Политика США в отношении кубинских мигрантов (1995-2017)

Введение

Политика США в отношении кубинских мигрантов в период с 1995 по 2017 год

Политика "мокрые ноги, сухие ноги" – это название, данное прежней интерпретации пересмотра 1995 года применения Кубинского закона о приспособлении 1966 года, согласно которой любому, кто эмигрировал с Кубы и прибыл в Соединенные Штаты, разрешалось подать заявление на получение вида на жительство через год. До 1995 года правительство США разрешало всем кубинцам, достигшим территориальных вод США, оставаться в стране. После переговоров с кубинским правительством администрация Клинтона достигла соглашения с Кубой о прекращении приема лиц, перехваченных в водах США. В течение последующих двух десятилетий любой кубинец, задержанный в водах между двумя странами ("с мокрыми ногами"), немедленно возвращался на Кубу или отправлялся в третью страну, в то время как тот, кто достигал берега ("с сухими ногами"), получал возможность остаться в Соединенных Штатах и впоследствии мог претендовать на ускоренное получение статуса "постоянного жителя" в соответствии с Законом 1966 года и, в конечном итоге, гражданства США. Однако эта политика увеличивала риск для просителей убежища, прибывающих в страну. В 1994 году, также известном как год кризиса "бальсоплавателей", 36 900 иммигрантов рисковали путешествием по морю. 12 января 2017 года Барак Обама объявил о немедленном прекращении действия этой политики в связи с обеспокоенностью безопасностью иммигрантов, рискующих жизнью при пересечении Флоридского пролива в США. В конце его президентства наблюдалось укрепление внешних связей с Кубой, включая двусторонние соглашения с кубинским правительством относительно морских и авиационных протоколов поиска и спасения кубинских иммигрантов, прибывающих в страну.

Предыстория

Между 1960 и 1980 годами сотни тысяч кубинцев въехали в Соединенные Штаты на основании разрешения генерального прокурора, многие из них прибывали морским путем. В 1980 году массовая миграция лиц, ищущих убежища, известная как "Мариэльский исход", привела в Южную Флориду примерно 125 000 кубинцев (и 25 000 гаитян) в течение шести месяцев. После нескольких лет снижения численности кубинских "морских путешественников" неуклонно росла: с нескольких сотен в 1989 году до нескольких тысяч в 1993 году. После того как кубинский президент Фидель Кастро выступил с угрожающими заявлениями в 1994 году, в Гаване вспыхнули беспорядки, и отток кубинцев по морю усилился. Количество кубинцев, перехваченных Береговой охраной США или Пограничной службой США, достигло послемариэльского максимума в 37 191 человек в 1994 году. До 1995 года Соединенные Штаты, как правило, не возвращали кубинцев на родину (за исключением отдельных преступных иммигрантов по согласованному списку) в соответствии с политикой, установленной после того, как правительство стало коммунистическим в течение двух лет после Кубинской революции 1959 года. Соединенные Штаты не только неохотно возвращали людей на Кубу, но и кубинское правительство обычно отказывалось принимать кубинских мигрантов, подпадающих под действие Закона об иммиграции и гражданстве (INA) (кубинцы, осужденные за преступления в Соединенных Штатах, представляют собой сложную проблему, поскольку Куба входит в число немногих стран, которые обычно не принимают обратно преступных иностранцев). "Нормализация" миграции между двумя странами была заявленной целью миграционного соглашения, заключенного администрацией Клинтона 9 сентября 1994 года, когда политика США в отношении кубинских мигрантов была существенно изменена. Цели плана – безопасная, законная и упорядоченная иммиграция – основывались на шести пунктах. Соединенные Штаты согласились больше не допускать прибытия в Соединенные Штаты кубинцев, перехваченных в море; вместо этого кубинцы должны были быть размещены в безопасном лагере в третьей стране. Обосновывая эту политику соображениями "безопасности жизни на море", Куба также согласилась использовать "убедительные меры" для предотвращения отплытия людей. Соединенные Штаты и Куба подтвердили свою поддержку резолюции Генеральной Ассамблеи ООН о контрабанде людей. Они обязались сотрудничать в предотвращении незаконной перевозки мигрантов и использовании насилия или "принудительного отклонения" для достижения Соединенных Штатов. Соединенные Штаты согласились принимать не менее 20 000 иммигрантов с Кубы ежегодно, не считая ближайших родственников граждан США. Соединенные Штаты и Куба согласились сотрудничать в вопросе добровольного возвращения кубинцев, прибывших в Соединенные Штаты или перехваченных в море. Соединенные Штаты и Куба не достигли соглашения о порядке рассмотрения дел кубинцев, подпадающих под действие INA, но согласились продолжить обсуждение этого вопроса. (Основания для высылки включают в себя причины, связанные со здоровьем; уголовные причины; причины, связанные с национальной безопасностью; преследование нацистами; причины, связанные с общественным бременем; незаконный въезд и нарушения иммиграционного законодательства; а также отсутствие надлежащих иммиграционных документов.) Соединенные Штаты и Куба договорились пересмотреть реализацию этого соглашения и продолжить обсуждения. Стало очевидно, что минимальный уровень в 20 000 человек в год невозможно достичь посредством системы предпочтений INA или положений о беженцах из-за критериев отбора. В дополнение к кубинцам, которые могут претендовать на иммиграцию через систему предпочтений INA и на статус беженцев, Соединенные Штаты решили использовать другие полномочия, предусмотренные законом (т.е. условно-досрочное освобождение), чтобы разрешить кубинцам прибыть в Соединенные Штаты и стать законными постоянными жителями в соответствии с Законом о кубинской адаптации. В частности, была создана программа "визовой лотереи" для случайного отбора среди многочисленных кубинцев, стремящихся эмигрировать, тех, кто получит визу. В рамках усилий по реализации этого соглашения были проведены операции "Безопасная гавань" и "Безопасный проход" для облегчения переполненности в заливе Гуантанамо путем создания временных лагерей в Панаме.

