Ирландская земельная комиссия: история и деятельность (1843–1999)

Введение

Общественный орган, действовавший с 1843 по 1999 год. Ирландская земельная комиссия была создана британской короной в 1843 году для "исследования вопросов землепользования в Ирландии". Офис комиссии располагался в Дублинском замке, а по завершении работы документы были помещены в архивную башню замка, откуда в 1898 году их передали в Государственный архив. В 1881 году, в соответствии с Законом о земельном праве (Ирландия) 1881 года (также известным как второй ирландский земельный закон), комиссия взяла на себя функции по установлению размеров арендной платы. На протяжении столетия она была органом, ответственным за перераспределение сельскохозяйственных земель на большей части территории Ирландии. Комиссия была официально упразднена в 1999 году.

Земельные акты Великобритании

В соответствии с Законом о покупке земли (Ирландия) 1885 года (Акт Эшборна), Комиссия трансформировалась в комиссию по содействию покупке земли арендаторами и оказывала помощь в согласованной передаче земли в собственность от землевладельца арендатору. Это было ответом на бурную земельную войну, начавшуюся в 1879 году. Закон был оперативно принят правительством премьер-министра маркиза Солсбери, первоначально финансировался в размере 5 000 000 фунтов стерлингов и был призван предотвратить поддержку Ирландской парламентской партии, учитывая расширенный круг избирателей, предоставленный Законом о представительстве народа 1884 года, до того, как ИПП вступила в союз с Уильямом Эвартом Гладстоном в 1886 году. К 1920 году Комиссия осуществила передачу в собственность 13,5 миллионов акров (55 000 км²). После Земельной конференции в декабре 1902 года, организованной главным секретарем Ирландии Джорджем Уиндхэмом, Уильям О’Брайен провел через парламент Закон о покупке земли (Ирландия) 1903 года, который предусматривал государственное финансирование для выкупа земли в собственность, при этом бывшие фермеры-арендаторы выплачивали капитал в течение 68 лет. Управлением этим процессом занималась Земельная комиссия, а также вспомогательные работы, такие как сбор статистических данных. Оценки проводились на основе годовой стоимости (Y.P.), при этом цена определялась как кратное (возможно, 16-кратное) годовой арендной платы, а не методом дисконтированного денежного потока, используемого сегодня. Комиссия должна была контролировать процесс торга и определять наиболее справедливый коэффициент для каждой сделки. Выданные правительством займы перепродавались на рынках капитала в виде земельных облигаций. К 1908 году возникла проблема экономической жизнеспособности новых владельцев на их небольших фермах. Майкл Макдоннелл отметил: «Разделение пастбищных угодий, которые во многих случаях землевладельцы удерживают от продажи, не принесло особого успеха в соответствии с Законом, и трудно представить, как можно избежать принуждения, если страна должна быть спасена от экономически катастрофической ситуации, когда в ней будет создано множество собственников, занимающих участки, недостаточно большие для обеспечения им достойной заработной платы». К этому времени стало очевидно, что существующая сельская бедность была вызвана небольшими размерами ферм, однако процедуры и ограничения, установленные в Законах, также способствовали уменьшению размеров ферм. Целью было создание «крестьян-собственников», владеющих, как правило, небольшими фермами. По определению, активисты периода земельной войны 1880-х годов были беднее и отчаялись, и немногие из них происходили из крупных, процветающих фермерских хозяйств. Этот вопрос оставался предметом политических дебатов на протяжении всего существования комиссии; в целом, она продолжала создавать новые небольшие участки путем разделения более крупных, обладающих большим коммерческим потенциалом. Крупные коммерческие фермеры характеризовались как «землевладельцы» или «скотоводы» просто потому, что владели большим количеством земли, чем в среднем. Ирландский земельный закон 1909 года, продвигаемый либеральным главным секретарем Ирландии Августином Бирреллом, разрешал комиссией выкупать арендуемую землю по принудительному выкупу в случаях, когда владелец не желал ее продавать. В 1915 году главный секретарь Биррелл подтвердил в парламенте, что все ирландские земельные сделки с 1885 по конец 1914 года обошлись британскому правительству в 91 768 450 фунтов стерлингов, а арендаторы инвестировали дополнительные 1 584 516 фунтов стерлингов.

