Дело Seminole Tribe of Florida против штата Флорида: суверенитет штатов и регулирование игорного бизнеса коренных американцев.

Введение

Семинольское племя Флориды против штата Флорида, 517 U.S. 44 (1996), было делом, рассмотренным Верховным судом США, в котором было установлено, что статья первая Конституции США не наделяет Конгресс США полномочиями отменять суверенный иммунитет штатов, дополнительно защищенный одиннадцатой поправкой. Такая отмена допустима, когда она необходима для обеспечения прав граждан, гарантированных четырнадцатой поправкой, как это было определено в деле Фитцпатрик против Битцера. В деле также было установлено, что доктрина Ex parte Young, позволяющая подавать в суд на должностных лиц штата в их официальном качестве с целью получения судебного запрета, неприменима в данном случае, поскольку любые средства правовой защиты ограничиваются теми, которые предусмотрены Конгрессом.

История игр в Индии

Племя семинолов Флориды владело недвижимостью в Форт-Лодердейле, штат Флорида, в семи милях к юго-западу от центра города, и в конце 1970-х годов построило на этой земле крупный зал бинго. Поскольку это было до принятия Закона о регулировании азартных игр коренных американцев, племя подало в федеральный суд на шерифа округа Бровард, чтобы предотвратить применение им законов штата на территории племени. Окружной суд Южного округа Флориды рассмотрел дело и в 1979 году вынес предварительное судебное предписание в пользу племени, а в следующем году – окончательное. Шериф обжаловал решение, и Апелляционный суд Пятого округа оставил решение нижестоящего суда в силе. Это судебное решение открыло дорогу для развития игорного бизнеса коренных американцев, который был фактически прекращен в 1949 году решением суда в Висконсине, запретившим коренным американцам использовать игровые автоматы или другие азартные инструменты на своих резервациях. Поскольку в бинго не использовались эти запрещенные инструменты, племена получили возможность открывать залы бинго. К 1983 году около 180 залов бинго, управляемых племенами, действовали на резервациях по всей стране. Это привело к волне судебных разбирательств, поскольку отдельные штаты пытались закрыть игорный бизнес коренных американцев посредством гражданских или уголовных дел, что обычно не приносило успеха, как, например, в Калифорнии. Стремясь получить стабильный источник дохода от игорного бизнеса, некоторые племена пошли дальше других. Соблюдая федеральный запрет на азартные автоматы и инструменты, племя Пуяллап открыло на своей резервации казино, предлагавшее блэкджек, покер и крэпс. Федеральные правоохранительные органы арестовали членов племени, управлявших казино, и предъявили им обвинения в нарушении Закона о борьбе с организованной преступностью. Аналогичные результаты были достигнуты в Мичигане с племенем чиппева озера Верхнего.

Законодательство

Начиная с 1984 года, Конгресс начал проводить слушания по индейским азартным играм. Основываясь на решении Верховного суда по делу "Кабазон", которое, по сути, запрещало регулирование со стороны штатов, но допускало федеральное принудительное исполнение, Конгресс должен был предпринять определенные действия. Министерство юстиции (DOJ) заявило, что не сможет предотвратить вовлечение организованной преступности в деятельность индейских азартных игр. В то же время Национальный конгресс американских индейцев (NCAI) призвал к принятию упреждающего законодательства, предоставляющего племенам контроль и запрещающего вмешательство штатов. Штаты и организации, не связанные с племенами и заинтересованные в азартных играх, выступали против любых племенных азартных игр. В 1988 году Конгресс принял Закон о регулировании индейских азартных игр (IGRA). Конечным результатом стал компромисс между конкурирующими интересами, установивший три класса азартных игр: Класс I – традиционные азартные игры с низкой стоимостью, часто для церемониальных целей; Класс II – бинго и аналогичные игры, такие как лотерейные билеты и панчборды; и Класс III – все остальные азартные игры, такие как игровые автоматы, крэпс, покер и так далее. Племенам разрешено регулировать все индейские азартные игры Класса I и II, а закон установил требования к регулированию азартных игр Класса III, которые регулируются соглашениями (компактами) между племенами и штатами и находятся под надзором NIGC. Многие племена американских индейцев выступали против этого закона, и племя Мескалеро-Апачей и племя Ред-Лейк из Чиппева подали в суд, пытаясь признать закон неконституционным. Этот иск стал первой крупной попыткой индейского племени отменить федеральную политику, объявленную в деле "Одинокий волк против Хичкока", которая позволяла Конгрессу осуществлять исключительные полномочия в отношении племен, включая нарушение договоров. Попытка оказалась безуспешной, и окружной суд округа Колумбия постановил, что существующая судебная практика позволяет Конгрессу регулировать действия племен. IGRA требовала от штатов вести переговоры с индейскими племенами для заключения соглашений, регулирующих индейские азартные игры. Закон предусматривал, что если штат откажется вступать в такие переговоры или вести их недобросовестно, племена могут подать в федеральный суд на штат, чтобы принудить его к переговорам. Если штаты все равно откажутся, закон предусматривал, что вопрос в конечном итоге будет передан секретарю Министерства внутренних дел. Конгресс подтвердил свои полномочия на основании части статьи о торговле, касающейся торговли с индейцами, для принятия этого закона, отменяя иммунитет штатов в соответствии со своими явными полномочиями.

