Инициатива по пресечению распространения оружия массового уничтожения.

Введение

Глобальная инициатива по пресечению распространения оружия массового уничтожения

Инициатива по безопасности и контролю над распространением (PSI) – это глобальное усилие, направленное на пресечение незаконного оборота оружия массового уничтожения (ОМУ), средств его доставки и связанных с ним материалов в государства и негосударственные структуры, вызывающие обеспокоенность в связи с распространением. Запущенная президентом Соединенных Штатов Джорджем Бушем в мае 2003 года на встрече в Кракове, Польша, PSI в настоящее время насчитывает поддержку 105 стран по всему миру, включая Россию, Канаду, Соединенное Королевство, Австралию, Францию, Германию, Италию, Аргентину, Японию, Нидерланды, Польшу, Сингапур, Новую Зеландию, Республику Корея и Норвегию. Несмотря на поддержку более половины государств-членов Организации Объединенных Наций, ряд стран выразили несогласие с данной инициативой, в том числе Индия, Китай и Индонезия.

Запреты и события

PSI не имеет центрального органа или секретариата и не является координатором реальных перехватов. Это политическое обязательство, гибкий механизм международного сотрудничества, соответствующий национальному и международному праву. Участники PSI стремятся к надежным возможностям для проведения перехватов, которые обычно включают участие двух-трех правительств. 9 декабря 2002 года SPS Navarra перехватил и провел досмотр грузового судна So San, находившегося в нескольких сотнях миль к юго-востоку от Йемена, по запросу правительства США в рамках операции «Несокрушимая свобода». So San, шедший без флага, предпринял попытку уклонения, после чего Navarra, выпустив четыре предупредительных выстрела в воду перед судном и ведя огонь из винтовок по корпусу, не получив ответа, открыл огонь по тросу, пересекавшему So San от носа до кормы, чтобы устранить препятствия, и начал сближение с судном с помощью вертолета. Судно из Северной Кореи перевозило груз из 15 ракет Scud, 15 обычных боеголовок с 250 кг взрывчатого вещества, 23 топливных бака с азотной кислотой и 85 бочек с химическими веществами. Йемен впоследствии заявил, что груз принадлежит ему, и выразил протест против перехвата, потребовав возврата материалов. Несмотря на то, что этот инцидент произошел до создания PSI, он часто приводится в качестве одной из основных причин его создания. В сентябре 2003 года Германия получила информацию о том, что судно BBC China, плавающее под флагом Антигуа и Барбуды, перевозило материалы, связанные с ядерной программой, в Ливию от имени сети распространения оружия Абдула Кадира Хана. Правительство Германии направило в Италию экспертов разведки, которые провели инспекцию судна в Средиземном море при поддержке ВМС США. Инспекция выявила, что номер контейнера судна был поддельным, и правительство Германии конфисковало оборудование, связанное с ядерной программой (алюминиевые трубы, которые могут быть переоборудованы в центрифуги). Хотя некоторые источники считают этот перехват ранним успехом PSI, другие оспаривают связь этой инициативы с данным событием. В апреле 2005 года Германия допустила «неудачу» PSI, разрешив экспорт высокотехнологичного крана на борту судна Hual Africa, который мог быть использован в иранской ракетной программе Shahab 4. В июне 2009 года северокорейское судно Kang Nam, предположительно направлявшееся в Мьянму, изменило курс после отслеживания ВМС США. В тот же период были арестованы двое граждан Японии и один гражданин Южной Кореи за попытку импорта технологий ОМУ в Мьянму. После этого инцидента Северная Корея заявила, что примет меры военного характера в ответ на любые обыски своих судов. 22 сентября 2009 года Южная Корея задержала северокорейские контейнеры, следовавшие через порт Пусан, в которых находилась защитная одежда, предназначенная для защиты от химического оружия. В декабре 2009 года Таиланд остановил северокорейскую партию смешанного обычного вооружения и ракетных технологий, основываясь на информации, полученной от американской разведки, которая отслеживала груз с момента его отправки из Пхеньяна. Окончательный пункт назначения груза не был установлен, но предполагалось, что он направляется в Иран (для последующего вооружения «Хезболлы» или ХАМАС) или, возможно, в Пакистан. Несколько месяцев спустя, в феврале 2010 года, Южная Африка распорядилась вернуть груз северокорейской военной техники в порт Дурбан, который был заявлен как направляющийся в Республику Конго. В июне 2011 года газета New York Times сообщила о развороте северокорейского судна MV Light под флагом Белиза, подозреваемого в транспортировке ракетных технологий в Мьянму. USS McCampbell перехватил судно и запросил разрешение на досмотр, которое было отклонено оператором судна, несмотря на предоставление разрешения от Белиза в соответствии с соглашением между США и Белизом о досмотре судов. Отказ северокорейского экипажа подчиниться требованиям, исходящим от судна под его флагом, возможно, сделал его «судном без флага» в соответствии с международным морским правом, однако судну было разрешено вернуться в Северную Корею. Хотя материалы не были «перехвачены» или даже проверены для подтверждения нарушения, тот факт, что груз не достиг запланированного пункта назначения, можно рассматривать как «успех» PSI.

