Закон об управлении ресурсами Новой Зеландии 1991 года: история и реформы

Введение

1991 Новая Зеландия закон о содействии устойчивому управлению природными и физическими ресурсами

Закон об управлении ресурсами (RMA), принятый в Новой Зеландии в 1991 году, является важным и порой противоречивым законом, принятым парламентом. RMA содействует устойчивому управлению природными и физическими ресурсами, такими как земля, воздух и вода. Министерство окружающей среды Новой Зеландии описывает RMA как основной закон Новой Зеландии в области управления окружающей средой. RMA и решения, принимаемые в соответствии с ним районными и региональными советами, а также судами, затрагивают большое количество физических и юридических лиц, часто весьма ощутимо. Закон неоднократно подвергался критике за неэффективность в управлении негативным воздействием на окружающую среду, а также за излишнюю трудоемкость, дороговизну и чрезмерные бюрократические ограничения, препятствующие законной экономической деятельности. Шестое правительство Лейбористской партии заменило RMA двумя отдельными законами: Закон о природной и застроенной среде 2023 года (NBA) и Закон о пространственном планировании 2023 года (SPA), и планировало дополнить их законопроектом об адаптации к изменению климата (CAA). После всеобщих выборов в Новой Зеландии в 2023 году коалиционное правительство во главе с Национальной партией отменило законодательство Лейбористской партии о NBA и SPA. Оно также пообещало реформировать RMA и в конечном итоге заменить его новыми законами об управлении ресурсами.

Значение

Принятие RMA имело важное значение по трем причинам. Во-первых, RMA установила единую комплексную систему, заменившую множество предыдущих режимов природопользования, которые были разрознены между ведомствами и секторами, такими как землепользование, лесное хозяйство, загрязнение окружающей среды, транспорт, зонирование, водо- и воздухопользование. Во-вторых, RMA стала первым законодательным режимом планирования, включившим принцип устойчивого развития. В-третьих, RMA закрепила понятие «устойчивое управление» как четко сформулированную цель, лежащую в основе нормативно-правовой базы, и эта цель определяет направление всей остальной политики, стандартов, планов и процесса принятия решений в рамках RMA. Положение цели RMA на вершине однозначной законодательной иерархии было уникальным для своего времени во всем мире.

Сопутствующее законодательство

RMA заменил большое количество законов, нормативных актов и распоряжений. Всего было отменено 59 законов и измененных законов (см. Шестое приложение к RMA), а девятнадцать нормативных актов и распоряжений были аннулированы (Седьмое приложение). К числу наиболее значимых отмененных законов относятся Закон о сохранении водных и почвенных ресурсов 1967 года и Закон о градостроительстве и планировании сельской местности 1977 года. Регулирование в сфере добычи полезных ископаемых было отделено от законопроекта об управлении ресурсами на стадии третьего чтения и принято в виде Закона о королевских минеральных ресурсах 1991 года. Однако три из этих законов содержали важные элементы RMA. Закон о сохранении почв и контроле за реками 1941 года заложил основу для создания органов управления на уровне водосборных бассейнов, а советы водосборных бассейнов вошли в состав новых региональных советов. Закон о градостроительстве и планировании сельской местности 1977 года устанавливал процедуры выдачи разрешений и планирования. Закон о сохранении водных и почвенных ресурсов 1967 года устанавливал порядок выдачи разрешений и судебную практику в отношении водных ресурсов.

Начало

После неприязни Национальной партии к вопросам охраны окружающей среды в 1980-х годах, проявившейся в проектах экономического развития "Think Big" и Национальном законе о развитии, Лейбористская партия Новой Зеландии вступила в избирательную кампанию 1984 года с программой реформирования планирования и органов местного самоуправления, а также принятия более эффективной экологической политики. Реформа предусматривала создание интегрированной системы принятия решений в отношении ресурсов, призванной заменить существующую отраслевую систему. Экологическая политика Лейбористской партии, как, например, эта цитата из части I, параграфа 3, во многом опиралась на концепцию устойчивого развития, предложенную Комиссией Брундтланд: обеспечение управления использованием биосферы человеком для получения максимальной устойчивой выгоды для нынешнего поколения, сохраняя при этом возможность удовлетворения потребностей и стремлений будущих поколений.

