Регулирование собственности и «обратное отчуждение» в США

Регулирующие изъятия собственности в США: когда ограничения лишают владельца экономической выгоды от земли. Компенсация по 5-й поправке Конституции.

27 мин чтения

100%

Источник: Regulatory takings in the United States — Wikipedia

Сравнивайте с английским: нажмите на абзац — оригинал откроется в окне. Кнопка EN под абзацем показывает его прямо в тексте.

Содержание

Введение

В конституционном праве Соединенных Штатов регулирующее изъятие (или ограничение прав собственности) происходит, когда государственное регулирование настолько ограничивает использование частной собственности, что владелец фактически лишается всех экономически целесообразных способов использования или ценности своей собственности. В соответствии с Пятой поправкой к Конституции Соединенных Штатов, правительство обязано выплатить справедливую компенсацию за такие изъятия. Эта поправка распространяется на штаты посредством оговорки о надлежащей правовой процедуре Четырнадцатой поправки. Юриспруденция в области регулирующих изъятий берет свое начало в решении судьи Оливера Венделла Холмса по делу *Pennsylvania Coal v. Mahon* (1922), в котором он заявил: «Общее правило, по крайней мере, состоит в том, что если регулирование заходит слишком далеко, оно будет признано изъятием, за которое должна быть выплачена компенсация». Современная юриспруденция, определяющая, имело ли место регулирующее изъятие, основывается на тесте, учитывающем ряд факторов, сформулированном Верховным судом Соединенных Штатов в деле *Penn Central Transp. Co. v. New York City* (1978). Суды должны учитывать экономическое воздействие государственного регулирования, степень, в которой регулирование нарушает инвестиционные ожидания, и характер государственных действий. Этот тест характеризуется как несистематизированный.

Пенсильванский уголь

В 1922 году Верховный суд постановил в деле Pennsylvania Coal Co. v. Mahon, что государственное регулирование, которое "зашло слишком далеко", является принудительным изъятием собственности. Судья Оливер Венделл Холмс, изложив позицию большинства, заявил, что "[в] общем случае, хотя собственность может быть подвергнута регулированию в определенной степени, если регулирование заходит слишком далеко, оно будет признано принудительным изъятием". Перед судом рассматривался закон штата Пенсильвания, запрещавший добычу полезных ископаемых под землей, занятой жилыми постройками. Суд признал этот закон принудительным изъятием угля, принадлежащего компании Pennsylvania Coal Company.

Нормативное ограничение на использование имущества

Напротив, регулирование, ограничивающее использование собственности в целях, отвечающих законным общественным интересам, не будет рассматриваться как принудительное изъятие только на основании того, что оно снижает стоимость или полезность этой земли. Однако, когда регулирование заходит слишком далеко (как выразился судья Холмс в деле Pennsylvania Coal Co. против Mahon), оно будет признано судом эквивалентным принудительному изъятию, которое не может быть осуществлено без выплаты справедливой компенсации владельцу имущества. Вопрос о регулирующих изъятиях возникает в результате взаимодействия между осуществлением традиционных полномочий полиции и осуществлением права преимущественного отчуждения. Полномочия полиции – это неотъемлемое право правительства штата предпринимать все разумно необходимое для содействия и защиты общественного здоровья, безопасности, благосостояния и морали. Существует множество случаев, когда Верховный суд Соединенных Штатов признал, что суды штатов обоснованно пришли к выводу, что запрет на определенное планируемое использование земли будет способствовать укреплению «здоровья, безопасности, морали или общего благосостояния». В этом контексте Верховный суд неоднократно подтверждал правила землепользования, которые негативно влияли на признанные права собственности. Классическим примером являются законы о зонировании; см. Hadacheck v. Sebastian, 239 U. S. 394 (1915) (запрет на деятельность кирпичных заводов в определенных районах); Village of Euclid, Ohio v. Ambler Realty Co., 272 U. S. 365 (1926) (запрет на промышленное использование); Gorieb v. Fox, 274 U. S. 603, 608 (1927) (требование, чтобы часть земельных участков оставалась незастроенной); Welch v. Swasey, 214 U. S. 91 (1909) (ограничение по высоте), которые рассматривались как допустимые действия правительства, даже если они запрещали наиболее выгодное использование имущества. Однако ограничения зонирования не могут лишить владельца всех экономически целесообразных способов использования его земли. Например, если зона с низкой плотностью жилой застройки требует, чтобы дом имел отступ (расстояние от границы участка до стены здания) не менее 30 метров, то на участке глубиной всего 30 метров построить дом будет невозможно. Правительственные правила землепользования, лишающие владельца недвижимости всех экономически целесообразных способов использования, рассматриваются как принудительное изъятие затронутого имущества. См., например, Lucas v. South Carolina Coastal Council, 505 U. S. 1003 (1992), First English Evangelical Lutheran Church v. County of Los Angeles (1987). Общий подход к этому вопросу был сформулирован в деле Agins v. City of Tiburon, 447 U. S. 255 (1980), в котором говорится, что применение правил землепользования к конкретному объекту недвижимости является принудительным изъятием только в том случае, «если постановление не существенно продвигает законные государственные интересы или лишает владельца экономически целесообразных способов использования его земли». Однако в деле Lingle v. Chevron, 544 U. S. 528 (2005), Верховный суд отменил критерий «существенного продвижения» при определении принудительного изъятия. Если государственное регулирование приводит к принудительному изъятию частной собственности посредством чрезмерного регулирования, владелец может возбудить судебное разбирательство об обратном изъятии для получения справедливой компенсации за изъятие его собственности, при условии преодоления процессуальных препятствий. В начале двадцать первого века концепция регулирующего изъятия стала использоваться более свободно – вне конституционного смысла – группами по защите прав собственности, распространяясь на правила, которые снижают стоимость собственности в меньшей степени. На основе этой интерпретации (например, мера 37 штата Орегон) в период с 2000 по 2006 год были выдвинуты инициативы голосования как минимум в семи штатах. Все эти штаты расположены на западе США, но значительная часть финансирования этих инициатив поступала из источников на восточном побережье.