Under the Purchase of Land (Ireland) Act 1885 (the Ashbourne Act), the Commission developed into a tenant purchasing commission and assisted in the agreed transfer of freehold farmland from landlord to tenant. This was a response to the turbulent Land War that had started in 1879. It was rapidly enacted by the government of Prime Minister The Marquess of Salisbury, was funded initially with £5,000,000, and was designed to avert support for the Irish Parliamentary Party, given the larger number of voters allowed by the Representation of the People Act 1884, before the IPP entered an alliance with William Ewart Gladstone in 1886. The Commission eventually transferred 13.5 million acres (55,000 km2) by 1920. Following the Land Conference of December 1902 arranged by the Chief Secretary for Ireland George Wyndham, the Land Purchase (Ireland) Act 1903 was steered through Parliament by William O'Brien, which provided government finance to buy out freeholds, with the former tenant farmers paying back the capital over 68 years. This was managed by the Land Commission, along with ancillary work such as compiling statistics. Valuations were reckoned on a years purchase (Y. P.) basis, the price being a multiple of (perhaps 16 times) the annual rent, instead of the discounted cash flow method used today. The commission had to supervise the haggling process and find the fairest multiple for every transfer. The loans issued by the government were resold in the capital markets as Land Bonds. By 1908 the emerging problem was whether the new owners would be economically viable on their small farms. Michael McDonnell commented, "The breaking up of the grazing lands, which in many instances the landlords are keeping back from the market, has not met with much success under the Act, and it is difficult to see how compulsion is to be avoided if the country is to be saved from the economically disastrous position of having established in it a number of occupying owners on tenancies which are not large enough to secure to them a living wage." It was realised by now that existing rural poverty arose from small farm sizes, yet the procedures and limits of the Acts also tended to keep farm sizes down. The aim had been to create "peasant proprietors" owning what were usually small farms. By definition, the activists in the 1880s Land War period had been poorer and more desperate, and few came from larger prosperous farms. This remained a matter of policy debate for the rest of the commission's existence; generally, it continued to create new small units by breaking up larger units that had more commercial potential. Larger commercial farmers were characterised as "landlords" or "grazers" simply because they had more land than the average. The Irish Land Act 1909, fostered by the Liberal Chief Secretary for Ireland, Augustine Birrell, allowed for tenanted land purchase where the owner was unwilling to sell, to be bought by the commission by compulsory purchase. In 1915, Chief Secretary Birrell confirmed in Parliament that all Irish land transfers from 1885 to the end of 1914 had cost the British Government £91,768,450, and the tenants had invested a further £1,584,516.

1920: Указ Дэйла

Во время Ирландской войны за независимость в начале 1920-х годов некоторые фермы были реквизированы, и в июне 1920 года Дайл обсудил и одобрил предложенный Артуром Гриффитом, в качестве министра внутренних дел, указ, согласно которому рассмотрение всех земельных претензий должно было быть отложено до окончания войны.

1922-1923: отмена и восстановление

Закон об Ирландском свободном государстве (дополнительные положения) 1922 года упразднил многие общеирландские должности, включая должности земельных комиссаров, с момента образования Ирландского свободного государства 6 декабря 1922 года, при этом Северная Ирландия осталась в составе Соединенного Королевства. Документы земельной комиссии, касающиеся Северной Ирландии, были выделены в отдел, что позволило восстановить земельную комиссию в и для Свободного государства в 1923 году, как если бы она никогда не была упразднена.

