Министерство управления минеральными ресурсами США: история и реорганизация

Введение

Бывшее правительственное агентство США.

В связи с выявленным конфликтом интересов и недостаточным регуляторным надзором после аварии на нефтяной платформе "Deepwater Horizon" и расследований генерального инспектора, министр внутренних дел Кен Салазар издал секретарный приказ от 19 мая 2010 года о разделении MMS на три новых федеральных агентства: Бюро управления энергетикой океана, Бюро безопасности и охраны окружающей среды и Управление доходов от природных ресурсов. MMS было временно переименовано в Бюро управления океанической энергией, регулирования и обеспечения соблюдения (BOEMRE) в ходе этой реорганизации, а затем официально расформировано 1 октября 2011 года. Штаб-квартира располагалась в Вашингтоне, округ Колумбия, и агентство входило в пятерку крупнейших источников доходов федерального правительства, уступая только налоговой службе. В том же издании отмечалось, что в отношении обеспечения соблюдения правил и безопасности "MMS также финансирует передовые научные исследования и обеспечивает соблюдение самых высоких стандартов безопасности и охраны окружающей среды". Действующий на тот момент министр внутренних дел Джеймс Г. Уотт назначил MMS административным агентством, ответственным за реализацию мероприятий в соответствии с законом. С принятием Закона об энергетической политике 2005 года MMS получило полномочия по разработке проектов возобновляемой энергетики, таких как энергия волн, ветра и течений, на внешнем континентальном шельфе. С момента основания в 1982 году и до 2008 финансового года агентство распределило около 200 миллиардов долларов на федеральные, штатные и счета индейских племен.

Критика и споры

С момента создания ММС, и особенно с 1990-х годов, Агентство оказывалось вовлеченным или подозревалось в причастности к многочисленным скандалам. Например, в 1990 году сотрудники MMS были связаны с проституцией, а в 2008 году генеральный инспектор Министерства внутренних дел доложил, что сотрудники MMS участвовали в употреблении наркотиков и вступали в половые отношения с сотрудниками тех же энергетических компаний, которые им надлежало контролировать.

