Дело Australian Capital Television v Commonwealth: Свобода политической коммуникации в Австралии.

Введение

1992 г. решение Высокого суда Австралии по делу Australian Capital Television v Commonwealth. Это дело имеет важное значение в австралийском конституционном праве как один из первых прецедентов, касающихся подразумеваемой свободы политической коммуникации в Австралии. Фактически, дело касалось конституционной обоснованности части IIID Закона о политических трансляциях и раскрытии политической информации 1991 года, который регулировал политическую рекламу во время избирательных кампаний и обязывал вещателей бесплатно транслировать политическую рекламу в остальное время. Высокий суд признал эти законы недействительными.

Общие обстоятельства дела

Правительство Хоука в 1992 году ввело Закон о политических передачах и политических заявлениях 1991 года, который, в частности, запретил трансляцию материалов, связанных с политикой, в электронных СМИ, таких как радио и телевидение, в период, предшествующий выборам штата или федеральным выборам (за исключением новостей, текущих дел или передач с обратной связью). Законы также обязывали вещателей предоставлять политическим партиям "бесплатное время" для размещения рекламы. Ким Бизли, тогдашний министр транспорта и связи, заявил, что эти изменения были направлены на ограничение коррупции и предотвращение оказания неправомерного влияния донорами на политические партии путем ограничения объема политической рекламы, которую можно было транслировать. Он отметил, что из-за практической стоимости рекламы только крупные партии и очень состоятельные люди могли позволить себе транслировать рекламу. Правительство заявило, что стремится избежать ситуации, подобной той, что сложилась в Соединенных Штатах, где участие в политическом процессе практически невозможно для кого-либо, кроме очень богатых. Законы в целом запрещали вещателям транслировать материалы от имени правительства или государственных органов, а также транслировать политическую рекламу. Время, выделяемое для бесплатных политических сообщений партий, должно было распределяться между партиями пропорционально их представленности в парламенте, при этом лишь пять процентов предоставлялось другим группам, которым необходимо было подать заявку на выделение бесплатного времени. Восемь истцов, представлявших коммерческих телевещателей, обратились в Высокий суд с требованием признать часть IIID закона недействительной. В сопутствующем деле, рассматривавшемся одновременно, правительство Нового Южного Уэльса также оспорило закон, в частности его применение к дополнительным выборам. Правительство Южной Австралии выступило в поддержку Федерации в этом деле.

Свобода слова

Основным аргументом истцов было то, что изменения в Законе о вещании нарушают подразумеваемое право на свободу участия и выражения мнений в политических процессах. Они утверждали, что это право на свободное выражение политических взглядов вытекает из системы представительного правления, установленной Конституцией, или, альтернативно, из «общего гражданства австралийского народа». Сэр Морис Байерс, QC, представлявший интересы истцов, перефразируя бывшего судью Исаака Исаакса, утверждал, что принцип ответственности правительства перед гражданами, которые его избирают, «пронизывает Конституцию, являясь частью основы, на которую наложены ее письменные положения», и, следовательно, все избиратели должны иметь право высказывать свое мнение по политическим вопросам. Истцы утверждали, что поскольку право на свободное политическое общение признается в других парламентских демократиях, таких как Соединенные Штаты – Первой поправкой к Конституции США, и в Канаде – Хартией прав и свобод, оно должно быть признано и в Австралии. Они заявили, что положения части IIID, ограничивающие выделение «свободного эфирного времени» лицам или группам, уже представленным в парламентах, лишают новые партии или лиц, не входящих в парламент, возможности выражать свои взгляды. Содружество утверждало, что законы, напротив, укрепляют, а не ослабляют избирательный процесс, поскольку они предотвращают коррупцию и обеспечивают доступ к радио- и телевещанию партиям, не располагающим значительными финансовыми ресурсами. Они заявили, что Парламент обладает законными полномочиями для защиты целостности избирательного процесса в соответствии со статьями 10, 29, 31, 51(36) и 51(39) Конституции. Кроме того, они утверждали, что даже если существует некоторое подразумеваемое право на свободу политического общения, оно не может отменять действующее законодательство. Содружество также указало на то, что аналогичные законы действуют в таких странах, как Соединенное Королевство, Франция, Норвегия и Швеция, а в таких странах, как Канада, Германия, Япония и Новая Зеландия, существует система выделения бесплатного эфирного времени для политических целей в период выборов. Правительство Южной Австралии, выступившее в поддержку Содружества, заявило, что если бы отцы-основатели Конституции намеревались включить в нее положения о свободе слова, как в Конституции Соединенных Штатов, они бы это сделали. Они заявили, что хотя некоторую свободу общения можно разумно подразумевать в Конституции, оспариваемые положения Закона не препятствуют проведению «свободных и значимых выборов», и, следовательно, законы не являются недействительными. Высокий суд согласился с тем, что новая часть IIID Закона о вещании ограничивает свободы, которыми ранее пользовались граждане при публичном обсуждении политических вопросов. Однако оставался вопрос о том, существует ли какое-либо конституционное основание для этих свобод или Содружество было оправдано в их ограничении. Хотя суд согласился с тем, что аналогичные законы были приняты в других странах, это не меняет того факта, что эти законы ограничивают свободу общения и предоставляют преимущества политическим партиям или группам интересов, уже представленным в парламенте. Эти законы не только ставят в невыгодное положение кандидатов, оспаривающих мандаты действующих депутатов, но и серьезно затрудняют деятельность таких групп, как профсоюзы, благотворительные организации или объединения работодателей, которые могут иметь законное желание делать политические заявления.