Северная Ирландия

В 1925 году земельное законодательство Северной Ирландии было изменено, а деятельность Земельной комиссии была окончательно упразднена в 1935 году. Некоторые оставшиеся арендаторы, которые предпочли не реализовать свое право на выкуп своих ферм, образовали Ассоциацию арендаторов, не воспользовавшихся правом выкупа.

Ирландские земельные акты

Комиссия была воссоздана в Ирландском свободном государстве Законом о земельном праве (Комиссия) 1923 года, с обратной датой, соответствующей дате создания государства. Закон также упразднил Совет по районам с высокой плотностью населения (CDB). Было предусмотрено принудительное выкуп земли, принадлежащей лицам, не являющимся гражданами Ирландии. Необработанная земля теперь могла быть принудительно выкуплена и распределена между местными семьями; это применялось непоследовательно по всему государству, и некоторые крупные поместья сохранились, если владельцы могли доказать, что их земля активно обрабатывалась. С 1923 года непогашенные суммы выплачивались британскому правительству в виде земельных аннуитетов, которые накапливались в Фонде земельных покупок. В 1925 году эта сумма была установлена в размере 250 000 фунтов стерлингов в год. В декабре 1925 года У.Т. Косгрейв выразил сожаление, что уже существует: «250 000 землевладельцев, владеющих нерентабельными участками, участками, оценка которых не позволяет владельцам обеспечить себе достойное существование». Несмотря на это, его правительство продолжало разделять крупные земельные владения, прежде всего для получения поддержки избирателей. Закон о земле 1933 года, принятый 70 голосами против 39, разрешил министру финансов направлять аннуитеты на проекты местного самоуправления. Это стало фактором в Англо-ирландской торговой войне с 1933 по 1938 год и было разрешено взаимной единовременной выплатой в 10 миллионов фунтов стерлингов Великобритании в 1938 году. Начиная с 1932 года правительство настойчиво утверждало, что ирландские фермеры не должны по историческим причинам быть обязаны выплачивать Великобритании за ирландскую землю, но когда Великобритания вышла из системы платежей, она все равно требовала от фермеров продолжать выплачивать ей свои аннуитеты, как и прежде. Комиссия, хотя и часто рассматривалась как защитник права собственности на землю для тех, кто ею пользовался, и социальной справедливости, не была лишена противоречий. В частности, ее разделение земли на нерентабельные участки оказало длительное воздействие, а также привело к разрушению прекрасных усадеб землевладельцев, таких как замок Монеллан и замок Шанбалли, с одобрения правительства. С 1930-х годов, по мере механизации сельского хозяйства, иностранные инвестиции в коммерческие фермы не поощрялись, что привело к снижению общего объема сельскохозяйственного производства. Часто покупателям было трудно заработать достаточно средств для достойной жизни, как это отражено в стихах Патрика Кавана. Отчеты Дайла с 1920-х по 1960-е годы часто содержат вопросы о разделе бывших поместий, а приобретение земли за счет государственных средств на льготных условиях для избирателей через Земельную комиссию понималось как способ для политиков получить поддержку избирателей.

