Дело Бермана против Паркера: о пределах изъятия частной собственности для общественных нужд.

Введение

Берман против Паркера, 348 U. S. 26 (1954), является знаковым решением Верховного суда США, которое истолковало положение о принудительном изъятии ("частная собственность не может быть отчуждена для общественных нужд без справедливого возмещения") Пятой поправки к Конституции США. Суд проголосовал 8–0 в пользу того, что частная собственность может быть изъята для общественных нужд при условии выплаты справедливого возмещения. Это дело заложило основу для последующих важных решений Суда о понятии "общественные нужды", таких как Hawaii Housing Authority v. Midkiff, 467 U. S. 229 (1984) и Kelo v. City of New London, 545 U. S. 469 (2005). Критики современных случаев применения права эminent domain считают, что корни нарушений прав собственности лежат в этом деле.

Предыстория

Конгресс США принял Закон о перепланировке округа Колумбия 1945 года для решения проблемы обширной обветшалой территории в округе Колумбия. Закон учредил комиссию из пяти членов, названную Агентством по перепланировке земель округа Колумбия, и наделил её полномочиями по перепланировке обветшалых районов и устранению любых "факторов, ухудшающих состояние территории, или причин её обветшалости". Закон предоставил Агентству право, при необходимости, передавать частную собственность от первоначального владельца частному лицу для реализации общественной цели – перепланировки. Закон был направлен не только на ликвидацию трущоб, но и на модернизацию городской среды. Первым проектом, реализованным в соответствии с Законом, стала "Зона B" в Юго-Западном Вашингтоне, округ Колумбия. В 1950 году Национальная комиссия по планированию столицы опубликовала комплексный план для этой территории после исследований, показавших, что в этой зоне "64,3% жилых домов были не подлежащими ремонту, 18,4% нуждались в капитальном ремонте, лишь 17,3% находились в удовлетворительном состоянии; 57,8% домов имели выносные туалеты, 60,3% – не имели ванн, 29,6% – не были электрифицированы, 82,2% – не имели раковин или баков для стирки, 83,8% – не были оборудованы центральным отоплением". План предусматривал типы жилых единиц и устанавливал, что "не менее одной трети из них должны представлять собой жилье с низкой арендной платой, с максимальной арендной ставкой 17 долларов в месяц за комнату". План был одобрен комиссией, и Агентство приступило к перепланировке территории. Именно на начальном этапе этой перепланировки истцы подали иск, оспаривая конституционность изъятия их универмага, расположенного по адресу 712 Fourth Street, S. W. в Зоне B. Истец по делу, Макс Моррис, владел универмагом, который сам по себе не был обветшалым, но подлежал изъятию в целях расчистки большей обветшалой территории, на которой он находился. Истцы утверждали, что данная собственность не является жильем в трущобах и не может быть изъята для проекта, находящегося под управлением частного агентства, который будет перестроен для частного использования лишь для улучшения внешнего вида района. Владельцы также утверждали, что изъятие земли и передача её застройщикам равносильно "отъёму собственности у одного предпринимателя в пользу другого" и не представляет собой общественное использование, тем самым нарушая Пятую поправку к Конституции. Моррис скончался в ходе рассмотрения дела. Его исполнители, в том числе Сэмюэл Берман, продолжили дело от имени наследства Морриса. Оспаривание Берманом конституционности Закона о перепланировке округа Колумбия было рассмотрено специальной трехсудейной коллегией окружного суда. Ключевым вопросом, который рассматривался, была способность и полномочия правительства изымать и передавать частную собственность частным застройщикам в рамках проекта по ликвидации обветшалости на всей территории. Судья округа Колумбия Э. Баррет Претимен, автор данного решения, не увидел проблем в использовании правительством права изъятия для расчистки обветшалых строений, поскольку это можно рассматривать как устранение общественной угрозы. Однако судья Претимен рассматривал землю, на которой располагались обветшалые строения, как отдельный вопрос, не имеющий непосредственного отношения к обветшалости. По его мнению, такая земля может быть изъята только в том случае, если это действительно способствует борьбе с обветшалостью, существующей на данной территории. Судья Претимен в конечном итоге истолковал Закон о перепланировке весьма узко и пришел к выводу, что не обветшалую собственность можно изъять, если изъятие связано с предотвращением обветшалости. Однако он твердо заявил, что правительство не может использовать право изъятия для изъятия частной собственности с целью улучшения экономических или эстетических условий в районах. Таким образом, он удовлетворил ходатайство правительства об отклонении иска, но также указал на серьезность использования права изъятия для реализации масштабных проектов перепланировки.