Beginning in 1984, Congress began to hold hearings on Indian gaming. Based on the Supreme Court decision in Cabazon that basically prohibited state regulation while allowing federal enforcement, Congress had to take some type of action. The Department of Justice (DOJ) took the position that it would be unable to prevent organized crime from being involved in Indian gaming operations. At the same time, the National Congress of American Indians (NCAI) called for preemptive legislation allowing tribal control and prohibiting state interference. States and non tribal gaming interests opposed any tribal gaming. In 1988 Congress passed the Indian Gaming Regulatory Act (IGRA). The final result was a compromise between the competing interests, and established three classes of gaming: Class I, traditional, low value gaming, often for ceremonial purposes; Class II, bingo and like games such as pull tabs, and punchboards; and Class III, which included all other gaming, such as slot machines, craps, poker, and so on. Tribes are allowed to regulate all Class I/II Indian gaming, and the act set requirements for regulating Class III gaming, which was regulated by compacts between the tribes and the states, and overseen by the NIGC. Many of the American Indian tribes were opposed to the legislation and the Mescalero Apache and Red Lake Band of Chippewa sued in an attempt to declare the law unconstitutional. The lawsuit was the first major attempt by an Indian Tribe to reverse the federal policy announced in Lone Wolf v. Hitchcock, which allowed Congress to exercise plenary power over the tribes, to include reneging on treaties. The attempt was unsuccessful, with the D. C. District Court holding that existing precedent allowed Congress to regulate actions of the tribes. The IGRA required the states to negotiate with Indian tribes to create compacts governing Indian gaming. The statute provided that if a state failed to enter into such negotiations, or to negotiate in good faith, the Tribes could sue the state in federal court in order to compel the states to negotiate. If the states still refused, the statute provided that the matter would ultimately be referred to the Secretary of the Interior. Congress had asserted its power under the part of the Commerce Clause relating to commerce with Indians to pass such a statute, abrogating the immunity of states pursuant to its express powers.

Факты дела

Племя семинолов Флориды обратилось к штату с просьбой вступить в переговоры. Когда штат отказался, племя подало иск, как это предусмотрено законом, против штата Флорида и губернатора Лоутона Чайлса. Окружной суд отказался прекратить дело, но одиннадцатый апелляционный округ отменил это решение, постановив, что одиннадцатая поправка препятствует рассмотрению иска, и что доктрина *Ex parte Young* не может быть использована для принуждения к добросовестным переговорам. После этого племя подало прошение о выдаче сертификата в Верховный суд, которое было удовлетворено, и дело было принято к рассмотрению. Пока Флорида готовилась к защите, тридцать один штат подали дружеские письма (amicus briefs) в поддержку позиции Флориды. Чуть менее чем за два десятилетия до этого, в деле *Fitzpatrick v. Bitzer*, Суд постановил, что Конгресс может отменить суверенный иммунитет штатов в рамках своих полномочий, предусмотренных Четырнадцатой поправкой, которая явно допускает ограничение власти штатов. В деле *Pennsylvania v. Union Gas Co.* Суд постановил, что Конгресс также может отменить суверенный иммунитет на основании положения о регулировании торговли (Commerce Clause), однако по этому решению не было сформировано большинства. Судья Бреннан присоединился к трем другим судьям, заявив, что одиннадцатая поправка является лишь отражением принципа суверенитета, основанного на общем праве, который может быть отменен Конгрессом; судья Скелия также присоединился к трем другим судьям, придерживающимся противоположной точки зрения; а судья Байрон Уайт вынес отдельное мнение, подтверждающее наличие у Конгресса таких полномочий, но выражая несогласие с мнением судьи Бреннана (но не с его собственным обоснованием). Теперь Верховный суд вновь столкнулся с вопросом о том, обладает ли Конгресс полномочиями отменять суверенный иммунитет штатов в соответствии с полномочиями, предоставленными ему в статье 1 Конституции.

Мнение суда

Суд, в заключении председателя Верховного суда Уильяма Ренквиста, признал эту отмену неконституционной и дополнительно постановил, что доктрина Ex parte Young не применима в данном случае. Суд начал с опровержения прецедентной ценности дела Union Gas, отметив отсутствие единого мнения большинства и охарактеризовав его как существенное отступление от дела Ханс против Луизианы XIX века, в котором была сформулирована современная доктрина суверенного иммунитета. Суд указал на то, что разрешение Конгрессу отменять суверенный иммунитет неправомерно расширяет юрисдикцию федеральных судов сверх пределов, установленных статьей III Конституции США. По мнению Суда, Одиннадцатая поправка дополнительно защищала суверенный иммунитет штатов, а Четырнадцатая поправка устанавливала ограничения на действие Одиннадцатой поправки, но лишь в отношении прав, гарантированных Четырнадцатой поправкой. Суд также пришел к выводу, что доктрина Ex parte Young не применима, сославшись на обоснование, изложенное в более раннем деле Schweiker v. Chilicky, согласно которому, когда Конгресс предусмотрел систему средств правовой защиты, суды не должны предполагать наличие дополнительных средств.