Взимание роялти за нефть и газ

С 1950-х годов по крайней мере до 2002 года бурение нефти и газа на федеральных землях и акваториях приносило федеральному правительству второй по величине источник доходов после налогов. Отдел управления доходами от минеральных ресурсов (MRM) MMS отвечал за управление всеми роялти, связанными с добычей нефти и газа как на суше, так и на море, в рамках федеральных лицензий на разработку минеральных ресурсов. В 1997 году, в связи с доказательствами того, что промышленность обходила правила уплаты роялти и недоплачивала миллиарды долларов, MMS предложила более строгие правила для сбора роялти в денежной форме (RIV), то есть в виде денежных платежей от компаний, осуществляющих добычу в рамках федеральных лицензий. В ответ на это предложение промышленность выдвинула альтернативу – «роялти в натуральном выражении» (RIK), то есть в форме фактической добычи нефти или газа. Фактически, отрасль выступала против денежных платежей (RIV) и планировала судебные иски против попыток правительства установить правила для справедливых рыночных выплат роялти. Был проведен пилотный проект концепции RIK. Администрация Буша разрешила расширение пилотного проекта до полноценной программы при поддержке промышленности. Когда MRM собирала роялти в натуральном выражении, полученная от производителей нефть или газ выставлялись на продажу правительством США на открытом рынке, а доходы от этих продаж учитывались как поступления. В 2003 году Генеральное контрольное управление (GAO) отметило, что MMS не разработала «четких стратегических целей, связанных с законодательными требованиями, и не собрала необходимую информацию для эффективного мониторинга и оценки программы «Роялти в натуральном выражении». С 2003 по 2008 год GAO последовательно ставила под сомнение достоверность статистических данных, опубликованных MMS, которые использовались для подтверждения утверждений об успехе программы RIK и обоснования ее расширения. Недостатки в методах учета, политике и процедурах, а также в информационных системах, используемых MMS, вызывали опасения, что отрасль существенно недоплачивает по своим обязательствам по уплате роялти. Например, GAO оценило, что недоплаты в 2006 году составили около 160 миллионов долларов США. К риску неточности потоков доходов также способствовали недостаточно обученный персонал, нехватка персонала, работающего в программе RIK, и отсутствие единого метода отчетности среди членов отрасли, что приводило к ручной, а не автоматизированной обработке более половины данных, необходимых для ввода данных RIK. В резюме New York Times отмечалось, что расследование выявило «дисфункциональную организацию, пораженную конфликтами интересов, непрофессиональным поведением и вседозволенностью на протяжении большей части срока пребывания администрации Буша у власти». Расследование генерального инспектора в мае 2010 года выявило, что регуляторы MMS в регионе Мексиканского залива разрешали представителям отрасли заполнять собственные отчеты об инспекциях карандашом, а затем передавали их регуляторам, которые обводили их ручкой перед отправкой отчетов в агентство. Сотрудники MMS регулярно принимали еду, билеты на спортивные мероприятия и подарки от нефтяных компаний. Сотрудники также использовали служебные компьютеры для просмотра порнографии. В 2009 году региональный руководитель MMS в Мексиканском заливе признал себя виновным и был приговорен к году условного срока в федеральном суде за ложь о получении подарков от оффшорного бурового подрядчика. «Этот глубоко тревожный отчет является еще одним доказательством тесных связей между MMS и нефтяной и газовой промышленностью», — заявил Салазар. Проект по государственному надзору (POGO) утверждает, что MMS страдает от системной проблемы «вращающихся дверей» между Министерством внутренних дел и нефтяной и газовой промышленностью. Например, через тринадцать месяцев после ухода с поста директора MMS, назначенный Бушем Рэндалл Лути стал президентом Национальной ассоциации океанических отраслей (NOIA), миссия которой состоит в том, чтобы «обеспечить надежный доступ и благоприятную нормативную и экономическую среду для компаний, разрабатывающих ценные оффшорные энергетические ресурсы страны экологически ответственным образом». Лути сменил Тома Фрая, который был директором MMS при администрации Клинтона. Лути и Фрай представляли именно те отрасли, за которыми их агентство должно было осуществлять надзор. Администраторы более низкого уровня, влияющие на MMS, также переходили на работу в компании, которые они ранее регулировали: Кроме того, Джимми Мейберри работал специальным помощником заместителя директора по управлению доходами от минеральных ресурсов (MRM), находящимся в ведении MMS, с 2000 по январь 2003 года. После ухода он создал консалтинговую компанию в сфере энергетики, которая выиграла контракт MMS в результате сфальсифицированного тендера. Он был осужден вместе со своим бывшим коллегой по MMS Милтоном Диалом, который также перешел на работу в эту компанию. Оба были признаны виновными в совершении уголовного преступления, связанного с конфликтом интересов.

