Закон о реорганизации индейцев 1934 года: "Новая сделка" для коренных американцев.

Введение

Закон Соединенных Штатов

Закон о реорганизации индейцев (IRA) от 18 июня 1934 года, или Закон Уилера-Ховарда, являлся федеральным законодательством США, регулировавшим статус американских индейцев в Соединенных Штатах. Он стал ключевым элементом того, что часто называют «Индейской новой политикой». Закон также восстановил за индейцами управление своими активами – землей и правами на полезные ископаемые, – и включал положения, направленные на создание прочной экономической основы для жителей индейских резерваций. Общие расходы США на индейцев в конце 1920-х годов в среднем составляли 38 миллионов долларов в год, снизившись до исторического минимума в 23 миллиона долларов в 1933 году и достигнув 38 миллионов долларов в 1940 году. ИРА была наиболее значительной инициативой Джона Коллиера, который с 1933 по 1945 год занимал должность комиссара Бюро по делам индейцев (BIA) при президенте Франклине Д. Рузвельте. Он долгое время изучал проблемы индейцев и работал над изменениями с 1920-х годов, особенно в сотрудничестве с Американской ассоциацией защиты индейцев. Он стремился отменить ассимиляционную политику, которая нанесла значительный ущерб культуре американских индейцев, и предоставить американским индейцам возможность восстановить суверенитет и самоуправление, сократить потерю земель резерваций и добиться экономической самодостаточности. Он считал, что традиционная культура индейцев превосходит современную американскую культуру и заслуживает подражания. Его предложения вызвали серьезные споры, поскольку многочисленные влиятельные группы извлекали выгоду из продажи и управления землями коренных народов. Конгресс пересмотрел предложения Коллиера, сохранив при этом надзор Бюро по делам индейцев за племенами и резервациями в рамках Министерства внутренних дел. Феликс С. Коэн, сотрудник юридического отдела Министерства внутренних дел, был еще одним важным архитектором «Индейской новой политики», который помог разработать акт 1934 года. Положения о самоуправлении автоматически вступали в силу для племени, если явное большинство имеющих право голоса индейцев не высказывалось против этого.

Предыстория

В то время, когда закон был принят, политикой Соединенных Штатов была ликвидация индейских резерваций, разделение общинной территории и выделение 160-акровых участков отдельным главам семей, которые должны были находиться в частной собственности. До начала выделения земли, территория резерваций не принадлежала в обычном для европейских американцев понимании, а была зарезервирована в пользу целых индейских племен. Общинные блага распределялись между членами племени в соответствии с племенным правом и обычаями. Как правило, индейцы владели землей общинным образом. Неиндейцам не разрешалось владеть землей в резервациях, что ограничивало ее денежную стоимость из-за меньшего числа потенциальных покупателей. Процесс выделения начался с принятия Закона об общем выделении земель 1887 года. К 1934 году две трети индейских земель перешли в традиционную частную собственность (то есть, были оформлены как полная собственность). Большая часть этих земель была продана индейскими землевладельцами, часто из-за неспособности оплачивать местные налоги на землю, за которые они стали нести новую ответственность. Закон IRA (Indian Reorganization Act) предоставил механизм для возврата проданных земель, включая земли, проданные самим индейским племенам. В соответствии с законом, они лишались индивидуальной собственности. Джон Коллиер был назначен комиссаром Бюро по делам индейцев (в настоящее время – Бюро по делам индейцев, BIA) президентом Франклином Делано Рузвельтом в апреле 1933 года. Он пользовался полной поддержкой своего начальника, министра внутренних дел Гарольда Л. Айкса, который также был экспертом по индейским вопросам. Федеральное правительство держало землю в доверительном управлении для многих племен. В Конгресс было представлено множество исков, связанных с неудачами правительства в управлении этими землями. Особые претензии были вызваны неспособностью правительства обеспечить устойчивое лесопользование. Закон об индейских претензиях 1946 года содержал требование, чтобы Министерство внутренних дел управляло лесными ресурсами индейцев "по принципу устойчивого управления лесами". Представитель от штата Небраска Эдгар Говард, соавтор закона и председатель Комитета Палаты представителей по делам индейцев, пояснил, что цель этого положения заключалась в "обеспечении надлежащего и постоянного управления индейскими лесами" с использованием современных методов устойчивого лесопользования, чтобы "гарантировать, что индейские леса будут постоянно продуктивными и приносить постоянный доход племенам".

