Формула Барнетта: Механизм финансирования деволютивных администраций Великобритании

Введение

Доля, выделяемая децентрализованным органам власти

Формула Барнетта – это механизм, используемый Казначейством Соединенного Королевства для автоматической корректировки объемов государственных расходов, выделяемых Северной Ирландии, Шотландии и Уэльсу, чтобы отразить изменения в уровнях финансирования государственных услуг в Англии, Шотландии и Уэльсе, в соответствующих случаях. Формула применяется к значительной, но не ко всей части бюджетов децентрализованных правительств – в 2013–2014 годах она применялась примерно к 85% общего бюджета шотландского парламента. Формула названа в честь Джоэла Барнетта, который разработал ее в 1978 году, и, будучи лишь условностью, может быть изменена Казначейством по его усмотрению. Сам Барнетт позднее назвал обещание 2014 года продолжать ее использовать «страшной ошибкой». В 2009 году специальный комитет Палаты лордов по формуле Барнетта пришел к выводу, что «формула Барнетта больше не должна использоваться для определения ежегодного увеличения целевого финансирования для децентрализованных органов власти Соединенного Королевства. Необходимо ввести новую систему, которая распределяет ресурсы между децентрализованными органами власти на основе явной оценки их относительных потребностей». Во время референдума о независимости Шотландии в 2014 году формула Барнетта привлекла широкое внимание, учитывая более высокий уровень государственных расходов в Шотландии.

Пропорционально населению

Предыдущей версией формулы была формула Гошена 1888 года, введенная Джорджем Гошеном на посту канцлера казначейства в рамках предложений по ирландскому самоуправлению. Она предусматривала выделение 80% финансирования Англии и Уэльсу, 11% – Шотландии и 9% – Ирландии; таким образом, доля Шотландии составляла 13,75% от суммы, выделенной Англии и Уэльсу. К 1970 году, в преддверии децентрализации, были проанализированы изменения в соотношении численности населения. К тому времени соотношение населения составляло 85% в Англии и 10% в Шотландии, что означало, что новая формула Барнетта устанавливала изменения в расходах Шотландии в размере 10/85 от изменения в Англии (или 11,76%), на 2 процентных пункта меньше, чем при Гошене. Процентное соотношение численности населения пересчитывается ежегодно с 1999 года, а в 2002 году доля Шотландии в изменениях была установлена на уровне 10,23% от английской суммы. Исходный расчет был основан на неточных оценках численности населения, и никаких попыток скорректировать базовые показатели с учетом этих ошибок предпринято не было, хотя изменения в расходах основываются на более актуальных данных о численности населения. Политическая неготовность решать задачу внесения необходимых изменений для перераспределения существующих расходов привела к тому, что формула Барнетта применялась только к изменениям. Тем не менее, предполагалось, что по мере роста инфляции и повторного применения формулы средние расходы на душу населения на передаваемые услуги в Шотландии со временем будут все больше приближаться к английским (так называемый «эффект Барнетта»). Подробную информацию о механизме финансирования можно найти в Заявлении о политике финансирования Казначейства Ее Величества.

Английская критика

Налогообложение и сборы, применяемые только в одной стране или регионе, вызывают споры в связи с их влиянием на формулу Барнетта. Например, дополнительные платы за обучение, введенные в Англии, учитываются как дополнительные государственные расходы Англии (поскольку дополнительный доход расходуется университетами), и, следовательно, эквивалентная сумма из Консолидированного фонда, финансируемого налогами со всей Великобритании, была перечислена правительству Шотландии. Утверждалось, что это означает, что плату за обучение фактически платят только жители Англии, однако эти средства распределяются между шотландскими университетами, несмотря на то, что шотландские студенты, обучающиеся в этих университетах, не вносят никаких дополнительных платежей. В отличие от этого, если шотландский парламент использует свои полномочия по корректировке налогов, то дополнительная (или уменьшенная) выручка не учитывается при расчете размера целевого финансирования Шотландии по формуле Барнетта. Еще один аргумент заключается в том, что, несмотря на то, что финансовый баланс Англии временами почти уравновешен между доходами и расходами, она все равно несет ответственность за долги, накопленные на уровне всего Соединенного Королевства, в основном из-за заимствований, осуществленных для финансирования децентрализованных регионов.