The PSI has no central body or secretariat and is not a coordinator of real world interdictions. It is a political commitment, a flexible arrangement of international cooperation and is consistent with domestic and international legal authorities. Endorsing states seek a robust capacity to conduct interdictions that usually involve only two or three governments. On December 9, 2002 the SPS Navarra intercepted and boarded the freighter So San, several hundred miles southeast of Yemen at the request of the U. S. government as part of Operation Enduring Freedom. The So San, sailing without a flag, attempted evasive action, so the Navarra after firing four warning shots into the water at the bow of the ship and rifle fire on the ship's hull, getting no answer, fired on a cable crossing the So San from bow to stern to remove obstacles and proceeded to approach it from a helicopter. The ship from North Korea was carrying a cargo of 15 Scud missiles, 15 conventional warheads with 250 kg of high explosive, 23 fuel tanks of nitric acid and 85 drums of chemicals. Yemen subsequently reported that the cargo belonged to them and protested against interception, ordering the materials returned. Although this incident occurred prior to the establishment of the PSI, it is cited as being a major reason for the PSI's establishment. In September 2003, Germany obtained information that the BBC China, an Antigua and Barbuda flagged vessel, was transporting nuclear related materials to Libya as on behalf of the Abdul Qadeer Khan proliferation network. The German government dispatched intelligence experts to Italy, who conducted an inspection of the ship in the Mediterranean with the support of the US Navy. The inspection revealed that the ship's container number was fabricated and the German government confiscated the nuclear related equipment (aluminum tubes that can be converted into centrifuges). Although some sources cite this interdiction as an early success of the PSI, others dispute the initiative's relationship to this event. In an embarrassing "failure" of the PSI, in April 2005 Germany authorized the export of a high tech crane aboard the vessel Hual Africa that could be utilized in Iran's Shahab 4 missile program. In June 2009, the North Korean vessel Kang Nam believed to be headed to Myanmar turned around after being tracked by the US Navy. In the same timeframe, two Japanese and one Korean man were arrested for trying to import WMD technology to Myanmar. After this incident, North Korea claimed that it would engage in military action in retaliation for any searching of its ships. On September 22, 2009, South Korea seized North Korean containers transiting the port of Busan which contained protective clothing used to protect against chemical weapons. In December 2009, Thailand stopped a North Korean shipment of mixed conventional arms and missile technology, based on information from US intelligence, which had been tracking the shipment since it departed Pyongyang. The ultimate planned destination of the materials was not determined, but it was thought to be heading towards Iran (to eventually arm Hezbollah or Hamas) or potentially Pakistan. Months later, in February 2010 South Africa ordered the return of a shipment of North Korean military equipment to the port of Durban, ostensibly declared as heading to the Republic of Congo. In June 2011, the New York Times reported on the turning around of the Belize flagged North Korean Vessel MV Light, suspected of transporting missile technology to Myanmar. The USS McCampbell intercepted the ship and requested boarding, which was refused by the vessel operator despite the granting of authority from Belize, consistent with the US Belize ship boarding agreement (see History above). The failure of the North Korean crew to comply with the orders of its flag arguably made it a "stateless" vessel under international maritime law, however the ship was allowed to return to North Korea. Although the materials were not "interdicted" or even inspected to verify a violation, the fact that the commodity never reached its planned target arguably made it a "success" for PSI.