At the time the Act passed, it was United States policy to eliminate Indian reservations, dividing the communal territory and allotting 160 acre plots to individual heads of households, to be owned in severalty. Before allotment, reservation territory was not owned in the usual European American sense, but was reserved for the benefit of entire Indian tribes. The communal benefits were apportioned to tribe members according to tribal law and custom. Generally, Indians held the land in a communal fashion. Non Indians were not allowed to own land on reservations, a fact which limited the dollar value of the land, since there was a smaller market capable of buying it. The process of allotment started with the General Allotment Act of 1887. By 1934, two thirds of Indian land had converted to traditional private ownership (i. e. it was owned in fee simple). Most of that had been sold by Indian allottees, often because they had no means to pay local taxes on the lands, for which they were newly responsible. The IRA provided a mechanism for the recovery of land that had been sold—including land that had been sold to tribal Indians. They would lose individual property under the law. John Collier was appointed Commissioner of the Indian Bureau (it is now called the Bureau of Indian Affairs, BIA) in April 1933 by President Franklin Delano Roosevelt. He had the full support of his boss, Secretary of the Interior Harold L. Ickes, who was also an expert on Indian issues. The federal government held land in trust for many tribes. Numerous claims cases had been presented to Congress because of failures in the government's management of such lands. There were particular grievances and claims due to the government's failure to provide for sustainable forestry. The Indian Claims Act of 1946 included a requirement that the Interior Department manage Indian forest resources "on the principle of sustained yield management." Representative Edgar Howard of Nebraska, co sponsor of the Act and Chairman of the House Committee on Indian Affairs, explained that the purpose of the provision was "to assure a proper and permanent management of the Indian Forest" under modern sustained yield methods so as to "assure that the Indian forests will be permanently productive and will yield continuous revenues to the tribes."

Осуществление и результаты

Закон замедлил практику выделения общинных земель племенным членам отдельным племенам. Он не восстановил индейцам земли, которые уже были запатентованы отдельным лицам, но значительная часть земли в то время оставалась нераспределенной или была выделена отдельному лицу, но все еще находилась в доверительном управлении правительства США для этого лица. Поскольку закон не затрагивал существующую частную собственность на земли индейских резерваций, резервации остались представлять собой шахматную доску из племенных или индивидуальных земель в доверительном управлении и частной собственности, и такая ситуация сохраняется до сих пор. Однако закон также позволял правительству США приобретать часть частных земель и восстанавливать их статус племенного доверительного управления. Благодаря этому закону и другим действиям федеральных судов и правительства, в первые 20 лет после его принятия более чем два миллиона акров (8000 км²) земли были возвращены различным племенам. В 1954 году Министерство внутренних дел США (DOI) начало реализацию фаз прекращения признания и переселения, которые были добавлены Конгрессом. Эти положения стали результатом постоянного интереса некоторых членов Конгресса к ассимиляции американских индейцев в доминирующее общество. Среди прочих последствий, прекращение признания привело к юридическому роспуску 61 племенной нации в Соединенных Штатах и прекращению их признанных отношений с федеральным правительством. Это также лишило племенные нации и их членов права на участие в различных государственных программах помощи американским индейцам. Из числа "роспушенных племен" 46 восстановили свой юридический статус как коренные общины.

