Комитета содействия развитию (КСР) анализировала причины, по которым помощь оказывалась эффективной или неэффективной. Результатом стала совокупность передовых практик и принципов, которые могут быть применены во всем мире для повышения эффективности помощи.