Законность

Критики ИПП, такие как Китай, Иран и Корейская Народно-Демократическая Республика (КНДР), утверждают, что заявленное намерение членов ИПП останавливать суда в открытом море является нарушением международного права, гарантирующего свободу судоходства. В частности, утверждается, что статья 23 Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву (ЮНКЛОС) предоставляет судам, "перевозящим ядерные или другие вещества, по своей природе опасные или вредные", право на мирный проход через территориальные воды. Противники утверждают, что ИПП дает государствам право совершать акты, приравниваемые к "пиратству" в открытом море. Также заявлялось, что намерение ИПП "пресекать распространение ядерных материалов и контрабанды" имеет настолько широкую формулировку, что может включать в себя любые военно-морские операции в любом месте и с любой целью. Существует опасение, что подобные действия могут привести к войне. Министр иностранных дел Индонезии Хасан Вираджуда заявил, что инициатива ИПП "не была инициирована в рамках многостороннего процесса, а лишь группой стран, преследующих общую цель – реализацию определенных инициатив". Он также полагал, что ИПП нарушает положения ЮНКЛОС. (Агентство новостей Синьхуа, 17 марта 2006 года). Другие критики утверждают, что деятельность ИПП нарушает международные нормы, касающиеся самообороны, а именно статьи 19 и 88 ЮНКЛОС. Значительная часть критики в отношении законности ИПП исходит из индийских СМИ. Критика законности ИПП также связана с тем, что инициатива не находится под эгидой какой-либо комиссии или органа Организации Объединенных Наций, и что передача полномочий ООН могла бы придать ей легитимность.

Направлен на конкретные государства

Многие научные и новостные статьи об этой инициативе утверждают, что PSI сосредоточена конкретно на таких государствах, как Иран и КНДР. Северная Корея заявила, что считает PSI инструментом агрессивной войны, планируемой Соединенными Штатами против КНДР под предлогом блокирования кораблей и самолетов. Индийские издания, предостерегающие от участия в PSI, определили PSI как направленную специально против Ирана и заявили, что "Индия ни при каких обстоятельствах не должна быть частью какой-либо антииранской стратегической инициативы, возглавляемой Соединенными Штатами". Другими потенциальными предполагаемыми целями PSI были Сирия, Мьянма и Пакистан. Несмотря на эти обвинения и представления, во всех официальных документах и пресс-релизах PSI говорится, что PSI не нацелена на какое-либо конкретное государство, и что отдельные страны, участвующие в инициативе, могут самостоятельно определять, какие грузы подлежат контролю. Ряд государств, поддерживающих PSI, поддерживают дипломатические и торговые отношения с Ираном, КНДР и другими государствами, которые могут рассматриваться как вероятные цели.

Восприятие как инициатива "под руководством США"

Преобладание новостных источников и академических анализов об инициативе часто описывают PSI как инициативу "возглавляемую США". Подобно вопросу о том, нацелена ли ИПЗ на конкретные государства, участники самой инициативы однозначно отрицают, что это усилия, "руководимые" Соединенными Штатами, и утверждают, что PSI определяется деятельностью стран-участниц в области нераспространения. Многие ранние критики инициативы также напрямую связывали PSI с другими международными действиями неоднозначной администрации Джорджа Буша, включая "войну с террором", вторжение в Афганистан с целью свержения режима Талибана, вторжение в Ирак в 2003 году и общее международное восприятие односторонних действий США вне рамок Организации Объединенных Наций. Внутри США либеральные критики рассматривали PSI и его связь с заместителем госсекретаря Болтоном как продолжение "Коалиции желающих" администрации Буша. Однако со временем значительная часть этой критики утихла, поскольку деятельность PSI получила широкую двухпартийную поддержку в Конгрессе США, а PSI продолжала продвигаться при президенте Бараке Обаме. Благодаря последовательной поддержке инициативы президентом Обамой и его стремлению к ее расширению и институционализации, многие первоначальные противники инициативы смягчили свою критику и начали изучать возможность присоединения к ней, чтобы зарекомендовать себя как участника глобальных усилий по нераспространению.