Between 1960 and 1980, hundreds of thousands of Cubans entered the United States under the Attorney General's parole authority, many of them arriving by boat. In 1980, a mass migration of asylum seekers—known as the Mariel boatlift—brought approximately 125,000 Cubans (and 25,000 Haitians) to South Florida over a six month period. After declining for several years, Cuban "boat people" steadily rose from a few hundred in 1989 to a few thousand in 1993. After Cuban President Fidel Castro made threatening speeches in 1994, riots ensued in Havana, and the Cuban exodus by boat escalated. The number of Cubans intercepted by the U. S. Coast Guard or the U. S. Border Patrol reached a post Mariel high of 37,191 in 1994. Until 1995, the United States generally had not repatriated Cubans (except certain criminal immigrants on a negotiated list) under a policy established when the government became Communist within two years of the 1959 Cuban Revolution. Not only has the United States been reluctant to repatriate people to Cuba, but also the Cuban government typically has also refused to accept Cuban migrants who are excludable under the Immigration and Nationality Act (INA) (Cubans who have been convicted of crimes in the United States pose complex problems, as Cuba is among a handful of nations that does not generally accept the return of criminal aliens.) "Normalizing" migration between the two nations was the stated purpose of the migration agreement enacted by the Clinton administration on September 9, 1994, when the U. S. policy toward Cuban migrants was altered significantly. The plan's objectives of safe, legal, and orderly immigration relied on six points. The United States agreed no longer to permit Cubans intercepted at sea to come to the United States; rather, Cubans would be placed in a safe haven camp in a third location. Justifying this policy as a "safety of life at sea" issue, Cuba also agreed to use "persuasive methods" to discourage people from setting sail. The United States and Cuba reaffirmed their support for the United Nations General Assembly resolution on alien smuggling. They pledged to cooperate in the prevention of the illegal transport of migrants and the use of violence or "forcible divergence" to reach the United States. The United States agreed to admit no fewer than 20,000 immigrants from Cuba annually, not including the immediate relatives of U. S. citizens. The United States and Cuba agreed to cooperate on the voluntary return of Cubans who arrived in the United States or were intercepted at sea. The United States and Cuba did not reach an agreement on how to handle Cubans who are excluded by the INA, but agreed to continue discussing the matter. (Grounds for removal include health related grounds; criminal grounds; national security grounds; Nazi prosecution grounds; public charge grounds; illegal entry and immigration law violations; and lack of proper immigration documents.) The United States and Cuba agreed to review the implementation of this agreement and engage in further discussions. It became apparent that the 20,000 minimum level per year could not be met through the INA preference system or the refugee provisions because of the eligibility criteria. In addition to Cubans who may qualify to immigrate through the INA preference system and who may qualify as refugees, the United States decided to use other authority in the law (i. e., parole), to allow Cubans to come to the United States and become legal permanent residents through the Cuban Adjustment Act. Specifically, a "visa lottery" program was established to randomly select who, among the many Cubans seeking to migrate, receives a visa. As part of the effort to enact this agreement, Operations Safe Haven and Safe Passage were executed to alleviate overcrowding at Guantanamo Bay by using temporary camps in Panama.