The commission was reconstituted in the Irish Free State by the Land Law (Commission) Act 1923, backdated to the state's creation. The Act also dissolved the Congested Districts Board (the CDB). Provision was made for compulsory purchase of land owned by a non Irish citizen. Untenanted land could now be compulsorily purchased and divided out to local families; this was applied unevenly across the State, with some large estates surviving if the owners could show that their land was being actively farmed. From 1923, the amounts outstanding were paid to the British government as land annuities, accruing in a Land Purchase Fund. This was fixed at £250,000 annually in 1925. In December 1925 W. T. Cosgrave lamented that there were already: "250,000 occupiers of uneconomic holdings, the holdings of such a valuation as did not permit of a decent livelihood for the owners". Despite this, his government continued to subdivide larger landholdings, primarily to gain electoral support. The Land Act 1933, passed on a vote of 70–39, allowed the Minister for Finance to divert the annuities for local government projects. This was a factor in the Anglo Irish Trade War from 1933 to 1938, and was mutually resolved by a one off payment of £10m to Britain in 1938. From 1932 the government argued strongly that Irish farmers should no longer be obliged for historic reasons to pay Britain for Irish land, but when Britain had passed out of the payment system it still required farmers to continue to pay their annuities to it as before. The commission, whilst often regarded as the champion of land ownership for those who used it, and social justice, was not without controversy. In particular its subdivision of land into uneconomic units has had a lasting effect, as well as the destruction of fine landlords' residences such as Monellan Castle and Shanbally Castle with Government approval. As farming became more mechanized from the 1930s, foreign investment in commercial farms was discouraged, reducing overall farm output. Often the buyers found it hard to earn enough to live a good life, as found in the poems of Patrick Kavanagh. The Dáil reports from the 1920s to the 1960s frequently include questions about the division of former estates, and the acquisition of land with public finance on favourable terms for constituents via the Land Commission was understood as a way for politicians to gain electoral support.

Изменения в политике и роспуск

С 1940 года в «Фианна Файл» и коалиционных кабинетах меньшинство последовательно выступало за поощрение крупных ферм вместо поддержки новых мелких фермеров, у которых зачастую не хватало капитала, навыков или энтузиазма. Эмоном де Валерой, а в коалиционных правительствах Джозефом Блоуиком, лидером «Клан на Талман», этим усилиям успешно противостояли по социальным и политическим причинам. В соответствии с законом 1923 года фермеры, имевшие больше работы, должны были арендовать дополнительную землю по 11-месячной или сезонной системе коннакре, поскольку более длительные соглашения могли привести к потере фермы владельцем в результате принудительной покупки Земельной комиссией. Хотя к тому времени насчитывалось около 300 000 ирландских землевладельцев, по сравнению с несколькими тысячами в конце XIX века, основной срок использования земли вернулся к нормам 1860-х годов, без права продления аренды и без стимулов для улучшения арендованной земли. К 1980 году часть земель в стране сдавалась в аренду ежегодно по системе коннакре, что указывало на новый дисбаланс между простой собственностью и более активными фермерами. Стоимость сельскохозяйственной техники требует больших размеров ферм для достижения эффекта масштаба. Закон о земле 1965 года был принят для ограничения новых иностранных инвестиций в сельское хозяйство, некоторые из которых были спекулятивными и основывались на планируемом вступлении Ирландии в Европейское экономическое сообщество, которое произошло в 1973 году. Четыре свободы ЕЭС позволяли любому гражданину государства-члена ЕЭС инвестировать на территории ЕЭС. Это, естественно, подорвало принципы Земельной комиссии, которая с 1923 года рассмотрела дополнительные земельные вопросы. К началу 1970-х годов половина покупок земли на открытом рынке осуществлялась не фермерами, и половина из них – для приобретения небольших участков, как правило, для строительства бунгало. К 1980-м годам, незадолго до реформы, Земельная комиссия была органом, подотчетным Министерству сельского хозяйства. В 1983 году Комиссия прекратила приобретение земли, что ознаменовало начало конца реформы ирландской земельной собственности, хотя сделки по передаче земли в собственность все еще требовали одобрения Комиссии в 1990-х годах. Земельный отдел Министерства сельского хозяйства считался разросшимся, в 1983 году там работало 750 человек; его бюджет в размере 15 млн. ирландских фунтов стерлингов включал 8 млн. ирландских фунтов стерлингов на административные расходы и только 7 млн. ирландских фунтов стерлингов на фактическую покупку или разделение земли. В том же году Пол Коннагтон, государственный министр в Министерстве сельского хозяйства, приостановил дальнейшие закупки. Сотрудники Земельной комиссии были переведены на работу по смежным вопросам. Представляя этот законопроект, министр Майкл О’Кеннеди объяснил его положения:
Законопроект призван придать юридическую силу ситуации, сложившейся с 1983 года. Вкратце, законопроект предусматривает роспуск Земельной комиссии; отмену полномочий государства по изъятию земли, за исключением обмена, для целей земельного обустройства; передачу президенту Высшего суда юрисдикций, предоставленных должностям судебного комиссара и апелляционного трибунала; передачу министру сельского хозяйства и продовольствия определенных функций комиссии и четырех непостоянных комиссаров, в основном для обеспечения возможности распоряжения имеющейся землей и продолжения контроля за покупкой земли неквалифицированными лицами; передачу министру всей земли и другого имущества, принадлежащего комиссии, за исключением прав на рыболовство и рыболовные ресурсы, которые будут переданы Центральному совету по рыболовству; и выплату компенсации непостоянным комиссарам. Закон вступил в силу в 1999 году. Большая часть оставшихся обязательств и активов была передана министру сельского хозяйства и продовольствия. Многие соответствующие исторические записи хранятся в Национальном архиве Ирландии.