In contrast, a regulation restricting the use of property to further legitimate public ends, will not be considered a taking merely because it impairs the value or the utility of that land. However, when the regulation goes too far (as Justice Holmes put it in Pennsylvania Coal Co. v. Mahon), it will be judicially recognized as the equivalent of a taking which may not take place without payment of just compensation to the property's owner. The issue of regulatory takings arises from the interaction between exercise of the traditional police power and exercise of eminent domain. The police power is the inherent state government power, to do what is reasonably necessary to promote and protect public health, safety, welfare and morals. There are numerous instances where the Supreme Court of the United States has found that state courts have reasonably concluded that "the health, safety, morals, or general welfare" would be promoted by prohibiting particular contemplated uses of land. And in this context the Supreme Court has repeatedly upheld land use regulations that adversely affected recognized real property interests. Zoning laws are the classic example; see Hadacheck v. Sebastian, 239 U. S. 394 (1915) (prohibition of brickyard operations within certain neighborhoods); Village of Euclid, Ohio v. Ambler Realty Co., 272 U. S. 365 (1926) (prohibition of industrial use); Gorieb v. Fox, 274 U. S. 603, 608 (1927) (requirement that portions of parcels be left unbuilt); Welch v. Swasey, 214 U. S. 91 (1909) (height restriction), which have been viewed as permissible governmental action even when prohibiting the most beneficial use of the property. However, zoning restrictions may not deny an owner all economically viable use of his land. Suppose a "low density residential" zone requires that a house have a setback (the distance from the edge of the property to the edge of the building) of no less than 100 feet (30 m). If a particular property were only 100 feet (30 m) deep, it would be impossible to build a house on the property. Governmental land use regulations that deny the property owner all economically viable use are deemed a taking of the affected property. See, e. g., Lucas v. South Carolina Coastal Council, 505 U. S. 1003 (1992), First English Evangelical Lutheran Church v. County of Los Angeles (1987). The general approach to this question was summed up in Agins v. City of Tiburon, 447 U. S. 255 (1980), which states that the application of land use regulations to a particular piece of property is a taking only "if the ordinance does not substantially advance legitimate state interests or denies an owner economically viable use of his land." However, in Lingle v. Chevron, 544 U. S. 528 (2005), the Supreme Court overruled the "substantially advance" criterion of a taking. When a government regulation effects a taking of private property by such excessive regulation, the owner may initiate inverse condemnation proceedings to recover the just compensation for the taking of his or her property, provided that procedural hurdles have been overcome. In the early twenty first century, the concept of regulatory taking became more loosely used—outside the constitutional sense—by property rights groups, extending to include regulations that reduce property values by lesser amounts. Ballot initiatives based on this interpretation (such as Oregon's Measure 37) were advanced in at least seven states in the years 2000 to 2006. All these states are in the American west, but a significant portion of the funding for the initiatives came from sources on the east coast.

Обратное осуждение

Обратное изъятие — это термин, описывающий иск, предъявляемый к правительству, в котором собственник имущества требует компенсации за «изъятие» его имущества в соответствии с Пятой поправкой к Конституции США. В штатах, запрещающих изъятие или повреждение имущества без компенсации, физический ущерб имуществу включается в это определение. Термин «обратное» используется, поскольку обычно изъятие инициируется правительством. В контексте обратного изъятия собственник имущества подает в суд на правительство, утверждая об изъятии (или повреждении) имущества без справедливой компенсации. См. San Diego Gas & Electric Co. v. City of San Diego, 450 U.S. 621, 638 n.2 (1981) (отдельное мнение судьи Бреннана); United States v. Clarke, 445 U.S. 253, 257 (1980); Agins v. City of Tiburon, 447 U.S. 255, 258 n.2 (1980).

Дела о законном платежном средстве

Ранним делом, связанным с толкованием Пятой поправки, были дела о законных платежных средствах, 79 U. S. 457 (1870). Во время Гражданской войны в США, Законы о законных платежных средствах 1862 и 1863 годов сделали бумажные деньги законной заменой золота и серебра, включая оплату уже существующих долгов. В деле Хепберн против Грисуолда Верховный суд счел законы о законных платежных средствах противоречащими духу Конституции, которая запрещала штатам принимать "любой закон, нарушающий обязательства по договорам". Более того, Суд постановил, что закон, обязывающий владельцев контрактов, предусматривающих оплату золотом или серебром, принимать в качестве законного платежного средства "просто обещания заплатить доллары", был неконституционным, поскольку лишал "этих лиц собственности без надлежащей правовой процедуры" в соответствии с Пятой поправкой. До этого времени Суд редко признавал акты Конгресса неконституционными. В 1871 году Суд, с двумя новыми судьями в составе, изменил свою позицию в делах о законных платежных средствах, Нокс против Ли и Паркер против Дэвиса, и объявил Закон о законных платежных средствах конституционным. Пятая поправка, постановил суд, не распространяется на ущерб, вытекающий из осуществления законной власти, а только на прямое изъятие собственности. Пятая поправка запрещает изъятие частной собственности для общественных нужд без справедливой компенсации или надлежащей правовой процедуры. Это положение всегда понималось как относящееся только к прямому изъятию, а не к косвенным последствиям, возникающим в результате осуществления законной власти. Никогда не предполагалось, что оно имеет какое-либо отношение к законам, которые косвенно причиняют вред и убытки отдельным лицам, или препятствует им. Новый тариф, эмбарго, призыв в армию или война неизбежно могут принести отдельным лицам большие убытки; они могут, фактически, обесценить ценное имущество. Они могут уничтожить ценность договоров. Но кто бы мог подумать, что из-за этого нельзя ввести тариф, принять закон о запрете торговых отношений, ввести эмбарго или объявить войну?