Кубинское соглашение о миграции, март 1996 г.

2 мая 1995 года администрация Клинтона объявила о новом соглашении с Кубой, которое разрешило проблему примерно 33 000 кубинцев, находившихся в то время в лагере в Гуантанамо. Это новое соглашение, заключенное в период, когда традиционно начинаются путешествия людей на лодках, содержало два новых положения. Во-первых, Соединенные Штаты разрешили большинству кубинцев, задержанных в Гуантанамо, прибыть в Соединенные Штаты на основании гуманитарного допуска (parole) в соответствии с положениями INA (Гуантанамо). Куба согласилась засчитывать часть этих прибытий в счет ежегодной квоты в 20 000 постоянных жителей (LPR) из Кубы, с ежегодным списанием 5 000 в течение трех лет. Во-вторых, вместо размещения кубинцев, перехваченных в море, в лагерях временного пребывания, Соединенные Штаты начали их репатриацию на Кубу. Обе стороны обязались действовать в соответствии с международными обязательствами и гарантировать, чтобы в отношении репатриированных не принимались никакие репрессивные меры. Сотрудники американских властей информировали репатриированных кубинцев о процедурах легальной иммиграции в представительстве интересов США в Гаване. Однако лица, обвиняемые в организации нелегальной миграции, могут быть приговорены к тюремному заключению на Кубе. Кубинцам, которым грозит возвращение на родину, предоставляется возможность выразить опасения по поводу преследований. Те, кто соответствует определению беженца или просителя убежища, переселяются в третьи страны. С мая 1995 года по июль 2003 года около 170 кубинских беженцев были переселены в 11 стран, включая Испанию, Венесуэлу, Австралию и Никарагуа. Государственный департамент обязан контролировать, не подвергаются ли вернувшиеся на Кубу мигранты репрессиям.

Специальная кубинская миграционная лотерея

С момента заключения миграционного соглашения 1994 года Соединенные Штаты провели три открытых сезона визовой лотереи в рамках реализации Специальной кубинской программы миграции. Эти три сезона проводились с интервалом в два года: 1994 финансовый год, 1996 финансовый год и 1998 финансовый год. Количество квалифицированных участников увеличивалось каждый год: с 189 000 в 1994 году до 433 000 в 1996 году и до 541 000 в 1998 году. Кубинцы, прошедшие отбор по лотерее 1998 года, продолжают прибывать в Соединенные Штаты на условиях условно-досрочного освобождения. После выигрыша в лотерее успешные кандидаты получают статус условно-досрочного освобождения с визой, действительной в течение шести месяцев. Медицинское обследование, обязательное для всех потенциальных иммигрантов, действительно в течение одного года. Супруги и несовершеннолетние дети могут сопровождать успешно прошедших отбор участников. За прошедшие годы поступали сообщения о препятствиях, с которыми сталкиваются потенциальные кубинские условно-досрочные освобожденные, таких как непомерно высокие цены на медицинские осмотры, сборы за выездные визы и негативные последствия для оставшихся членов семьи.

Повторяющиеся проблемы и критические замечания

В июне 1999 года произошедший инцидент, получивший широкую огласку, вызвал возмущение, когда береговая охрана США применила перечный спрей и водяную пушку, чтобы не допустить высадки шести кубинцев на пляже Сурфсайд во Флориде. Через несколько недель кубинская женщина утонула, когда лодка перевернулась во время перехвата. Примечательно, что в конце ноября 1999 года береговая охрана США решила доставить шестилетнего Элиана Гонсалеса и двух других выживших после злополучного путешествия в Соединенные Штаты, а не вернуть их на Кубу, как это предусмотрено миграционным соглашением. В июле 2003 года, по имеющимся данным, дюжина человек похитила судно под кубинским флагом с пристани на Кубе и в процессе похитила трех охранников, охранявших пристань. Когда судно находилось в международных водах, предположительно направляясь во Флориду, сотрудники береговой охраны попытались его перехватить и, как сообщается, столкнулись с ожесточенным сопротивлением кубинцев при перехвате судна. Все 15 человек на борту были доставлены на катер береговой охраны США и допрошены сотрудником USCIS по вопросам убежища. Трое охранников выразили желание вернуться на Кубу. Когда кубинское правительство предложило приговорить 12 человек, причастных к преступлениям (предположительно краже судна, похищению людей и нападению на федеральных служащих), к 10 годам тюремного заключения, Соединенные Штаты согласились на их возвращение. 7 января 2006 года береговая охрана обнаружила 15 кубинцев, которые забрались на опору старого Семимильного моста во Флоридских Кис. Старый мост был отрезан от суши, поскольку больше не использовался, и береговая охрана США утверждала, что, поскольку беженцы не могли дойти до берега пешком, их ноги все еще были "мокрыми". Юридический отдел береговой охраны совместно со Службой иммиграции и таможенного контроля принял решение о репатриации кубинцев. Береговая охрана заявила, что кубинцы "были признаны находящимися в состоянии "мокрых ног" и обработаны в соответствии со стандартной процедурой". В ответ на возвращение кубинцев Рамон Саул Санчес возглавил голодовку против этой политики, и 18 января Белый дом согласился встретиться с Санчесом в ближайшем будущем. Через одиннадцать дней голодовка была прекращена, и Санчес до сих пор не встречался с представителями Белого дома. 28 февраля 2007 года федеральный судья постановил, что правительство Соединенных Штатов действовало неразумно, отправив 15 кубинцев домой. Судья обязал правительство приложить все усилия, чтобы помочь иммигрантам вернуться в Соединенные Штаты. 14 из 15 кубинцев повторно высадились 15 декабря 2006 года и получили миграционные визы.