From 1940, a minority in Fianna Fáil and coalition cabinets consistently argued for larger farms to be encouraged, instead of sponsoring new small farmers that often had too little capital, skills or enthusiasm. This was successfully opposed for social and political reasons by Éamon de Valera, and in coalition governments by Joseph Blowick, the leader of Clann na Talmhan. Under the 1923 Act, busier farmers had to rent extra land under an 11 month or seasonal conacre system, as longer arrangements could cause an owner to lose his farm by compulsory purchase by the Land Commission. While there were now some 300,000 Irish landowners compared to several thousand in the late nineteenth century, the basic term for the use of land had reverted to the norm of the 1860s, with no rights to renew a lease and no incentive to improve rented land. By 1980, some in the state were rented annually under conacre, suggesting a new imbalance between mere ownership and the more active farmers. The cost of agricultural machinery requires larger farm sizes to generate economies of scale. The Lands Act 1965 was passed to restrict new foreign investment in agriculture, some of which was speculatively based upon the Ireland's planned entry into the European Economic Community, which occurred in 1973. The EEC's Four Freedoms allowed for investment within the EEC by any citizen of an EEC member state. This naturally undermined the ethos of the Land Commission, which had processed a further since 1923. By the early 1970s, half of open market land purchases were by non farmers, and half of those were to buy small sites, typically for building bungalows. By the 1980s, just before its reform, the Land Commission was a body responsible to the Department of Agriculture. In 1983, the Commission ceased acquiring land; this signified the start of the end of the commission's reform of Irish land ownership, though freehold transfers of farmland still had to be signed off by the Commission into the 1990s. The Lands Section of the Department of Agriculture was seen as an overgrown entity, employing 750 people in 1983; its budget of IR£15m included IR£8m for administration costs and only IR£7m for actual land purchase or division. Further purchases were suspended that year by Paul Connaughton, Minister of State at the Department of Agriculture. Civil servants working for the Land Commission were reassigned to work on related matters. In proposing this legislation, Minister Michael O'Kennedy explained the bill's provisions:
The Bill is designed to give statutory effect to the position which has obtained since 1983. In short, the Bill provides for the dissolution of the Land Commission; the revocation of the power of the State to take over land, except by exchange, for land settlement purposes; the transfer to the President of the High Court of the jurisdictions vested in the Office of the judicial commissioner and in the appeal tribunal; the transfer to the Minister for Agriculture and Food of certain functions of the commission and the four lay commissioners, mainly to allow for the disposal of land on hand and for the continuation of controls in the purchase of land by non qualified persons; the transfer to the Minister of all land and other property vested in the commission, with the exception of fishing rights and fisheries which will be transferred to the Central Fisheries Board; and the payment of compensation to the lay commissioners. The act came into force in 1999. Most of the remaining liabilities and assets were transferred to the Minister for Agriculture and Food. Many relevant historical records are held by the National Archives of Ireland.