Четырнадцатая поправка

Четырнадцатая поправка к Конституции Соединенных Штатов распространила защиту от принудительного отчуждения имущества на граждан в отношении их собственных штатов. Раздел 1 Четырнадцатой поправки гласит:

«Все лица, родившиеся или натурализованные в Соединенных Штатах и находящиеся под ее юрисдикцией, являются гражданами Соединенных Штатов и штата, в котором они проживают». Ни один штат не должен принимать или применять закон, который ущемляет привилегии или иммунитеты граждан Соединенных Штатов; ни один штат не должен лишать какого-либо лица жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры; ни отказывать какому-либо лицу, находящемуся в пределах своей юрисдикции, в равной защите перед законом. Вскоре федеральные суды начали процесс постепенного включения положений Билля о правах в Четырнадцатую поправку. Положение о надлежащей правовой процедуре Четырнадцатой поправки исторически являлось основным инструментом для усиления федерального судебного контроля за конституционностью действий штатов. Мы видим, что первые судьи Верховного суда размышляли над этим, например, в деле *Mugler v. Kansas*, 123 U.S. 623 (1887):

«Нельзя не отметить, что, хотя это положение было включено в Конституцию Соединенных Штатов в качестве ограничения власти федерального правительства почти на столетие, и на протяжении всего этого времени за осуществлением полномочий этого правительства наблюдали с ревностью и подвергали его строжайшей критике во всех его проявлениях, это особое ограничение его полномочий редко упоминалось на судебных заседаниях или в более широкой сфере общественных дискуссий. Однако, будучи частью Конституции в качестве ограничения полномочий штатов всего лишь несколько лет, судебное дело этого суда переполнено делами, в которых нас просят признать, что суды штатов и законодательные органы штатов лишили своих граждан жизни, свободы и собственности без надлежащей правовой процедуры. Здесь имеются достаточные доказательства того, что существует некое странное заблуждение относительно сферы действия этого положения, как оно сформулировано в Четырнадцатой поправке. Фактически, судя по характеру многих рассматриваемых нами дел и аргументов, представленных в них, представляется, что рассматриваемое положение рассматривается как средство проверки решения этого суда на основе абстрактных мнений каждого проигравшего истца в суде штата о вынесенном против него решении и о достоинствах законодательства, на котором может быть основано такое решение».

Оценка здоровья и безопасности

Предположим, правительству необходимо прорубить противопожарную полосу в лесу на частной территории, чтобы предотвратить распространение лесного пожара. Или предположим, правительство уничтожает здоровый скот в карантинной зоне, чтобы предотвратить распространение болезни. Это посягательства, но они не подпадают под безусловное правило, описанное в предыдущем разделе. С самого начала в делах о принудительном изъятии признавалось, что «вся собственность в этой стране находится под подразумеваемым обязательством, согласно которому использование ею владельцем не должно наносить вреда обществу». Mugler v. Kansas, 123 U. S. 623, 665 (1887). Наиболее очевидный пример этого принципа возникает, когда правительство должно изъять или уничтожить собственность для предотвращения распространения болезни или другой угрозы общественному здоровью или безопасности. «Таким образом, для защиты здоровья и безопасности общества правительство может признать небезопасные строения таковыми, может закрыть незаконную деятельность, может уничтожить зараженные деревья и, безусловно, может ограничить доступ к опасным районам – например, к землям, на которые были выброшены радиоактивные материалы, к землям, лежащим на пути потока лавы из извергающегося вулкана, или к землям, лежащим на пути потенциально угрожающего жизни наводнения. Когда государственное учреждение вводит подобные правила охраны здоровья и безопасности, оно не может быть «обременено условием, что [оно] должно компенсировать таким индивидуальным владельцам денежные убытки, которые они могут понести в связи с тем, что им не разрешено причинять вред обществу вредным использованием своей собственности».

Агины

Через год после решения по делу об орлином оперении в деле Андрус, Суд вынес решение по делу Агинс против Тибурона, 447 U.S. 255 (1980). В деле Агинс Суд установил, что применение правил землепользования к конкретному участку земли является экспроприацией, если это лишает владельца земли разумного и целесообразного использования, или "если нормативный акт не служит существенным продвижением законных государственных интересов или лишает владельца экономически целесообразного использования его земли". После того как землевладельцы приобрели необработанную землю в городе для жилищного строительства, законодательство Калифорнии требовало от города разработки генерального плана, регулирующего землепользование и развитие открытых пространств. В ответ город принял правила зонирования, отнесшие имущество владельцев к зоне, предназначенной для односемейных домов, хозяйственных построек и открытых пространств, с ограничениями плотности застройки, позволяющими заявителям построить от одного до пяти отдельно стоящих домов на своем участке. Город выразил намерение приобрести участок Агинс для создания открытого пространства и фактически начал процедуру изъятия имущества в целях выкупа. Позднее город отказался от изъятия и принял оспариваемый нормативный акт. Не получив разрешения на застройку своего участка в соответствии с правилами зонирования, заявители подали иск в суд штата против города, утверждая, что город экспроприировал их собственность без справедливой компенсации, что является нарушением Пятой и Четырнадцатой поправок к Конституции США. Верховный суд Калифорнии отошел от давней практики и постановил, что денежная компенсация недоступна в случаях нормативной экспроприации, которую суд отказался признавать. Это решение впоследствии было отменено Верховным судом США через несколько лет в деле First English Evangelical Lutheran Church v. County of Los Angeles, 482 U.S. 304 (1987). Верховный суд США постановил:

Применение общего закона о зонировании к конкретному участку земли является экспроприацией, если нормативный акт не служит существенным продвижением законных государственных интересов, см. Nectow v. Cambridge, 277 U.S. 183, 188 (1928), или лишает владельца экономически целесообразного использования его земли, см. Penn Central Transp. Co. v. New York City, 438 U.S. 104, 138, прим. 36 (1978). Определение того, что действия правительства являются экспроприацией, по сути, является определением того, что бремя осуществления государственной власти в общественных интересах должно нести общество в целом, а не отдельный владелец. Хотя не существует точного правила, определяющего, когда имущество было экспроприировано, см. Kaiser Aetna v. United States, 444 U.S. 164 (1979), вопрос неизбежно требует сопоставления частных и общественных интересов. В данном случае закон предоставляет взаимную выгоду: он приносит пользу всем землевладельцам, служа интересам города в обеспечении тщательного и упорядоченного развития жилой недвижимости с обеспечением открытых пространств. Бонни Агинс потребовалось 30 лет судебных разбирательств и административных процедур, прежде чем ей было разрешено построить три дома на своем участке. Следует отметить, что элемент "существенного продвижения" в деле Агинс был впоследствии отменен в деле Lingle v. Chevron, где суд пояснил, что его решение по делу Агинс было ошибочным в этом отношении, и что элемент "существенного продвижения" применим к делам о надлежащей правовой процедуре, а не к делам об экспроприации.

Решение Лорето

В деле Loretto v. Teleprompter Manhattan CATV Corp., 458 U.S. 419 (1982), Верховный суд постановил, что регулирование обычно рассматривается как принудительное изъятие, когда оно вынуждает землевладельцев терпеть постоянную физическую оккупацию их земли, например, постоянное физическое присутствие кабельных линий на жилом здании. Суд установил, что любое постоянное физическое присутствие лишает собственника права на исключительное пользование, которое давно признано одним из ключевых прав, составляющих «комплекс прав собственности». Суд рассматривал закон штата Нью-Йорк, который требовал от домовладельцев устанавливать кабельные сооружения CATV на крышах своих зданий; эти сооружения были частью общегородской кабельной сети, предназначенной для предоставления кабельных услуг всему городу. Домовладельцы должны были предоставить место для 6 футов (2 м) кабеля диаметром полдюйма и двух металлических коробок, за единовременный взнос в размере 1 доллара, определяемый Комиссией по кабельному телевидению. Город утверждал, что Суд должен применить принцип соразмерности – что посягательство на собственность было незначительным по сравнению с общественной пользой. Однако решение Суда свидетельствовало о том, что в подобных случаях действует безусловное правило, требующее компенсации. Иными словами, когда «характер государственных действий заключается в постоянной физической оккупации собственности, наша судебная практика последовательно признает изъятие в объеме этой оккупации, независимо от того, достигает ли действие важной общественной цели или оказывает лишь минимальное экономическое воздействие на собственника». В своем отдельном мнении судья Loretto отметил, что существуют обстоятельства, при которых правительство может требовать установки устройств без компенсации: «Штаты традиционно – и конституционно – осуществляют свою полицейскую власть, чтобы требовать от домовладельцев предоставления коммунальных подключений, почтовых ящиков, датчиков дыма, огнетушителей и тому подобного в общих зонах зданий». Эти положения лишь обеспечивают арендаторам доступ к услугам, которые законодатель считает важными, таким как водоснабжение, электроэнергия, естественное освещение, телефоны, системы внутренней связи и почтовые услуги. Большинство судей разграничило эти требования, поскольку они «не требуют от домовладельца, чтобы его имущество физически занимала третья сторона».

In Loretto v. Teleprompter Manhattan CATV Corp., 458 U. S. 419 (1982), the Supreme Court ruled that a regulation is generally considered a per se taking when it forces land owners to endure a permanent physical occupation on their land, such as the permanent physical presence of cable lines on a residential building. The Court held that any permanent physical presence destroyed the property owner's right to exclude, long recognized as one of the key rights in the "bundle of rights" commonly characterized as property. The Court considered a New York statute which required landlords to install CATV cable facilities on the roof of their buildings; the facilities were part of a citywide cable network designed to bring cable services to the entire city. The landlords were required to provide a location for 6 feet (2 m) of cable one half inch in diameter and two metal boxes at a one time charge determined by the Cable Commission at $1. The City argued that the Court should apply a balancing test—that the invasion of property was minimal in comparison to the community wide benefit. But the Court's decision suggested that there was a per se rule requiring compensation in cases of this kind. In short, when the "character of the governmental action, is a permanent physical occupation of property, our cases uniformly have found a taking to the extent of the occupation, without regard to whether the action achieves an important public benefit or has only minimal economic impact on the owner." The dissent in Loretto pointed out that there are circumstances wherein the government may require installation of devices without compensation: " the States traditionally – and constitutionally – have exercised their police power "to require landlords to provide utility connections, mailboxes, smoke detectors, fire extinguishers, and the like in the common area of a building." These provisions merely ensure tenants access to services the legislature deems important, such as water, electricity, natural light, telephones, inter communication systems, and mail service. The majority opinion distinguished such requirements because they "do not require the landlord to suffer the physical occupation of a portion of his building by a third party."