A well publicized incident in June 1999 provoked outrage when the U. S. Coast Guard used pepper spray and a water cannon to prevent six Cubans from reaching Surfside Beach in Florida. A few weeks later, a Cuban woman drowned when a boat capsized during interdiction. Notably in late November 1999, the U. S. Coast Guard opted to bring six year old Elián González and two other survivors of an ill fated journey to the United States rather than taking them to Cuba as the migration agreement provides. In July 2003, a dozen people reportedly stole a Cuban flagged boat from the marina where it was docked in Cuba and kidnapped the three watchmen guarding the marina in the process. When the boat was in international waters allegedly en route to Florida, Coast Guard officials tried to intercept it and reportedly faced violent resistance from the Cubans when they interdicted the vessel. All 15 persons on board were taken to the U. S. Coast Guard cutter and interviewed by a USCIS asylum officer. The three watchmen indicated a desire to return to Cuba. When the Cuban government offered to sentence the 12 persons implicated in crimes (purportedly boat theft, kidnapping, and assaulting federal officers) to 10 years in prison, the United States agreed to return them. On January 7, 2006, the Coast Guard found 15 Cubans who had climbed onto a piling on the old Seven Mile Bridge in the Florida Keys. The old bridge had been cut off from land because it was no longer in use and the United States Coast Guard argued that since the refugees could not walk to land, their feet were still "wet". The Coast Guard's legal office, in conjunction with Immigration and Customs Enforcement, decided to repatriate the Cubans. The Coast Guard stated that the Cubans "were determined to be wet feet and processed in accordance with standard procedure." In retaliation to the Cubans being returned, Ramón Saúl Sánchez led a hunger strike against the policy, and on January 18, the White House agreed to meet with Sánchez at some point in the near future. After eleven days, the hunger strike was ended, and Sánchez has yet to meet with White House officials. On February 28, 2007, a federal judge ruled that the United States government had acted unreasonably when it sent home the 15 Cubans. The judge ordered the government to make its best effort to help the immigrants return to the United States. Fourteen of the 15 Cubans re landed on December 15, 2006, and were given migrant visas.

Изменения в иммиграционных моделях

С конца 1980-х годов модели иммиграции изменились. Многие кубинские иммигранты отправлялись с южных и западных берегов Кубы и прибывали на полуостров Юкатан в Мексике, многие высаживались на острове Мухерес. Оттуда кубинские иммигранты направлялись к границе между Техасом и Мексикой и просили убежище. Многие кубинцы, не имевшие родственников в Майами, поселились в Хьюстоне. Выражение "пыльные ноги" (polvorientos) используется для обозначения кубинцев, иммигрировавших в США через Мексику. В итоге Кубу покинули 35 000 кубинцев.

Конец полиса

Начиная с "Кубинской оттепели" в США в 2014 году, предвкушение отмены политики "мокрые ноги – сухая нога" привело к увеличению числа кубинских иммигрантов. 12 января 2017 года президент Барак Обама объявил о немедленной отмене политики "мокрые ноги – сухая нога". С тех пор кубинские граждане, незаконно прибывающие в Соединенные Штаты, независимо от того, были ли они задержаны на суше или в море, подлежат выдворению. Одновременно кубинское правительство согласилось принимать возвращаемых кубинских граждан.