The United States Congress passed the District of Columbia Redevelopment Act of 1945, , to address the vast blighted area found in the District of Columbia. The Act created a commission of five members called the District of Columbia Redevelopment Land Agency and granted it the power to redevelop blighted areas and eliminate any "blighting factors or causes of blight." The act granted the Agency the power of eminent domain, if necessary, to transfer private property from the original owner to a private entity to serve the public purpose of redevelopment. The Act was not only concerned with clearing slums but also with modernizing the urban environment. The first project under the Act was Project Area B in Southwest Washington, D. C. In 1950, the National Capital Planning Commission published a comprehensive plan for the area after surveys indicated that in that area, "64.3% of the dwellings were beyond repair, 18.4% needed major repairs, only 17.3% were satisfactory; 57.8% of the dwellings had outside toilets, 60.3% had no baths, 29.6% lacked electricity, 82.2% had no wash basins or laundry tubs, 83.8% lacked central heating." The plan made provisions for the types of dwelling units and provided that "at least one third of them [were] to be low rent housing with a maximum rental of $17 per room per month." The plan was approved by the Commissioners and the Agency began redevelopment of the area. It was during the beginning stages of this redevelopment that the plaintiffs brought suit to challenge the constitutionality of the taking of their department store, located at 712 Fourth Street, S. W. in Area B. The plaintiff in the case, Max Morris, owned a department store that was not itself blighted but that was scheduled to be taken by eminent domain in order to clear the larger blighted area where it was located. Plaintiffs argued that this property was not slum housing and that it could not be taken for a project under the management of a private agency to be redeveloped for private use simply to make the community more attractive overall. The owners further argued that taking the land under eminent domain and giving it to redevelopers amounted to "a taking from one businessman for the benefit of another businessman" and did not constitute a public use, thus violating the Fifth Amendment to the Constitution. Morris died while the case was under review. His executors, including Samuel Berman, continued the case for the Morris estate. Berman's challenge to the constitutionality of the District of Columbia Redevelopment Act was heard by a special three judge panel district court. The key issue addressed was the government's ability and scope to take and transfer private property to private developers as part of a project to clear blight from an entire area. E. Barrett Prettyman, the D. C. Circuit judge who wrote the opinion, found no problem with the government's use of eminent domain to clear blighted structures because it could be seen as the abatement of a public nuisance. However, Judge Prettyman saw the land on which the blighted structures were located as a different matter and as having nothing inherently to do with blight. Such land, he felt, could be taken by eminent domain only if it actually helped to combat the blight that existed on the property. Judge Prettyman ultimately read the Redevelopment Act very narrowly and found that non blighted property could be taken if the taking could be tied to prevention of blight. He firmly stated, however, that eminent domain could not be used by the government to take private property for the purpose of improving economic or aesthetic conditions of neighborhoods. Therefore, he granted the government's motion to dismiss but also raised the seriousness of using eminent domain to serve broad redevelopment projects.