Отсутствие прозрачности

Некоторые критические замечания в адрес PSI были направлены на "секретный" характер инициативы. Утверждалось, что "секретность, окружающая перехваты в рамках PSI, и используемые методы затрудняют оценку ее эффективности или легитимности", а также что отсутствие формальности и структуры в инициативе вызывает опасения. В июне 2006 года тогдашний заместитель госсекретаря Роберт Джозеф заявил, что в период с апреля 2005 года по апрель 2006 года Соединенные Штаты сотрудничали с другими участниками PSI "примерно два десятка" раз для предотвращения поставок, вызывающих обеспокоенность; а в мае 2005 года Ульрик Федерспиль, посол Дании в Соединенных Штатах, заявил, что "отгрузка ракет значительно сократилась за время действия PSI". Однако подобные заявления не содержат фактической информации или доказательств о произошедших перехватах, что заставляет критиков оставаться скептичными по отношению к этим цифрам или любым "показателям", подтверждающим эффективность инициативы. Несмотря на сохранение этой критики, многие мероприятия в рамках PSI, такие как ежегодные встречи Оперативной экспертной группы, характеризуются высоким уровнем участия гражданского общества. Например, представители аналитических центров и промышленности участвовали в заседании Оперативной экспертной группы в 2016 году и им было разрешено публиковать сообщения в Твиттере.

Ответы на критику

Большая часть критики в отношении ИПП (ПСИ) была встречена контраргументами, учитывая неточную или устаревшую природу большей части информации об этой инициативе. Наиболее распространенное негативное представление об ИПП (ПСИ) изображает ее как незаконную, возглавляемую США попытку перехватывать суда третьих сторон в открытом море. Сторонники ИПП (ПСИ) возражают, что: Резолюция 1540 Совета Безопасности ООН (РБ ООН) возлагает на все государства-члены ООН международное обязательство принимать меры против распространения ОМУ, и ее формулировка тесно соответствует Заявлению о принципах запрещения ИПП (ПСИ). Резолюции СБ ООН 1874 (относительно программы КНДР по ОМУ) и 1929 (относительно программы Ирана по ОМУ) прямо призывают или требуют от государств-членов ООН принимать меры по перехвату и инспекции материалов, связанных с ОМУ, которые соответствуют принципам ИПП (ПСИ). Таким образом, инспекция таких судов является международным мандатом, а не «пиратством», как утверждают КНДР и Иран. Статья 4 Протокола 2005 года к Конвенции о борьбе с незаконными актами против безопасности морского судоходства криминализирует незаконную передачу материалов, связанных с ОМУ, морским транспортом. «Конвенция о пресечении незаконных действий, связанных с международной гражданской авиацией» и «Дополнительный протокол к Конвенции о пресечении незаконного захвата воздушных судов», принятые Международной организацией гражданской авиации (ИКАО) в 2010 году, криминализируют незаконную передачу материалов, связанных с ОМУ, воздушным транспортом. Вопреки утверждениям о том, что ИПП (ПСИ) действует «вне» международных рамок, таких как Организация Объединенных Наций, официальные лица ООН, включая Генерального секретаря Кофи Аннана, «выразили одобрение усилиям Инициативы по безопасности от распространения, направленным на устранение пробела в нашей обороне». В феврале 2004 года ИПП (ПСИ) была «расширена» за пределы военной и разведывательной деятельности, включив в себя более тесное сотрудничество с правоохранительными органами. ИПП (ПСИ) в значительной степени эволюционировала от акцента на перехвате судов в море к инспекциям в портах. Подавляющее большинство учений ИПП (ПСИ) (см. раздел об учениях выше) включают в себя деятельность с участием таможенных служб, сотрудников правоохранительных органов и сосредоточены на грузах, перевозимых по воздуху, суше и морю, включая транзитные грузы в пределах территории страны. Это напрямую противоречит распространенному представлению об ИПП (ПСИ) как о военной, морской или ориентированной на открытое море инициативе. Как отмечено в принципах ИПП (ПСИ), ИПП (ПСИ) является «деятельностью, а не организацией» и не предоставляет какому-либо государству дополнительных полномочий для принятия мер. Все государства лишь призываются принимать меры в соответствии с внутренним и международным правом. Следовательно, ИПП (ПСИ) как инициатива явно рекомендует только действия в рамках международных и национальных правовых полномочий. Значительная часть государств, критикующих ИПП (ПСИ), считает себя частью Движения неприсоединения, что указывает на то, что, хотя формально они заявляют о возражениях против инициативы по «правовым» причинам, фактическое нежелание ее поддерживать может быть больше связано с политическими соображениями, такими как нежелание ассоциироваться с поддержкой Соединенных Штатов или «западных» инициатив. Возражения Китая по предполагаемым правовым причинам также вызывают вопросы, поскольку он был идентифицирован как соседняя страна, поддерживающая перевалку материалов КНДР, предназначенных для ОМУ, и «закрывает глаза на распространение Северной Кореи, когда это возможно».