Разногласия

Судья Саутер написал развернутое особое мнение, к которому присоединились судьи Гинзбург и Брейер. Особое мнение Соутера сосредоточено на формулировке Одиннадцатой поправки, которая, по всей видимости, устраняет юрисдикцию по делам, связанным с разногласиями между штатами и гражданами других штатов. Он отвергает «серьезные ошибки» в деле *Hans*, где суверенный иммунитет, основанный на общем праве, был истолкован как расширяющий юрисдикционный барьер Одиннадцатой поправки на иски между штатами и их собственными гражданами. Соутер принижает значение общего права при толковании Конституции, поскольку сама Конституция была настолько новым и беспрецедентным документом на момент ее создания, что явно задумывалась как отказ от предшествующего общего права. В подтверждение этого Соутер отмечает, что отцы-основатели Конституции США не включили положения, принимающие общее право, которое уже было принято многими штатами в своих собственных конституциях. Соутер также указывает на то, что Конгресс отклонил предложенную формулировку для Одиннадцатой поправки, которая однозначно запретила бы иски между штатами и их собственными гражданами и препятствовала бы Конгрессу отменить этот запрет. Соутер также не согласен с отказом Суда от принципа, изложенного в деле *Ex parte Young*, отмечая, что если *Chilicky* представлял собой отказ от предложенного внестатутного средства правовой защиты, то *Young* был лишь юрисдикционным инструментом. Соутер посчитал маловероятным, что Конгресс хотел бы, чтобы их закон оказался полностью неисполнимым лишь потому, что он предусматривал средства правовой защиты для тех, кто пострадал от неисполнения штатами своих обязательств. Судья Стивенс высказал свое отдельное особое мнение, согласившись с аргументами, изложенными в особом мнении Соутера, но добавив некоторые дополнительные замечания. В частности, Стивенс отметил, что ни особое мнение судьи Иределла в деле *Chisholm v. Georgia*, ни мнение большинства в деле *Hans* не рассматривали ситуации, в которых Конгресс специально санкционировал иск против штата, и предположил, что оба мнения фактически исходили из того, что такой иск возможен.

Justice Souter wrote a lengthy dissent in which he was joined by Justices Ginsburg and Breyer. Souter's dissent focuses on the language of the Eleventh Amendment, which only appears to eliminate diversity jurisdiction between states and citizens of other states. He rejects the "critical errors" in Hans, which had read common law sovereign immunity to extend the jurisdictional bar of the Eleventh Amendment to suits between states and their own citizens. Souter discounts the importance of the common law in interpreting the Constitution because the Constitution itself was such a new and unprecedented device at the time of its creation that it was clearly intended as a rejection of the common law that came before it. As support for this contention, Souter notes that the framers of the U. S. Constitution did not include language adopting the common law that had already been adopted by many of the states in their own constitutions. Souter also notes that Congress had rejected proposed language for the Eleventh Amendment which would clearly have barred suits between states and their own citizens, and which would clearly have prevented Congress from abrogating this bar. Souter also disagrees with the Court's rejection of Ex parte Young, noting that where Chilicky was a rejection of the extra statutory remedy proposed, Young was merely a jurisdictional device. Souter found it implausible that Congress would wish to see their statute made completely unenforceable simply because they had included a remedy for those injured by the failure of states to abide by it. Justice Stevens dissented separately, agreeing with the points raised in Souter's dissent, but adding some additional observations. In particular, Stevens noted that neither Justice Iredell's dissent in Chisholm v. Georgia, nor the majority opinion in Hans had addressed situations in which Congress had specifically authorized a lawsuit against a state and suggested that both opinions had in fact presumed that such a suit was possible.

Последующие события

Решение по делу Семинольского племени было описано как "наглядная демонстрация все более решительного отказа Суда допускать безрассудное расширение регуляторной власти Конгресса на основании пункта о торговле Конституции". В деле Алден против штата Мэн (1999) Суд уточнил:

"[С]уверенный иммунитет происходит не из одиннадцатой поправки, а из структуры самой первоначальной Конституции. Мы также не можем прийти к выводу, что конкретные полномочия, делегированные Конгрессу статьей I, автоматически включают в себя, в силу оговорки о необходимых и надлежащих средствах или иным образом, косвенное право подвергать штаты частным искам как средство достижения целей, которые в противном случае входят в рамки перечисленных полномочий. В деле Central Virginia Community College против Катца (2006) Суд ограничил сферу применения своего решения по делу Семинольское племя против Флориды, установив, что пункт о банкротстве статьи I отменяет суверенный иммунитет штатов.