Решение

Верховный суд единогласно вынес решение в пользу Комиссии по планированию, аргументируя это тем, что проблему масштабного обветшания необходимо решать посредством масштабного комплексного плана реконструкции. Судья Дуглас писал: "Если бы каждому владельцу разрешалось сопротивляться этим программам реконструкции, ссылаясь на то, что его конкретная собственность не используется во вред общественным интересам, комплексные планы реконструкции серьезно пострадали бы". Поскольку Комиссия по планированию разработала детальные планы и провела обширные исследования рассматриваемой территории, Верховный суд высказался за судебную сдержанность. Дуглас писал: "В данном случае Конгресс и его уполномоченные органы приняли решения, учитывающие широкий спектр ценностей. Нам не подобает их переоценивать". Суд заявил, что Пятая поправка ничто не запрещает тем, кто управляет округом Колумбия, решать, что столица должна быть "красивой и санитарной". Поскольку целью очистки территории, как утверждалось, являлась компетенция Конгресса, Суд признал наличие четкого права на использование права отчуждения для достижения этой цели. Дуглас затронул вопрос, поднятый землевладельцами, о "отчуждении имущества у одного предпринимателя в пользу другого предпринимателя", заявив, что Конгресс установил законную общественную цель при создании всего плана реконструкции: целью отчуждения являлось устранение трущоб в масштабах всей территории. Отдельные участки земли могли быть не обветшавшими, но Суд установил, что их отчуждение было необходимо для функционирования плана реконструкции в целом. Судья Дуглас расширил определение "общественное использование", включив в него "общественное назначение", основанное на физических, эстетических и экономических выгодах; он заявил, что целью плана реконструкции было решение более широких проблем обветшания в этом районе, чтобы предотвратить возвращение района к обветшалому состоянию. Суд в конечном итоге отказался рассматривать конкретные детали плана: "Как только вопрос об общественном назначении решен, количество и характер земли, подлежащей отчуждению для конкретного участка для завершения комплексного плана, находятся в компетенции законодательной власти". Решение окружного суда было оставлено в силе, но в заключении Верховного суда было четко указано, что узкое толкование закона судьей Претиманом было неправомерным.

The Supreme Court unanimously decided in favor of the Planning Commission by arguing that the problem of large scale blight needed to be addressed by a large scale integrated redevelopment plan. Justice Douglas wrote, "If owner after owner were permitted to resist these redevelopment programs on the ground that his particular property was not being used against the public interest, integrated plans for redevelopment would suffer greatly." As the Planning Commission had made detailed plans and taken extensive surveys of the area in question, the Supreme Court argued for judicial restraint. Douglas wrote, "In the present case, the Congress and its authorized agencies have made determinations that take into account a wide variety of values. It is not for us to reappraise them." The Court stated that the Fifth Amendment had nothing to prohibit those who govern the District of Columbia from deciding that the Capital should be "beautiful as well as sanitary." As the object of cleaning up the area was said to be within Congress's authority, the Court found a clear right to use eminent domain to accomplish the object. Douglas addressed the issue presented by the landowners of "a taking from one businessman for the benefit of another businessman" by saying that a legitimate public purpose had been established by the Congress in creating the entire redevelopment plan: the purpose of the taking was to eliminate slums on an area wide basis. Specific parcels of land may have been unblighted, but the Court found that their taking was necessary for the functioning of the redevelopment plan as a whole. Justice Douglas expanded the definition of "public use" to include "public purpose" based on physical, aesthetic, and monetary benefits; he stated that the purpose of the redevelopment plan was to address the broader blight issues in the area to prevent the neighborhood from reverting to the blighted conditions. The Court ultimately declined to address the specifics of the plan: "Once the question of the public purpose has been decided, the amount and character of the land to be taken for a particular tract to complete the integrated plan rests in the discretion of the legislative branch." The judgment of the District Court was affirmed, but the Supreme Court opinion made it clear that Judge Prettyman's narrow reading of the Act was improper.

Наследие

Берман был подтвержден в деле *Kelo v. City of New London* (2005), в котором Суд вновь разрешил изъятие не застроенной частной собственности. Между делами *Berman* и *Kelo* Суд постановил в деле *Hawaii Housing Authority v. Midkiff* (1984), что перераспределение земли от одних частных лиц другим частным лицам соответствовало конституционному требованию об общественном использовании, поскольку законодательное собрание штата установило, что такое перераспределение может ослабить олигополию в отношении прав собственности на землю. Закон, утвержденный Верховным судом в деле *Berman*, предусматривал, что поскольку изъятие земли в рамках проекта приведет к перемещению большого числа бедных жителей трущоб, при новой [пере]застройке этой территории не менее трети новых домов должны сдаваться в аренду по цене не выше 17 долларов за комнату в месяц. Однако после вынесения решения по делу *Berman* это положение было отменено. Аналогично, на Гавайях предполагалось, что изъятие прав арендодателя земли позволит снизить или стабилизировать цены на жилье на Оаху. Однако после решения по делу *Midkiff* цены на жилье на Оаху резко возросли, удвоившись примерно за пять лет. Многие дома в зоне изъятия, особенно в районе Кахала, были приобретены японскими инвесторами, которые снесли их и заменили роскошными особняками.