Конституционные проблемы

С конца 20-го века, с ростом индейского активизма по вопросам суверенитета, а также с учреждением многими племенами казино на резервациях в качестве источника дохода, Верховный суд США неоднократно рассматривал вопрос о конституционности Закона об индейской реорганизации (IRA). Положение Закона, вызывающее споры, позволяет правительству США приобретать неиндейские земли (по добровольной передаче) и передавать их в собственность индейцам ("принимать в доверительное управление"). При этом правительство США частично выводит землю из-под юрисдикции штата, что впервые делает возможным осуществление на ней определенных видов деятельности, таких как азартные игры в казино. Кроме того, земля освобождается от уплаты налога на имущество и некоторых других государственных налогов. В результате многие штаты и местные органы власти выступали против IRA и подавали иски, оспаривая его конституционность. В 1995 году Южная Дакота оспорила полномочия министра внутренних дел, предоставленные IRA, по передаче земли в доверительное управление от имени племени Нижних Бруле Сиу (на территории индейской резервации Нижних Бруле) в деле South Dakota v. United States Dep't of the Interior, 69 F.3d 878, 881 85 (8th Cir. 1995). Апелляционный суд восьмого округа признал раздел 5 IRA неконституционным, постановив, что он нарушает принцип недопустимости делегирования полномочий и что министр внутренних дел не имеет права принимать землю в доверительное управление. Министерство внутренних дел США (DOI) обратилось в Верховный суд США с просьбой о пересмотре дела. Однако, поскольку DOI разрабатывало новые правила, касающиеся доверительного управления землей, ведомство попросило Суд направить дело на повторное рассмотрение в суд первой инстанции, с принятием решения на основе новых правил. Верховный суд США удовлетворил ходатайство DOI, отменил решение суда первой инстанции и направил дело на повторное рассмотрение. Спустя семь месяцев после решения Верховного суда о принятии, отмене и направлении дела на повторное рассмотрение, DOI вывела спорную землю из доверительного управления. Верховный суд США отказался рассматривать дело MichGO, тем самым оставив в силе предыдущий прецедент. Кроме того, апелляционные суды Первого, Восьмого и Десятого округов США подтвердили конституционность IRA. В 2008 году дело Carcieri v. Kempthorne было рассмотрено в Верховном суде США, и в 2009 году Суд вынес решение, известное как Carcieri v. Salazar. В 1991 году индейское племя Наррагансетт приобрело участок земли. Они обратились в DOI с просьбой передать его в доверительное управление, что было сделано в 1998 году, освободив землю от действия многих законов штата. Штат опасался, что племя откроет на этой земле казино или предприятие, не облагаемое налогами, и подало в суд с требованием заблокировать передачу земли. Штат утверждал, что IRA не применим, поскольку племя Наррагансетт не находилось "в настоящее время под федеральной юрисдикцией" в 1934 году, в отличие от "признанного федеральным правительством". Фактически, племя Наррагансетт находилось под опекой Род-Айленда с 1709 года. В 1880 году племя было незаконно вынуждено отказаться от своей племенной власти в пользу Род-Айленда. Федеральное признание племя получило только в 1983 году, после принятия IRA в 1934 году. Верховный суд США согласился с позицией штата. В ответ на решение DOI о передаче земли в доверительное управление народу Онейда в современном штате Нью-Йорк, Upstate Citizens for Equality (UCE), штат Нью-Йорк, округа Онейда и Мэдисон, города Верона и Вернон и другие заявили, что IRA является неконституционным. Судья Кан отклонил иск UCE, включая несостоявшуюся теорию о неконституционности IRA, со ссылкой на давнюю и устоявшуюся практику по этому вопросу. Апелляционный суд США по второму округу подтвердил отклонение иска.