Дома Бейвью

В 1985 году Верховный суд применил свой подход к анализу нормативных изъятий к Закону о чистых водах, который запрещает любые сбросы дноуглубительных или засыпных материалов в "плавучие воды", определяемые как "воды Соединенных Штатов", если только это не санкционировано разрешением, выданным Инженерным корпусом армии США ("Корпус"). *Соединенные Штаты против Riverside Bayview Homes, Inc.*, 474 U.S. 121. Корпус издал нормативные акты, толкующие Закон как распространяющийся на все "пресноводные водно-болотные угодья", прилегающие к другим охраняемым водам. В этих нормативных актах прилегающие водно-болотные угодья определялись как "территории, которые затапливаются или насыщаются поверхностными или грунтовыми водами с такой частотой и продолжительностью, чтобы поддерживать, и при нормальных условиях поддерживать преобладание растительности, обычно приспособленной к жизни в условиях насыщенной почвы". Компания *Riverside Bayview Homes, Inc.* начала размещать засыпные материалы на своей собственности вблизи берегов озера Сент-Клэр в штате Мичиган. Апелляционный суд отклонил толкование Корпуса и предположил, что нормативный акт может привести к изъятию без справедливой компенсации, что является нарушением Пятой поправки. В своем решении Верховный суд постановил, что для того, чтобы подпадать под регулирующую юрисдикцию Соединенных Штатов, эти полуводные характеристики должны быть результатом частого затопления близлежащими судоходными водами. Однако Верховный суд отклонил попытку сузить сферу регулирования Инженерного корпуса. Возможно, в отдельных случаях некоторые конкретные объекты могут пострадать настолько, что будет установлено изъятие. Но это не оправдывает отмену самого нормативного акта. "Государственное регулирование землепользования в исключительных обстоятельствах может приравниваться к "изъятию" затронутого имущества. См., например, *Williamson County Regional Planning Comm'n v. Hamilton Bank*, 473 U.S. 172, 105 S. Ct. 3108, 87 L. Ed.2d 126 (1985); *Penn Central Transportation Co. v. New York City*, 438 U.S. 104, 98 S. Ct. 2646, 57 L. Ed.2d 631 (1978). Однако простое утверждение регулирующей юрисдикции государственным органом не является нормативным изъятием. См. *Hodel v. Virginia Surface Mining & Reclamation Association*, 452 U.S. 264 (1981). Требование получения разрешения перед использованием своей собственности определенным образом само по себе не "изъятие" собственности: в конце концов, само существование системы разрешений подразумевает, что разрешение может быть предоставлено, оставляя землевладельцу свободу использовать собственность по своему усмотрению. Более того, даже если в разрешении будет отказано, владельцу могут быть доступны другие жизнеспособные варианты использования. "[Н]ельзя получить судебную защиту для предотвращения предполагаемого изъятия частной собственности для общественных нужд, должным образом санкционированного законом, когда после изъятия против государства может быть подан иск о компенсации". *Ruckelshaus v. Monsanto Co.*, 467 U.S. 986 (1984). Этот принцип основан на том, что до тех пор, пока компенсация доступна тем, чья собственность фактически изъята, действия правительства не являются неконституционными.

In 1985, the Supreme Court applied its regulatory takings analysis to the Clean Water Act, which prohibits any discharge of dredged or fill materials into "navigable waters"—defined as the "waters of the United States"—unless authorized by a permit issued by the United States Army Corps of Engineers ("Corps"). United States v. Riverside Bayview Homes, Inc., 474 U. S. 121. The Corps issued regulations construing the Act to cover all "freshwater wetlands" that are adjacent to other covered waters. These regulations defined the adjacent wetlands as "those areas that are inundated or saturated by surface or ground water at a frequency and duration sufficient to support, and that under normal circumstances do support, a prevalence of vegetation typically adapted for life in saturated soil conditions." Riverside Bayview Homes, Inc., began placing fill materials on its property near the shores of Lake St. Clair, Michigan. A Circuit Court of Appeals rejected the Corps' interpretation, and suggested that the regulation would create a taking without just compensation in violation of the Fifth Amendment. In its decision, the Supreme Court held that in order to be within the regulatory authority of the United States, these semi aquatic characteristics would have to be the result of frequent flooding by the nearby navigable waters. But the Supreme Court rejected the attempt to narrow the Corps of Engineer's regulatory reach. Perhaps some particular properties might in individual cases be so adversely impacted that a taking might be found. But this would not justify overturning the regulation itself. "Governmental land use regulation may under extreme circumstances amount to a 'taking' of the affected property. See, e. g., Williamson County Regional Planning Comm'n v. Hamilton Bank, 473 U. S. 172, 105 S. Ct. 3108, 87 L. Ed.2d 126 (1985); Penn Central Transportation Co. v. New York City, 438 U. S. 104, 98 S. Ct. 2646, 57 L. Ed.2d 631 (1978). But mere assertion of regulatory jurisdiction by a governmental body does not constitute a regulatory taking. See Hodel v. Virginia Surface Mining & Reclamation Association, 452 U. S. 264 (1981). A requirement that a person obtain a permit before engaging in a certain use of his or her property does not itself "take" the property in any sense: after all, the very existence of a permit system implies that permission may be granted, leaving the landowner free to use the property as desired. Moreover, even if the permit is denied, there may be other viable uses available to the owner. "[e]quitable relief is not available to enjoin an alleged taking of private property for a public use, duly authorized by law, when a suit for compensation can be brought against the sovereign subsequent to a taking." Ruckelshaus v. Monsanto Co., 467 U. S. 986 (1984) This maxim rests on the principle that so long as compensation is available for those whose property is in fact taken, the governmental action is not unconstitutional.