From the 1950s to at least 2002, drilling for oil and gas on federal lands and waters produced the second largest source of revenue for the federal government other than taxes. The Minerals Revenue Management (MRM) division of MMS was responsible for managing all royalties associated with both onshore and offshore oil and gas production from federal mineral leases. In 1997, in light of evidence that industry was getting around royalty regulations and underpaying royalties to the tune of billions of dollars, MMS proposed a more stringent rule to collect royalty payments in value (RIV), meaning in the form of cash payments from companies producing from federal leases. In response to that rule making, industry proposed an alternative—"royalty in kind" (RIK) meaning in the form of actual oil or gas production. In fact, the industry opposed cash payments (RIV) and planned legal challenges to government efforts to establish regulations for fair market based royalty payments. A pilot test of the RIK concept was conducted. The Bush administration allowed the pilot to expand to a full program, with industry support, When MRM collected royalties in kind, the oil or gas received from producers was offered for sale by the U. S. Government on the open market and the proceeds from these sales were taken as revenues. In 2003, the General Accounting Office (GAO) noted that the MMS had failed to develop "clear strategic objectives linked to statutory requirements nor collected the necessary information to effectively monitor and evaluate the Royalty in Kind Program". From 2003 to 2008, the GAO consistently challenged the legitimacy of the statistics published by the MMS that it used to support its claims that the RIK program was a success and justify its expansion. Deficits in accounting practices, policies and procedures, and information systems used by the MMS led to concerns that the industry was significantly underpaying on their royalty obligations. For instance, the GAO estimated that underpayments amounted to ~$160 million USD in 2006. Other contributing factors to the placing the accuracy of revenue streams at risk were insufficiently trained personnel and insufficient numbers of personnel working in the RIK program and a lack of standard reporting method by industry members, leading to manual rather than computer based processing of more than half of the data required for RIK data inputs. The New York Times's summary states the investigation revealed "a dysfunctional organization that has been riddled with conflicts of interest, unprofessional behavior and a free for all atmosphere for much of the Bush administration's watch." A May 2010 inspector general investigation revealed that MMS regulators in the Gulf region had allowed industry officials to fill in their own inspection reports in pencil and then turned them over to the regulators, who traced over them in pen before submitting the reports to the agency. MMS staff had routinely accepted meals, tickets to sporting events, and gifts from oil companies. Staffers also used government computers to view pornography. In 2009 the regional supervisor of the Gulf region for MMS pleaded guilty and was sentenced to a year's probation in federal court for lying about receiving gifts from an offshore drilling contractor. "This deeply disturbing report is further evidence of the cozy relationship between MMS and the oil and gas industry," Salazar said. The Project On Government Oversight (POGO) alleges that MMS has suffered from a systemic revolving door problem between the Department of Interior and the oil and gas industries. For example, thirteen months after departing as MMS director, Bush appointee Randall Luthi became president of the National Oceans Industries Association (NOIA) whose mission is "to secure reliable access and a favorable regulatory and economic environment for the companies that develop the nation's valuable offshore energy resources in an environmentally responsible manner." Luthi succeeded Tom Fry, who was MMS director under the Clinton administration. Luthi and Fry represented precisely the industries their agency was tasked with being a watchdog over. Lower level administrators influencing MMS have also gone on to work for the companies they once regulated: In addition, Jimmy Mayberry served as Special Assistant to the Associate Director of Minerals Revenue Management (MRM), managed by MMS, from 2000 to January 2003. After he left, he created an energy consulting company that was awarded an MMS contract via a rigged bid. He was convicted along with a former MMS coworker Milton Dial who also came to work at the company. Both were found guilty of felony violation of conflict of interest law.

Катастрофа Deepwater Horizon и реструктуризация

11 мая 2010 года в ответ на разлив нефти в Мексиканском заливе, вызванный аварией на платформе Deepwater Horizon, министр внутренних дел Кен Салазар объявил о реструктуризации ММС, чтобы функции по безопасности и охране окружающей среды выполнялись отдельным подразделением, полностью независимым от ММС. Это должно было обеспечить федеральных инспекторов большим количеством инструментов, ресурсов и расширенными полномочиями для обеспечения соблюдения законов и нормативных актов, применимых к нефтяным и газовым компаниям, работающим на внешнем континентальном шельфе. Еще одним следствием разлива стала отставка Криса Ойнса, занимавшего в момент аварии должность заместителя директора по управлению морской энергетикой и минеральными ресурсами. К решению о разливе нефти в 2010 году, в результате халатности, привело решение ММС об отсутствии необходимости в акустически управляемом запорном клапане (BOP) в качестве крайней меры предотвращения подводных разливов на данном месторождении, а также отказ ММС предложить другие "аварийно-безопасные" механизмы после того, как отчет 2004 года поставил под сомнение надежность электрических устройств дистанционного управления.

19 мая 2010 года Салазар объявил о разделении ММС на три отдельных управления: Бюро управления энергетикой океана, Бюро безопасности и охраны окружающей среды и Управление доходов от природных ресурсов, каждое из которых будет отдельно осуществлять надзор за выдачей лицензий на разработку энергоресурсов, обеспечением безопасности и сбором доходов. 15 июня 2010 года президент Обама назначил Майкла Р. Бромвича, бывшего федерального прокурора и генерального инспектора Министерства юстиции, руководителем усилий по реструктуризации BOEMRE. Боб Эбби, в то время директор Бюро управления земельными ресурсами, временно занял должность директора BOEMRE до утверждения нового кандидата. В рамках реорганизации агентства 21 июня 2010 года Бромвич принес присягу в качестве нового директора BOEMRE, а министр внутренних дел Кен Салазар издал приказ, переименовавший Службу управления минеральными ресурсами в Бюро управления энергетикой океана, регулирования и обеспечения соблюдения.