Since the late 20th century and the rise of Indian activism over sovereignty issues, as well as many tribes' establishment of casino gambling on reservations as a revenue source, the US Supreme Court has been repeatedly asked to address the IRA's constitutionality. The provision of the Act that is controversial is the one that allows the US government to acquire non Indian land (by voluntary transfer) and convert it to Indian land ("take it into trust"). In so doing, the US government partially removes the land from the jurisdiction of the state, which makes certain activities, such as casino gambling, possible on the land for the first time. It also makes the land exempt from state property taxes and some other state taxes. Consequently, many state or local governments opposed the IRA and sued on the grounds of constitutionality. In 1995, South Dakota challenged the authority of the Interior Secretary, under the IRA, to take of land into trust on behalf of the Lower Brule Sioux Tribe (based on the Lower Brule Indian Reservation), in South Dakota v. United States Dep't of the Interior, 69 F.3d 878, 881 85 (8th Cir. 1995). The Eighth Circuit Court of Appeals found Section 5 of the IRA to be unconstitutional, ruling that it violated the non delegation doctrine and that the Secretary of Interior did not have the authority to take the land into trust. The US Department of the Interior (DOI) sought U. S. Supreme Court review. But, as DOI was implementing new regulations related to land trusts, the agency asked the Court to remand the case to the lower court, to be reconsidered with the decision to be based on the new regulations. The US Supreme Court granted Interior's petition, vacated the lower court's ruling, and remanded the case back to the lower court. Seven months after the Supreme Court's decision to grant, vacate, and remand, the DOI removed the land in question from trust. The U. S. Supreme Court did not accept the MichGO case for review, thus keeping the previous precedent in place. Additionally, the First, Eighth, and Tenth Circuits of the U. S. Court of Appeals have upheld the constitutionality of the IRA. In 2008, Carcieri v Kempthorne was argued before the U. S. Supreme Court; the Court ruled on it in 2009, with the decision called Carcieri v. Salazar. In 1991, the Narragansett Indian tribe bought of land. They requested that the DOI take it into trust, which the agency did in 1998, thus exempting it from many state laws. The State was concerned that the tribe would open a casino or tax free business on the land and sued to block the transfer. The state argued that the IRA did not apply because the Narragansett was not "now under federal jurisdiction" as of 1934, as distinguished from "federally recognized." In fact, the Narragansett had been placed under Rhode Island guardianship since 1709. In 1880, the tribe was illegally pressured into relinquishing its tribal authority to Rhode Island. The tribe did not receive federal recognition until 1983, after the 1934 passage of the IRA. The US Supreme Court agreed with the State. In a challenge to the U. S. DOI's decision to take land into trust for the Oneida Indian Nation in present day New York, Upstate Citizens for Equality (UCE), New York, Oneida County, Madison County, the town of Verona, the town of Vernon, and others argued that the IRA is unconstitutional. Judge Kahn dismissed UCE's complaint, including the failed theory that the IRA is unconstitutional, on the basis of longstanding and settled law on this issue. The US Court of Appeals for the Second Circuit affirmed the dismissal.

Одобрение племен

Раздел 18 Закона об индейских правах требовал, чтобы члены затронутой индейской нации или племени проголосовали за его принятие в течение одного года с даты вступления закона в силу (25 U.S.C. 478), и одобрили его большинством голосов. Возникала путаница относительно того, кому должно быть разрешено голосовать при создании новых органов власти, поскольку многие неиндейцы проживали в резервациях, а многие индейцы не владели там землей, а также относительно значения воздержавшихся голосов. По правилам голосования, воздержание приравнивалось к голосу «за», однако, например, в культуре Оглала Лакота воздержание традиционно считалось голосом «против». Эта путаница вызвала споры по поводу результатов голосования во многих резервациях. По итогам голосования 172 племени приняли закон, а 75 – отклонили. Крупнейшее племя, навахо, сильно пострадало от федеральной программы сокращения поголовья скота навахо, в результате которой у них отобрали половину скота и заключили в тюрьму несогласных. Они решительно выступали против этого закона, Джона Коллиера, его главного сторонника, и всей политики «Нового курса» для индейцев. Историк Брайан Диппи отмечает, что Ассоциация по защите прав индейцев назвала Коллиера «диктатором» и обвинила его в «почти террористическом правлении» в резервации навахо. Диппи добавляет, что Коллиер стал объектом «палящей ненависти» среди тех самых людей, чьи проблемы его так волновали.