Ходель против Ирвинга

Менее чем через десятилетие после решения по делу Андруса, Суд установил, что экспроприация имела место, когда правительство изъяло лишь одну часть имущественного права – право передавать имущество по наследству. В индейских резервациях собственность, принадлежащая коренным американцам, часто дробилась, то есть с каждым поколением право собственности на участок могло разделяться между все большим числом наследников, что крайне затрудняло экономическое использование земли. Для решения этой проблемы Конгресс принял Закон о консолидации индейских земель, запретив дальнейшее разделение долей в земле, составляющих менее 2% от общего объема прав собственности, посредством завещания или наследования по закону (имущество, переходящее без завещания после смерти собственника). Вместо этого такие доли переходили в собственность племен. В деле *Hodel v. Irving*, 481 U.S. 704 (1987), Верховный Суд постановил, что «полная отмена как права наследования по закону, так и наследования по завещанию для определенного класса собственности может являться экспроприацией». Суд установил, что, несмотря на то, что была затронута лишь одна часть имущественного права, это все равно было некомпенсированная экспроприация, нарушающая Пятую поправку к Конституции. Среди судей, поддержавших решение, были разногласия относительно того, повлияло ли это решение на дело *Andrus*, при этом судьи Рехнквист, Скалия и Пауэлл считали, что оно ограничивает *Andrus* его фактическими обстоятельствами, а судьи Бреннан, Маршалл и Стивенс полагали, что *Andrus* не был затронут. В 1997 году Суд признал преемственный закон аналогично неконституционным как некомпенсированная экспроприация в деле *Youpee v. Babbitt*, 519 U.S. 234 (1997).

Лукас против Прибрежного совета Южной Каролины

В деле Penn Central Верховный суд сформулировал трехфакторный тест балансировки интересов, требующий анализа каждого конкретного случая для определения наличия регуляторного изъятия. Это затрудняло прогнозирование того, заслуживает ли конкретное регулирование компенсации. Не могли ли существовать ситуации, в которых требовалось бы применение правила "ipso facto", обязывающего выплату компенсации? В деле Lucas v. South Carolina Coastal Council Верховный суд США постановил, что государственное регулирование, лишающее собственника недвижимости любого экономически выгодного использования этой собственности, может являться изъятием. Лукас приобрел два земельных участка под жилую застройку на барьерном острове в Южной Каролине, намереваясь построить отдельно стоящие дома, аналогичные расположенным на соседних участках. В то время участки Лукаса не подпадали под действие требований штата о получении разрешения на строительство в прибрежной зоне. Однако в 1988 году законодательное собрание штата приняло Закон об управлении пляжами, который запретил Лукасу возведение каких-либо постоянных жилых сооружений на его участках. Он подал иск против соответствующего государственного органа, утверждая, что, хотя Закон может являться законным осуществлением полицейских полномочий штата, запрет на строительство лишил его любого "экономически целесообразного использования" его собственности и, следовательно, представляет собой "изъятие" в соответствии с Пятой и Четырнадцатой поправками, требующее выплаты справедливой компенсации. Суд, однако, дополнительно уточнил, что регулирование не является изъятием, если оно соответствует "ограничениям, которые принципы государственного права собственности и защиты от правонарушений уже налагают на право собственности". В качестве примера "основных принципов" суд привел право правительства предотвращать затопление чужой собственности. Суд отметил:

Анализ соответствующих решений показывает, что принцип "вредного или опасного использования" был лишь ранней формулировкой этого Суда обоснования полицейских полномочий, необходимого для поддержания (без компенсации) любого регуляторного снижения стоимости; что разграничение между регулированием, которое "предотвращает вредное использование", и регулированием, которое "предоставляет выгоды", трудно, если не невозможно, провести на объективной, свободной от оценочных суждений основе; и что, следовательно, логика вредного использования не может служить основанием для отступления от категорического правила этого Суда о том, что полное регуляторное изъятие должно быть компенсировано. Хотя маловероятно, что принципы общего права препятствовали бы возведению каких-либо жилых или продуктивных улучшений на земле Лукаса, этот вопрос государственного права должен быть рассмотрен при повторном рассмотрении дела. Чтобы выиграть дело, ответчик не может просто представить декларацию законодательного органа о том, что желаемое Лукасом использование несовместимо с общественными интересами, или заключительное утверждение о том, что оно нарушает общепринятую максиму, такую как sic utere tuo ut alienum non laedas, а должен определить основные принципы права, касающиеся правонарушений и собственности, которые запрещают использование, которое Лукас теперь намеревается осуществлять в текущих обстоятельствах собственности. Дело Лукаса было возвращено в Верховный суд Южной Каролины, который, в свою очередь, направил его в суд первой инстанции для проведения оценки. Однако дело было урегулировано, когда штат выкупил собственность Лукаса, а затем перепродал ее застройщику.