Северно-ирландская, шотландская и валлийская критика

В 2007 году правительство Великобритании решило, что не будет никаких последствий, вытекающих из формулы Барнетта, в отношении более чем 7 миллиардов фунтов стерлингов государственных расходов, выделенных на проведение Олимпийских игр в Лондоне в 2012 году, несмотря на то, что значительная часть этих расходов предназначалась для финансирования регенерации и транспортной инфраструктуры в восточной части Лондона. Отсутствие законодательной основы для данной формулы вызывает обеспокоенность у граждан Северной Ирландии, Шотландии и Уэльса. Законодательство о деволюции предусматривает лишь то, что государственный секретарь каждой страны будет предоставлять гранты в размере средств, выделенных Парламентом. Это рассматривается как чрезмерная зависимость от доброй воли Вестминстерского парламента и ущемление независимости деволюционных исполнительных органов. В качестве более справедливого решения было предложено использовать формулу, основанную на потребностях, особенно учитывая, что при этом не учитываются или не сравниваются с тремя деволюционными странами Великобритании некоторые регионы Англии. В Северной Ирландии не проводился пересмотр механизмов, связанных с передачей фискальных полномочий и ответственности, в отличие от Уэльса (Комиссия по деволюции в Уэльсе), Шотландии (Закон о Шотландии 2012 года) и Англии (Обзор роста Heseltine). Комиссия по шелковым изделиям в Уэльсе была специально исключена из рассмотрения формулы Барнетта, которая, после предыдущего доклада Независимой комиссии по финансированию и финансам Уэльса, была зарезервирована для двусторонних переговоров между двумя правительствами. Поскольку на момент составления доклада Уэльс получал меньше средств, чем сопоставимые регионы Англии, Комиссия предложила установить минимальный порог для формулы Барнетта, чтобы ограничить дальнейшее сокращение финансирования Уэльса. Это предложение в конечном итоге было принято, и Закон 2017 года установил порог, гарантирующий, что расходы на душу населения в Уэльсе не упадут ниже 115% от уровня Англии. В настоящее время подобный порог не существует для других деволюционных администраций, хотя в случае Северной Ирландии этот вопрос стал предметом обсуждения. Совет добровольных организаций Северной Ирландии выделил проблемы текущей системы, в частности, потенциал для повышения привлекательности корпоративного налога для инвестиций и то, что формула значительно больше благоприятствует Шотландии, чем Уэльсу или Северной Ирландии. Шотландская национальная партия указала на то, что было названо «сжатием Барнетта». Они утверждают, что вместо того, чтобы защищать благоприятное положение Шотландии в отношении расходов, формула Барнетта постепенно подрывает это преимущество: поскольку она обеспечивает одинаковое увеличение денежных средств (на душу населения), а расходы на душу населения в Шотландии выше, чем в Англии, увеличение финансирования в Шотландии будет меньше, чем в Англии, в процентах от их общего бюджета. Например, если для покрытия инфляции требуется увеличение на 4%, то то же самое увеличение денежных средств, которое обеспечивает увеличение на 4% для Англии, может привести к увеличению бюджета Шотландии всего на 3% – после учета инфляции это означало бы сокращение бюджета шотландского правительства на 1%. Противники этой точки зрения утверждают, что это не сокращения, а лишь замедление темпов роста, и что сближение расходов между странами Соединенного Королевства не является политической целью нынешнего правительства Великобритании или шотландского правительства. Кроме того, на практике эта эрозия происходила крайне медленно – как показано в таблице выше, сокращение идентифицируемых расходов на душу населения в Шотландии с 121,5% до 115,5% от среднего показателя по Великобритании заняло почти 30 лет.

In 2007, the UK Government decided that there would be no Barnett consequentials in relation to the more than £7bn of public spending allocated to deliver the 2012 London Olympic Games, despite the fact that a substantial proportion of this spending was to be used to fund regeneration and transport infrastructure in the east London area. The lack of a statutory basis for the formula concerns Northern Irish, Scottish and Welsh citizens. The devolution legislation states only that the Secretary of State for each country will make a grant of such monies as Parliament makes available. This is seen as relying too heavily on the good will of the Westminster Parliament, and infringing the independence of the devolved executives. A needs based solution has been suggested as being more fair, especially considering areas of England are not taken into account or compared to the three devolved nations of the UK. In Northern Ireland, there has been no review of the mechanisms involved in regard to devolving of fiscal power and responsibilities – unlike Wales with the Commission on Devolution in Wales, Scotland with the Scotland Act 2012, and England with the Heseltine Growth Review. The Silk Commmission in Wales was expressly excluded from considering the Barnett Formula, which, following the earlier report of the Independent Commission on Funding and Finance for Wales, was reserved for bilateral negotiation between the two governments, The original formula has the effect when public expenditure is growing of very gradually reducing the relative share of countries with higher spending per head than England. Since at the time of its report Wales received less than equivalent English regions, the Commission proposed a floor to the Barnett formula to limit any further squeeze in the Welsh case. This proposal was eventually accepted and the Act of 2017 instituted a floor whch ensured Welsh expenditure per head would not fall below 115 per cent of the English level. At the present time no such floor exists for the other devolved administrations although it has now become a matter of debate in the case of Northern Ireland. The Northern Ireland Council for Voluntary Action highlighted problems with the current system, key of which have been the potential to make corporation tax more attractive for investment, and that the formula favours Scotland much more strongly than it does Wales or Northern Ireland. The Scottish National Party pointed to what has been termed the Barnett squeeze. They point out that rather than protecting the favourable spending position of Scotland, the Barnett formula steadily erodes that advantage: As it gives equal cash increases (per head), and Scotland's per head spending is higher than England's, Scotland's increases will be smaller as a percentage of their total budget than England's. For example, if a 4% increase is needed to cover inflation, the same cash increase which provides a 4% increase for England may translate into an increase of only 3% of Scotland's budget – after inflation, that would mean a 1% budget reduction for the Scottish Government. Opponents of that view claim that these are not cutbacks, merely lower growth, and that spending convergence between the home nations is not a policy objective of the current UK Government or Scottish Government. Also, in reality this erosion has happened extremely slowly − as shown in the table above, Scotland's reduction in identifiable spend per head from 121.5% of the UK average to 115.5% took nearly 30 years.

Варианты изменения

В 2009 году Специальный комитет Палаты лордов по формуле Барнетта пришел к выводу, что "необходимо ввести новую систему распределения ресурсов децентрализованным администрациям, основанную на явной оценке их относительных потребностей". Отчет был опубликован 6 марта 2006 года и содержал призыв к расширению финансовых полномочий шотландского правительства, аналогичных соглашению об общем фонде, действующему для правительства острова Мэн. Шотландская национальная партия предложила полную фискальную автономию для Шотландии, которая предоставила бы шотландскому парламенту полный контроль над шотландскими налогами, что привело бы к изменению схемы финансирования: шотландский парламент выплачивал бы правительству Великобритании грант для покрытия шотландской доли расходов по вопросам, находящимся в ведении центрального правительства. Этот вариант был отклонен парламентом Великобритании.