Наследие

Историки по-разному оценивают «Индийский Новый курс». Многие хвалят энергию и инициативность Коллиера. Кеннет Р. Филп высоко оценил «Индийский Новый курс» Коллиера за защиту свободы коренных американцев в отправлении традиционных религиозных обрядов, получение дополнительных средств для резерваций, создание структуры самоуправления и привлечение антропологов, уважавших традиционные культуры. Однако он заключает, что «Индийский Новый курс» не смог стимулировать экономический прогресс и не создал действенной структуры для политики коренных американцев. Филп утверждает, что эти неудачи послужили аргументом в пользу возвращения к прежней политике прекращения признания, которая последовала после отставки Коллиера в 1945 году. Анализируя научную литературу, Э. А. Шварц приходит к выводу, что среди историков «Индийского Нового курса» существует почти единодушное мнение о том, что Коллиер временно спас коренные общины от злоупотреблений федеральной власти и помог коренным народам пережить Великую депрессию, но также нанес ущерб коренным общинам, навязав им свои собственные социальные и политические идеи. Репутация Коллиера среди коренных американцев была неоднозначной: одни его хвалили, другие осуждали. Он настроил против себя навахо, самое многочисленное племя, а также сенека, ирокезов и многих других. Антропологи критиковали его за то, что он не признавал разнообразие образа жизни коренных американцев. Хауптман утверждает, что его акцент на искусстве и ремеслах северных пуэбло и единообразие его подхода ко всем племенам частично объясняются его убеждением в том, что срок его пребывания в должности комиссара будет коротким, а значит, пакетные масштабные и длительные законодательные реформы казались политически необходимыми. Закон о реорганизации был масштабным законодательным актом, санкционировавшим племенное самоуправление под федеральным надзором, положившим конец земельным наделам и в целом способствовавшим мерам по укреплению племен и поощрению образования. Охарактеризовав американское общество как «физически, религиозно, социально и эстетически разрушенное, раздробленное, лишенное направления», Коллиер впоследствии подвергся критике за свои романтические взгляды на моральное превосходство традиционного общества над современностью. Филп говорит, что после опыта, полученного в Таос-Пуэбло, Коллиер «полностью посвятил себя сохранению племенной общинной жизни, поскольку она предлагала культурную альтернативу современности. Его романтические стереотипы об индейцах часто не соответствовали действительности современной племенной жизни». Этот закон помог сохранить общинные земельные базы племен. Сторонники Коллиера обвиняют Конгресс в изменении предложенного Коллиером законодательства, из-за чего оно не достигло максимальной эффективности. На многих резервациях его положения усугубили давние разногласия между сторонниками традиций и теми, кто перенял более европейско-американские обычаи. Многие коренные американцы считают, что их традиционные системы управления лучше соответствовали их культуре.

Historians have mixed reactions to the Indian New Deal. Many praise Collier's energy and his initiative. Kenneth R. Philp praised Collier's Indian New Deal for protecting Indian freedom to engage in traditional religious practices, obtaining additional relief money for reservations, providing a structure for self government, and enlisting the help of anthropologists who respected traditional cultures. However, he concludes that the Indian New Deal was unable to stimulate economic progress nor did it provide a usable structure for Indian politics. Philp argues these failures gave ammunition to the return to the previous policy of termination that took place after Collier resigned in 1945. In surveying the scholarly literature, E. A. Schwartz concludes that there is:
a near consensus among historians of the Indian New Deal that Collier temporarily rescued Indian communities from federal abuses and helped Indian people survive the Depression but also damaged Indian communities by imposing his own social and political ideas on them. Collier's reputation among the Indians was mixed—praised by some, vilified by others. He antagonized the Navajo, the largest tribe, as well as the Seneca people, Iroquois, and many others. Anthropologists criticized him for not recognizing the diversity of Native American lifestyles. Hauptman argues that his emphasis on Northern Pueblo arts and crafts and the uniformity of his approach to all tribes are partly explained by his belief that his tenure as Commissioner would be short, meaning that packaging large, lengthy legislative reforms seemed politically necessary. The Reorganization Act was wide ranging legislation authorizing tribal self rule under federal supervision, putting an end to land allotment and generally promoting measures to enhance tribes and encouraging education. Having described the American society as "physically, religiously, socially, and aesthetically shattered, dismembered, directionless", Collier was later criticized for his romantic views about the moral superiority of traditional society as opposed to modernity. Philp says after his experience at the Taos Pueblo, Collier "made a lifelong commitment to preserve tribal community life because it offered a cultural alternative to modernity His romantic stereotyping of Indians often did not fit the reality of contemporary tribal life." The act has helped conserve the communal tribal land bases. Collier supporters blame Congress for altering the legislation proposed by Collier, so that it has not been as successful as possible. On many reservations, its provisions exacerbated longstanding differences between traditionals and those who had adopted more European American ways. Many Native Americans believe their traditional systems of government were better for their culture.

Первичные источники

Делория, Вайн, ред. Закон о реорганизации индейцев: Материалы конгрессов и законопроекты (University of Oklahoma Press, 2002)