Палаццоло

28 июня 2001 года Суд вынес свое решение по делу Palazzolo v. Rhode Island, 533 U. S. 606 (2001). Дело Palazzolo касалось двух вопросов: когда иск о принудительном изъятии имущества становится подлежащим рассмотрению в суде? и когда уведомление о существующем ранее нормативном акте лишает права оспаривать применение этого акта? На протяжении сорока лет корпорация истца владела ценным земельным участком в городе Вестерли, штат Род-Айленд. Участок состоял примерно из восемнадцати акров заболоченных земель и небольшого неопределенного количества суши. Земля была разделена на семьдесят четыре участка в двух планах землеотвода, зарегистрированных в 1936 и 1959 годах. Как и соседние участки, единственный способ застроить землю мистера Палаццоло – это поднять уровень участка путем насыпки. В 1971 году законодательное собрание штата Род-Айленд уполномочило Совет по управлению прибрежными ресурсами (CRMC) регулировать засыпку прибрежных заболоченных земель. CRMC принял правила, требующие, чтобы любое заполнение прибрежных соленых болот, таких как те, что находятся на участке истца, соответствовало определенным требованиям общественного интереса. CRMC постановил, что частное жилье не отвечает этим требованиям общественного интереса. До вступления в силу этого нормативного режима истец дважды обращался с просьбой разрешить использование участка, но каждый раз государство отзывало свое одобрение, и истец не обжаловал эти решения. В качестве предварительного вопроса Верховный Суд рассмотрел вопрос о том, является ли дело Palazzolo "подлежащим рассмотрению" судами. Центральным вопросом, по мнению Суда, было то, получил ли истец окончательное решение Совета, определяющее разрешенное использование земли. В ряде предыдущих дел был установлен "важный принцип, согласно которому землевладелец не может заявить о принудительном изъятии имущества до того, как орган, осуществляющий землепользование, получит возможность, используя свои разумные процедуры, принять решение и разъяснить сферу действия оспариваемого регулирования: окончательное решение не принимается до тех пор, пока компетентный орган не определит объем разрешенной застройки на участке. MacDonald, Sommer & Frates v. Yolo County, 477 U. S. 340, 351. Но землевладелец

On June 28, 2001, the Court issued its opinion in Palazzolo v. Rhode Island, 533 U. S. 606 (2001). Palazzolo addressed two issues: When is a takings claim ripe? When does notice of a preexisting regulation destroy the right to challenge the application of that regulation? For forty years, the plaintiff's corporation owned a valuable parcel of property in the town of Westerly, Rhode Island. The property consisted of roughly eighteen acres of wetlands and a small indeterminate amount of uplands. The land was divided into seventy four parcels in two subdivision map filings that occurred in 1936 and 1959. Like the neighboring homes, the only way to develop Mr. Palazzolo's land is to raise the grade with fill. In 1971, the Rhode Island Legislature authorized the Coastal Resources Management Council (CRMC) to regulate the filling of coastal wetlands. The CRMC promulgated regulations requiring that any filling of coastal salt marsh, such as that found on the plaintiff's property, meet certain public interest requirements. CRMC had ruled that private housing does not meet this public interest requirement. Prior to the adoption of this regulatory regime, the plaintiff applied twice to utilize the property but each time the State withdrew its approval, and the plaintiff did not appeal. As a preliminary issue the Supreme Court addressed the question whether Palazzolo's case was "ripe" for review by the Courts. The central question, the Court found, was whether the plaintiff had obtained a final decision from the Council determining the permitted use for the land. A number of previous cases had established "the important principle that a landowner may not establish a taking before a land use authority has the opportunity, using its own reasonable procedures, to decide and explain the reach of a challenged regulation:A final decision does not occur until the responsible agency determines the extent of permitted development on the land. MacDonald, Sommer & Frates v. Yolo County, 477 U. S. 340, 351. But the landowner

В отношении вопроса о том, мог ли истец предъявить иск о принудительном изъятии имущества после того, как он приобрел его в личной собственности от своей корпорации после того, как правила уже вступили в силу, Суд постановил, что мог. Как отметил судья Кеннеди, выступая от имени большинства, если бы Суд принял это правило, передача права собственности после принятия нормативного акта освободила бы государство от обязанности защищать любые действия, ограничивающие использование земли, независимо от того, насколько они крайние или необоснованные. Государству было бы разрешено, по сути, установить срок действия для положения о принудительном изъятии имущества. Так быть не должно. Будущие поколения также имеют право оспаривать необоснованные ограничения на использование и стоимость земли.

Вымогательство

Обязательства по землепользованию и условия разрешений регулируются правилом Ноллана-Долана. В деле *Nollan v. California Coastal Commission* Верховный суд сформулировал критерий для определения, является ли взыскание экспроприацией: муниципалитет "должен продемонстрировать 'необходимую связь' между вредом, связанным с планируемой застройкой, и требуемым взысканием". В деле *Dolan* Суд уточнил, что между взысканием и воздействием планируемой застройки должна быть разумная пропорциональность. Некоторые ученые полагают, что в делах о взысканиях правительство подвергает регулирование более тщательному анализу, напоминающему усиленный тест рациональной обоснованности.