Реформа законодательства о управлении ресурсами

На выборах 1987 года четвертое лейбористское правительство выиграло второй срок, а заместитель премьер-министра Джеффри Палмер стал министром охраны окружающей среды. Палмер инициировал комплексный проект реформы экологического и градостроительного законодательства Новой Зеландии. Эта реформа получила название RMLR (Реформа законодательства об управлении ресурсами). Цели Палмера включали в себя обеспечение исполнения Договора Вайтанги, экономически эффективное использование ресурсов, Всемирную стратегию сохранения природы, межпоколенческую справедливость и признание внутренней ценности экосистем. Палмер возглавлял комитет Кабинета министров, осуществлявший надзор за основной группой из четырех человек, поддерживаемой Министерством охраны окружающей среды. Основная группа разрабатывала политику на основе серии из 32 рабочих документов и посредством широкого общественного обсуждения. В декабре 1988 года предложения по реформе были опубликованы. В декабре 1989 года Палмер представил в парламент Новой Зеландии законопроект об управлении ресурсами объемом 314 страницы. Работа специального комитета не была завершена к выборам 1990 года, на которых лейбористы потерпели поражение. Однако новый министр охраны окружающей среды Саймон Аптон продолжил процесс реформы законодательства, который привел к принятию RMA.

Окончательный вариант RMA

Новый министр Саймон Аптон отметил различные точки зрения заинтересованных сторон на предлагаемую цель и принципы законопроекта. В документе Кабинета министров от 10 марта 1989 года утверждалось, что общие цели и основная философия законопроекта должны быть сформулированы в разделе, определяющем цель, и уточнены в разделе, посвященном фундаментальным принципам. После выборов 1990 года Саймон Аптон назначил экспертную группу для оценки положений о цели и принципах. В состав группы вошли: Тони Рэндерсон, юрист, председатель; Пру Кроссон (ныне Пру Капуа), юрист; эколог Гай Салмон; градостроитель Кен Тремейн; и Брент Уилер, экономист. Экспертная группа посчитала, что эти положения превратились в противоречивый «список желаний» требований, выдвигаемых различными заинтересованными группами, без четкого определения приоритетов. Это привело бы к «взвешиванию» или балансированию социально-экономических и биофизических аспектов. Они отвергли такой подход, основанный на балансе, в пользу использования в пределах биофизических ограничений. Они считали, что законопроект не должен иметь целью устойчивое развитие с акцентом на социальную справедливость и перераспределение богатства. Они пришли к выводу, что целью законопроекта должно быть «устойчивое управление», а важнейшим аспектом этой цели – межпоколенческое равенство, то есть обеспечение доступа будущих поколений к природным ресурсам. Была добавлена вторая цель – предотвращение, устранение или смягчение негативных последствий деятельности. В результате разделы о цели и принципах были переписаны. Наконец, с одобрения Кабинета министров Саймон Аптон добавил третью цель «устойчивого управления» – «сохранение способности воздуха, воды, почвы и экосистем поддерживать жизнь». Саймон Аптон заявил в своей речи во время третьего чтения в Парламенте, что цель закона не связана с планированием и контролем экономической деятельности или с компромиссами, а с поддержанием, защитой, предотвращением, устранением и смягчением негативных последствий использования природных ресурсов. Законопроект предоставляет нам основу для установления целей, имеющих биофизическую основу, которую нельзя нарушать. При условии достижения этих целей, то, чем занимаются люди, – их дело. Таким образом, законопроект обеспечивает более либеральный режим для застройщиков. С другой стороны, деятельность должна соответствовать строгим экологическим стандартам, которые будут устанавливаться обществом. Пункт 4 определяет эту биофизическую основу. Пункты 5 и 6 содержат дополнительные конкретные положения, расширяющие эти вопросы. Законопроект предусматривает четкую и строгую процедуру установления экологических стандартов, и дебаты будут сосредоточены на том, на каком уровне мы установим эти стандарты.