The principal argument from the plaintiffs was that the changes to the Broadcasting Act contravened an implied right to freedom of participation and communication in political processes. They argued that this right to free political speech arose from the system of representative government which is provided by the Constitution, or alternatively, it arose from the "common citizenship of the Australian people." Sir Maurice Byers QC, who acted for the plaintiffs, paraphrasing former Justice Isaac Isaacs argued that the principle that governments are responsible to the citizens who elect them "permeates the Constitution, forming part of the fabric on which the written words of the Constitution are superimposed," and as such, all voters should be entitled to make comment on political issues. The plaintiffs argued that since a right to free political communication was recognised in other parliamentary democracies, such as in the United States by the First Amendment to the United States Constitution, and in Canada by the Charter of Rights and Freedoms, it should be recognised in Australia. They said that because the provisions in Part IIID limited the allocation of "free time" to people or groups already represented in the Parliaments, new parties or people not in the Parliament would not be able to express their views. The Commonwealth argued that the laws enhanced rather than diminished the electoral process, because they prevented corruption, and allowed parties which did not have large amounts of money to have access to radio and television broadcasting. They said that the Parliament has valid powers to protect the integrity of the electoral process under sections 10, 29, 31, 51(36) and 51(39) of the Constitution. Furthermore, they argued that even if there was some implied right to freedom of political communication, this could not override valid legislation. The Commonwealth also pointed out that similar laws operated in countries such as the United Kingdom, France, Norway and Sweden, and that countries such as Canada, Germany, Japan and New Zealand had a system of allocating free broadcasting time for political purposes during election periods. The Government of South Australia, who intervened in support of the Commonwealth, said that if the framers of the Constitution had intended to include provisions for a right of free speech as in the United States Constitution, they would have done so. They said that although some freedom of communication could reasonably be implied into the Constitution, the parts of the Act in question did not have the effect of preventing "free and meaningful elections" from taking place, and so the laws were not invalid. The High Court agreed that the new part IIID of the Broadcasting Act had the effect of limiting the freedoms previously enjoyed by citizens to publicly discuss political matters. However, the question remained as to whether there was some sort of Constitutional basis for these freedoms, or whether the Commonwealth was justified in restricting them. While the court agreed that similar laws had been put in place overseas, that did not change the fact that the laws impaired freedom of communication, and privileged those political parties or interest groups who were already represented in the Parliament. The laws would not only disadvantage candidates challenging sitting members, but would severely hinder groups such as trade unions, charities or employers' groups, who may very well have a legitimate desire to make political statements.

Приобретение имущества

Истцы также утверждали, что обязательство вещателей предоставлять часть "эфирного времени" политическим партиям и членам парламента фактически лишало их права взимать плату за рекламные трансляции. Они предположили, что отчуждение у них рекламного времени и передача его законодателям являлось приобретением собственности Содружеством, что, согласно статье 51(xxxi) Конституции, должно осуществляться "на справедливых условиях". Содружество возражало, что принятые законы не предусматривают несправедливого приобретения собственности, поскольку лицензии на вещание могут быть изменены Парламентом. Они утверждали, что требование к вещателям предоставлять ограниченный объем бесплатных услуг в общественных интересах является справедливым и обоснованным. В любом случае, Содружество полагало, что "эфирное время", предоставляемое законом, не является формой собственности, поскольку не может быть передано другим лицам, что является одним из существенных признаков любой формы собственности. В конечном итоге суд не вынес решения по данному вопросу, однако судья Бреннан выразил согласие с аргументом Содружества о том, что "эфирное время" не представляет собой форму собственности.

Вмешательство в права государства

Правительство Нового Южного Уэльса, в дополнение к поддержке исков других истцов, также утверждало, что часть IIID Закона о вещании является недействительной, поскольку она посягает на исполнительные полномочия штатов и нарушает статьи 106 и 107 Конституции, которые защищают конституции отдельных штатов. Они заявили, что вмешательство в право правительств штатов размещать политическую рекламу значительно превышает любые законные полномочия, предоставленные парламенту Австралии Конституцией. Они также утверждали, что, в любом случае, изменения в законе не должны распространяться на дополнительные выборы. Федеральное правительство утверждало, что часть IIID Закона не дискриминирует штаты и не препятствует их законной деятельности, поскольку выборы в штатах рассматриваются точно так же, как и федеральные выборы.