Коонц против округа управления водными ресурсами Сент-Джонса

В делах "Ноллан" и "Долан" ранее было установлено, что условия выдачи разрешений должны иметь существенную связь и быть разумно пропорциональны воздействию, вызванному разрешенным строительством. В обоих случаях речь шла о передаче земли – сервитута в деле "Ноллан" и публичного сервитута и велосипедной дорожки в деле "Долан". Неопределенным оставался вопрос о том, подлежат ли требования о денежном взносе проверке на наличие существенной связи и пропорциональности. В деле "Кунц против районного управления водными ресурсами Сент-Джонс" истец обратился за разрешением на строительство торгового центра площадью 3,7 акра на участке земли площадью 14,9 акра, большая часть которого представляла собой заболоченные земли. Районное управление водными ресурсами согласилось выдать разрешение при условии, что Кунц передаст 11 акров земли и потратит средства на ремонт дренажной системы на участке, находящемся в нескольких милях от его собственности. Кунц подал в суд не из-за требования о передаче земли, а из-за требования о расходовании средств на имущество района. Верховный суд штата Флорида постановил, что решения по делам "Ноллан" и "Долан" неприменимы, поскольку они касались требований о передаче земли, а не денежных средств. Верховный суд отменил это решение, установив, что данные дела касались требований о собственности, и поскольку деньги являются формой собственности, требования о денежном взносе подлежат соответствующим критериям проверки.

Разрешение на исчерпание

Одним из предварительных условий для предъявления иска о регуляторном изъятии является получение истцом окончательного решения регулирующего органа относительно допустимых видов использования имущества. Решения Верховного суда дают понять, что само по себе заявление государственного органа о своей регуляторной юрисдикции не является регуляторным изъятием. См. Hodel v. Virginia Surface Mining & Reclamation Assn., 452 U. S. 264, 293–297 (1981). В деле Palazzolo Суд установил, что дело было готово к рассмотрению, поскольку Palazzolo подала заявления на получение нескольких разрешений, и стало ясно, что с данным имуществом можно или нельзя делать.

В частности

Верховный суд Соединенных Штатов установил ряд тестов, при соответствии которым государственное регулирование признается отчуждением собственности как таковым. К ним относятся физическое вторжение (как в деле Loretto Teleprompter), лишение собственности всех экономически целесообразных способов использования (как в деле Lucas), или требование к собственникам передать часть своей собственности правительству без достаточного обоснования (как в делах Nollan, Dolan и Koontz). Например, если планируемое использование земли собственниками приведет к значительному увеличению транспортного потока, они могут быть обязаны выделить полосу земли для расширения соседней дороги. Однако, если ситуация не подпадает ни под один из этих тестов, Суд в первую очередь проводит индивидуальное изучение конкретных обстоятельств каждого дела. Этот подход был сформулирован в деле Penn Central v. City of New York, где были определены наиболее значимые факторы: инвестиционные ожидания собственников, экономическое воздействие регулирования и характер действий правительства. Этот подход подвергается значительной критике из-за его непредсказуемости.

Проблема знаменателя

В деле Penn Central Верховный Суд постановил, что нормы, регулирующие принудительное отчуждение имущества, не дробят собственность на отдельные части. Таким образом, объект имущественного права в деле о принудительном отчуждении – это весь земельный участок, а не его изолированная часть. Это породило вопрос о том, что является "знаменателем" доли собственности, то есть, какая большая собственность подвергается конфискаторному регулированию в части своей доли ("числителя"), поскольку регуляторное отчуждение этой части не подлежит компенсации. В деле Murr v. Wisconsin, 137 S. Ct. 1933 (2017), Суд постановил, что знаменатель следует определять на основе многофакторного сопоставления, учитывающего такие факторы, как "правовой режим земли, в частности, ее границы и разделение в соответствии с законодательством штата и местных органов власти", "физические характеристики имущества собственника" и "стоимость имущества с учетом оспариваемого регулирования". Основополагающий принцип правила о целостности земельного участка заключается в том, что он "необходим для толкования положений о принудительном отчуждении, оставляющего пространство для государственного планирования и регулирования землепользования".

Роль защиты общественных интересов в делах о принятии нормативных актов

Развитие правовой доктрины в отношении регулирующих действий примечательно вкладом, внесенным защитниками общественных интересов как со стороны сторонников охраны природы, так и со стороны защитников прав собственности. Организации, занимающиеся защитой прав собственности, и многие организации, ориентированные на охрану окружающей среды, представили многочисленные дружественные письма (amicus briefs) практически по всем ключевым делам о регулирующих действиях в Верховном суде, а также в ряде апелляционных судов. В то время как организации, защищающие права собственности, как правило, выступают за усиление защиты этих прав и выплату компенсации в случае их ограничения, организации, ориентированные на охрану окружающей среды, утверждают, что правительство не обязано выплачивать компенсацию при регулировании в целях защиты общественного здоровья, безопасности и сохранения природных ресурсов. Одним из наиболее известных защитников прав собственности является Тихоокеанский юридический фонд, который представлял интересы землевладельцев в делах *Nollan v. California Coastal Commission*, *Suitum v. Tahoe Regional Planning Authority*, *Palazzolo v. Rhode Island*, *Koontz v. St. Johns Water Management District* и *Murr v. Wisconsin*. Другая некоммерческая организация, "Орегонцы в действии", представляла миссис Долан в ее споре с городом Тигард. Кроме того, Mountain States Legal Foundation представляла землевладельца в деле *Brandt v. United States*, в котором федеральное правительство изъяло железнодорожный сервитут. С другой стороны, штат Гавайи в деле *Lingle v. Chevron* был представлен профессором Вермонтской юридической школы Джоном Эчеверрией, который сотрудничал с Обществом Одубона и Советом по правам общин.