The new Minister, Simon Upton, noted the divergent views of submitters on the proposed purpose and principles of the Bill. A Cabinet paper of 10 March 1989 argued that the overall objectives and the broad philosophy of the Bill should be stated in a purpose section and clarified in a section on fundamental principles. After the 1990 election, Simon Upton appointed a Review Group to assess the purpose and principle clauses. The group consisted of: Tony Randerson, a lawyer, as chair; Prue Crosson (now Prue Kapua), a lawyer; environmentalist Guy Salmon; planner Ken Tremaine; and Brent Wheeler, an economist. The Review Group considered that the clauses had become a conflicting 'shopping list' of matters advanced by interest groups, with no clear priority. That would result in the 'trading off' or balancing of socio economic and biophysical aspects. They rejected such a balancing approach in favour of use within biophysical constraints. They considered that the Bill should not have a purpose of sustainable development with a focus on social justice and wealth redistribution. They concluded that purpose of the Bill should be 'sustainable management' and that the critical aspect of that purpose should be intergenerational equity, that is, safeguarding natural resource options for future generations. A second purpose of avoiding, remedying or mitigating adverse effects of activities was added. The purpose and principles sections were consequently rewritten. Finally, with the approval of Cabinet, Simon Upton added the third 'sustainable management' purpose of 'safeguarding the life supporting capacity of air, water, soil and ecosystems'. Simon Upton stated in his third reading speech to Parliament that the purpose of the RMA was not concerned with planning and controlling economic activity, nor about trade offs, but about sustaining, safeguarding, avoiding, remedying, and mitigating the adverse effects of the use of natural resources. The Bill provides us with a framework to establish objectives with a biophysical bottom line that must not be compromised. Provided that those objectives are met, what people get up to is their affair. As such, the Bill provides a more liberal regime for developers. On the other hand, activities will have to be compatible with hard environmental standards and society will set those standards. Clause 4 sets out the biophysical bottom line. Clauses 5 and 6 set out further specific matters that expand on the issues. The Bill has a clear and rigorous procedure for the setting of environmental standards – and the debate will be concentrating on just where we set those standards.

Часть 2 Цель и принципы

В результате участия Аптона, RMA был принят со второй частью, состоящей из трех "принципов" (пункты 6, 7 и 8), выстроенных в четкой иерархии под всеобъемлющей целью "устойчивого управления", сформулированной в пункте 5. В соответствии с этим пунктом, RMA имеет одну конкретно определенную цель – способствовать устойчивому управлению природными и материальными ресурсами.

Названия

Обозначения защищают территории, предназначенные для будущих объектов инфраструктуры и общественных нужд. Уполномоченные органы обязаны уведомить о необходимости включения обозначения в генеральный план для защиты трасс дорог, железных дорог и другой инфраструктуры.

Интерпретация

В соответствии с RMA практически все значительные виды использования земельных, воздушных, прибрежных или водных ресурсов регулируются положениями RMA или правилами в региональных или районных планах, или решениями по заявкам на получение разрешения. Планируется достижение цели RMA, которая заключается в «устойчивом управлении» природными и физическими ресурсами. Большинство процессов нормотворчества и принятия решений напрямую связаны с разделом «Цели и принципы», Частью II, который содержит законодательное определение «устойчивого управления» в разделе 5. Следовательно, толкование, которое будет дано определению «устойчивого управления», будет иметь существенное значение. Вскоре после принятия RMA Фишер (1991) опубликовал обширный юридический анализ RMA, показавший, что определение «устойчивого управления» могло быть неоднозначным. Несмотря на то, что интерпретация «биофизического минимума», как в речи Саймона Аптона на третьем чтении, возможно, является наиболее грамматически корректной, Фишер отметил, что возможно определение «единой интегрированной цели», при котором обеспечение благополучия человека было бы равнозначно, а не подчинено пунктам a) – c) раздела 5(2), определяющим «минимум». Однако единственным общим моментом между различными интерпретациями было отсутствие последовательности в обоснованиях. Харрис (2004) утверждает, что «широкое комплексное суждение» является наиболее общепринятым толкованием устойчивого управления. Скельтон и Мемон (2002) проанализировали внедрение принципов устойчивого развития в RMA и эволюцию судебной практики, которая привела к толкованию «широкого комплексного суждения». Они также подвергли критике Саймона Аптона и Министерство окружающей среды за то, что они интерпретируют «устойчивое управление» в разделе 5(2) RMA как вопрос биофизических экологических ограничений. Скельтон и Мемон пришли к выводу, что «широкое комплексное суждение» (подход, основанный на «взвешивании», а не на «балансировании») является толкованием «устойчивого управления», которое в настоящее время поддерживается Судом по вопросам окружающей среды. Подход «широкого комплексного суждения» не лишен критики. Уиин (1997, 2002) утверждает, что данное толкование сводит «устойчивое управление» к тесту балансирования, с предвзятостью в пользу ощутимых экономических выгод по сравнению с нематериальными экологическими проблемами. Аптон и др. (2002) ответили на статью Скельтона и Мемона, отметив, что Рабочая группа по проекту закона об управлении ресурсами намеренно разработала раздел 5(2) таким образом, чтобы подчеркнуть биофизические ограничения и отойти от чрезмерно широкого и не взвешенного списка социально-экономических и экологических целей, содержащихся в Законе о планировании городов и сельской местности. Они заключили: «На наш взгляд, простой текст раздела 5 достаточно понятен без обращения к таким понятиям, как устойчивое развитие, которые не упоминаются, или к утверждению о том, что антропогенное толкование раздела обязательно должно включать в себя сопоставление всего со всем остальным».