Решение

Суд постановил, что право на свободу политических коммуникаций имеет основополагающее значение для системы представительного правления, предусмотренной Конституцией. Суд выразил мнение, что отсутствие в Австралии билля о правах объясняется тем, что отцы-основатели Конституции полагали, что поскольку в Австралии существует система представительного правления, предоставляющая всем избирателям равную долю политической власти, законы, защищающие права, попросту не требуются. Подрыв системы представительного правления противоречил доверию, оказанному народом парламентам, и не допускался Конституцией. Хотя это право не является абсолютным, оно все же позволяет свободно и публично обсуждать политические вопросы. Суд также постановил, что соответствующие законы, содержащиеся в части IIID Закона о вещании, являются недействительными, поскольку не существует разумного обоснования для ограничений, которые они налагают на свободу политических коммуникаций. Суд также установил, что эти законы нарушают определенные полномочия штатов в отношении их права на размещение политической рекламы, и поэтому они недействительны и по этой причине. В своем несогласии судья Доусон признал, что Конституция подразумевает, что избиратели должны обладать достаточной информацией для осознанного выбора на выборах. Однако он отметил, что "возникали серьезные трудности с [распределением] времени эфира в период выборов в зависимости от платежеспособности". Он заключил, что независимо от того, является ли способ распределения бесплатного эфирного времени, предусмотренный законом, "идеальным, он находится в пределах компетенции парламента". Судья Бреннан, придерживаясь схожей позиции, высказался против, поскольку, признавая подразумеваемую свободу политических коммуникаций, он считал, что законодательство направлено на устранение серьезных рисков для избирательной демократии. Эти риски были тройными. Один из них связан с коррупцией, посредством "скрытого влияния" на партии через их зависимость от частных политических пожертвований, что могло привести к превращению "общественных дебатов в ширму для торга общественными интересами". Другой касался политического равенства, поскольку "снижение стоимости эффективного участия в избирательной кампании уменьшает одно из главных препятствий на пути к политической демократии". Третий, менее значительный риск, был связан с улучшением избирательного процесса, поскольку парламент мог обоснованно "негативно оценить информационную ценность телевизионной рекламы, которая имеет тенденцию к упрощению".

The court decided that a right to freedom of political communication was essential to the system of representative government provided for in the Constitution. The court expressed the view that the reason why Australia does not have a bill of rights is because the framers of the Constitution believed that since Australia had a system of representative government, which gave all voters an equal share in political power, laws to protect rights were simply not necessary. To undermine the system of representative government was contrary to this trust which the people gave to the Parliaments, and was not permitted by the Constitution. Although this right is not an absolute one, it is still a right which allows for free and public political discussion. The court also decided that the relevant laws, contained in Part IIID of the Broadcasting Act, were invalid because there was no reasonable justification for the way they restricted the freedom of political communication. The court decided that the laws also impaired certain functions of the States in terms of their rights to make political advertisements, and so the laws were also invalid for that reason. In dissent, Justice Dawson accepted that the Constitution implied that electors must have sufficient information to make a true choice at election time. However he appreciated that 'serious difficulties have been experienced in [allocating election] broadcasting time in accordance with capacity to pay'. He concluded that, regardless of whether the means of allocating free air time in the Act was 'ideal, it is within the ambit of parliamentary power'. Justice Brennan, not dissimilarly, dissented because whilst accepting an implication of a freedom of political communication, he held that the legislation was tailored to address serious risks to electoral democracy. These risks were three fold. One related to corruption, via 'covert influences' on parties through their dependency on private political donations, which risked turning 'public debate into a cloak for bartering away the public interest'. Another related to political equality, since a 'reduction in the cost of effective participation in an election campaign reduces one of the chief impediments to political democracy.' A third, if lesser risk, related to improving electoral deliberation, since Parliament could reasonably 'make an adverse assessment of the information value of television advertising [whose] brevity tends to trivialize'.

Последствия

Это дело было одним из первых в серии дел, в которых Высокий суд выявил подразумеваемые права в Конституции. Эта тенденция достигла пика в деле Theophanous v Herald & Weekly Times Ltd, где было установлено, что подразумеваемое право на свободу политического общения может быть использовано в качестве защиты по делу о диффамации. Хотя в настоящее время это уже не так, ограниченное право на свободу общения сохраняется. В последующих делах, таких как Lange v ABC, было подчеркнуто, что политическое общение не является личным правом, а представляет собой конституционное ограничение законодательной власти. Рассуждая о природе представительного правления, председатель Верховного суда Мейсон выразил мнение, что, хотя Конституция первоначально основывала свою легитимность на Британском имперском парламенте, в современных условиях было бы уместно признать, что австралийский суверенитет черпает свою силу из австралийского народа.