Much of the criticism about the PSI have been faced with counter arguments, given the inaccurate or outdated nature of much of the information about the initiative. The most common negative portrayal of PSI represents it as an illegal, US led effort to interdict third party vessels on the high seas. PSI proponents have countered that:

United Nations Security Council Resolution (UNSCR) 1540 places an international obligation on all Members of the UN to take action against the proliferation of WMD, and its language matches closely with the PSI Statement of Interdiction Principles. UNSCRs 1874 (on the DPRK's WMD program) and 1929 (on Iran's WMD program) explicitly call on or require UN Members to take interdiction and inspection actions against WMD related materials that are consistent with PSI's principles. Thus inspection of such vessels are international mandates rather than "piracy," as accused by DPRK and Iran. Article 4 of the 2005 Protocol to the Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Maritime Navigation illegalize the illicit transfer of WMD related materials by maritime vessel. The 2010 International Civil Aviation Organization (ICAO) "Convention on the Suppression of Unlawful Acts Relating to International Civil Aviation" and "Protocol Supplementary to the Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft" illegalize the illicit transfer of WMD related materials by aircraft. Contrary to comments that the PSI works "outside" of international frameworks such as the United Nations, UN officials including Secretary General Kofi Annan have "applaud[ed] the efforts of the Proliferation Security Initiative to fill a gap in our defenses." In February 2004, the PSI was "expanded" beyond a military and intelligence effort to include greater cooperation with law enforcement entities. PSI has largely evolved from a focus on interdiction of ships at sea to inspection in ports. The vast majority of PSI exercises (see exercises section above) include activities involving customs services, law enforcement officials, and focus on cargo traveling by air and land as well as sea including cargo transiting within a country's territory. This directly contradicts the common perceptions of PSI as military, maritime or high seas focused. As noted within the PSI principles, PSI is an "activity, not an organization" and grants no state any additional authorities to take action. All states are merely asked to take actions consistent with domestic and international law. Therefore, PSI as an initiative explicitly recommends only actions within international and domestic legal authorities. A large portion of states which have been critical of PSI consider themselves part of the Non Aligned Movement, which indicates that while nominally claiming objections to the initiative for "legal" reasons, actual hesitation towards endorsement might be more aligned with political considerations, such as not wanting to be seen as supporting United States or "Western" initiatives. China's objections for supposed legal reasons also come into question, as it has been identified as a neighboring country which has supported transshipment of DPRK's WMD materials, and "turns a blind eye to North Korea’s proliferation whenever it can get away with it."