Under the RMA virtually all significant uses of land, air, coastal, or water related resources are regulated by provisions of the RMA or by rules in regional or district plans or by decisions on consent applications. Plans are to achieve the purpose of the RMA which is 'sustainable management' of natural and physical resources. Most rule making and decision making is expressly related back to the 'Purpose and Principles' section, Part II, which contains the statutory definition of 'sustainable management' in section 5. Consequently, the interpretation that is to be placed on the definition of 'sustainable management' will be of considerable importance. Very soon after the enactment of the RMA, Fisher (1991) wrote a substantial legal analysis of the RMA showing that the definition of 'sustainable management' was possibly ambiguous. In spite of the 'biophysical bottom line' interpretation, as in Simon Upton's third reading speech, being perhaps the most grammatically correct, Fisher noted that a 'single integrated purpose' definition could be made where providing for human well being was equal with and not subordinate to the 'bottom line' paragraphs a) to c) of s 5(2). However, the only common ground among the varying interpretations was the lack of consistence in the reasoning. Harris (2004) states that the "broad overall judgement" is most commonly accepted interpretation of sustainable management. Skelton and Memon (2002) reviewed the introduction of sustainable development into the RMA and the evolution of case law that had led to the "broad overall judgement" interpretation. They also criticised Simon Upton and the Ministry for the Environment for interpreting 'sustainable management' in section 5(2) of the RMA as a matter of biophysical environmental bottom lines. Skelton and Memon concluded that the "broad overall judgement" (a 'weighing', rather than a 'balancing' approach) is the interpretation of 'sustainable management' now favoured by the Environment Court. The 'broad overall judgement' approach is not without critics. Wheen (1997, 2002) argues that the broad overall judgement interpretation reduces 'sustainable management' to a balancing test with a bias towards tangible economic benefits over the intangible environmental concerns. Upton et al. (2002) responded to Skelton and Memon's paper by noting that the Review Group on the draft resource management bill had quite intentionally drafted section 5(2) to emphasise biophysical constraints to move away from the overly broad and unweighted list of socio economic and environmental objectives in the Town and Country Planning Act. They concluded;In our view, the plain wording of section 5 is easy enough to understand without recourse to concepts like sustainable development that are not referred to, or the insistence that an anthropogenic reading of the section must necessarily involve weighing up everything against everything else.

Согласие ресурса

Согласно Закону об управлении ресурсами (RMA), для определенных видов использования природных ресурсов требуется специальное разрешение в виде разрешения на использование ресурсов. В рамках заявления на получение такого разрешения необходимо предоставить оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС) – отчет, аналогичный обоснованию планировочных решений. Эта оценка, в теории, должна включать все потенциальные воздействия на окружающую среду, в том числе долгосрочные, при этом понятие "устойчивое развитие" играет важную, хотя пока еще не получившую четкого юридического определения, роль в рамках данного закона.

Решения по изменению климата

Закон об управлении ресурсами, в первоначальной редакции, классифицировал парниковые газы как загрязняющие вещества и позволял органам, выдающим разрешения, учитывать последствия глобального потепления, вызванного выбросами парниковых газов. В 1994 году Четвертое национальное правительство рассматривало Закон об управлении ресурсами как один из инструментов своей политики по смягчению изменения климата. На основании этого было принято несколько решений.