Введение
Неравновесие сил между субъектами
Асимметричный федерализм – это форма федерации или другого союза, в которой различные составляющие субъекты обладают разными полномочиями: один или несколько из этих субъектов имеют значительно большую автономию, чем остальные, несмотря на одинаковый конституционный статус. Это противопоставляется симметричному федерализму, где между составляющими субъектами не делается различий. В связи с этим асимметричный федерализм часто предлагается как решение для недовольства, возникающего, когда один или несколько субъектов испытывают существенно отличающиеся от других потребности, обусловленные этническими, языковыми или культурными различиями. Разграничение между асимметричной федерацией и федерацией (federacy) нечеткое. Федерация, по сути, является крайним случаем асимметричного федерализма, обусловленным либо значительной разницей в уровне автономии, либо жесткостью конституционных положений. Однако асимметричная федерация должна иметь федеральную конституцию, и все субъекты федерации обладают одинаковым формальным статусом ("штат"), в то время как в федерации независимый субъект может иметь отличный статус ("автономный регион").
Типы
Асимметричный федерализм можно разделить на два типа соглашений или договоренностей. Первый тип разрешает различия в законодательных полномочиях, представленности в центральных институтах, а также правах и обязанностях, закрепленных в конституции. Этот тип асимметрии можно назвать де-юре асимметрией (Браун 2). Второй тип отражает соглашения, возникающие в результате национальной политики, отказа от участия в ней и (в зависимости от определения термина) двусторонних и специальных договоренностей с отдельными провинциями, ни одна из которых не имеет конституционной силы. Этот тип асимметрии известен как де-факто асимметрия. Канадская федерация использует сочетание этих типов, что и определяет ее асимметричный характер.
Канада
Конституция Канады в целом симметрична, но содержит определенные конкретные положения, которые применяются только к некоторым провинциям. На практике, определенная степень асимметрии возникает в результате эволюции канадского федеративного устройства, отдельных федерально-провинциальных соглашений и судебной интерпретации. Асимметричный федерализм широко обсуждался как формула стабильности в Канаде, отвечающая стремлениям франкоязычного Квебека к контролю над своей культурной и социальной жизнью, не исключая его из национальной федерации, где он сосуществует с девятью преимущественно англоязычными провинциями. Наиболее ярким примером асимметричного федерализма в Канаде является конституционное требование о том, что три судьи Верховного суда должны быть из Квебека. Остальные девять провинций имеют право на справедливое представительство в Верховном суде, но их право основано на конвенции, а не закреплено в конституции. Недавний пример асимметрии в канадской федерации можно увидеть в условиях федерально-провинциального и территориального соглашения от сентября 2004 года об охране здоровья и его финансировании. Правительство Квебека поддержало более широкое соглашение, но настояло на отдельном коммюнике, в котором, среди прочего, было указано, что Квебек будет реализовывать свой собственный план по сокращению времени ожидания в соответствии с целями, стандартами и критериями, установленными соответствующими органами Квебека; что правительство Квебека будет отчитываться перед жителями Квебека о прогрессе в достижении своих целей и будет использовать сопоставимые показатели, согласованные с другими правительствами; и что финансирование, предоставленное правительством Канады, будет использоваться правительством Квебека для реализации своего собственного плана по модернизации системы здравоохранения Квебека. Например, Квебек управляет собственной пенсионной системой, в то время как остальные девять провинций охвачены федеральной/провинциальной пенсионной системой Канады. Квебек обладает широкими полномочиями в вопросах занятости и иммиграции на своей территории, которые во всех остальных провинциях находятся в ведении федерального правительства. Такая ситуация вызвала критику в англоязычных провинциях, где существует опасение, что Квебек пользуется особым положением в федеральной системе. Однако это служит полезным инструментом для тех, кто стремится к децентрализации структуры в целом, передавая больше полномочий от центра провинциям, тенденция, которая доминировала в канадской политике на протяжении десятилетий.
Чехословакия
Вторая Чехословацкая Республика (1938–1939) была разделена на пять земель, при этом земля Словакии получила более высокую степень автономии, чем остальные земли, что часто рассматривается как де-факто федералистская передача полномочий. С 1945 по 1968 год Чехословакия функционировала на основе асимметричной федеративной модели, и Словацкий национальный совет назначал председателя Совета доверителей, фактически премьер-министра Словакии. В 1968 году асимметричный федерализм был официально отменен, а конституция была изменена в сторону федеративной республики с созданием Словацкой Социалистической Республики и Чешской Социалистической Республики, а также нового Чешского национального совета, однако правящая Коммунистическая партия Чехословакии сохранила асимметричную партийную структуру, имея только Коммунистическую партию Словакии и не имея Чешской коммунистической партии до 1990 года.
Индия
Правительство Индии (именуемое также правительством Союза или центральным правительством) учреждено Конституцией Индии и является руководящим органом федеративного союза, состоящего из 28 штатов и 8 союзных территорий. Управление Индией строится на многоуровневой федеральной системе, в рамках которой Конституция Индии распределяет предметы ведения между различными уровнями власти. Неотъемлемой чертой индийского федерализма является его асимметричный характер, предусмотренный там, где это необходимо. До 2019 года статья 370 предусматривала особые положения для штата Джамму и Кашмир в соответствии с его Договором о присоединении. Статьи 371–371J предусматривают особые положения для штатов Андхра-Прадеш, Аруначал-Прадеш, Ассам, Гуджарат, Гоа, Карнатака, Мизорам, Манипур, Махараштра, Нагаленд, Сикким и Телангана.
Индонезия
В Индонезии, хотя форма государства является унитарной, четыре региона получили особый статус автономии (keistimewaan) как провинции: Ачех, Джакарта, Йогьякарта и 5 провинций в Западном Папуа. Эти регионы получили особый статус на основе конституционных законов о специальной автономии (Undang Undang Keistimewaan Daerah), каждый из которых имеет свою степень автономии:
Ачех применяет закон шариата и традиционную систему управления Ачеха, в отличие от унитарной системы, используемой в других провинциях. Ачеху также были предоставлены права на участие региональных партий в управлении провинцией, что отличает его от других провинций. Джакарта является столицей и, в отличие от других городов Индонезии, которым был предоставлен второй уровень административно-территориального деления или статус, эквивалентный регентству, обладает автономными полномочиями первого уровня административно-территориального деления. Йогьякарте был предоставлен особый статус в отношении осуществления власти и участия королевской семьи Кератон-Йогьякарта и Кадипатен-Пакуаламан, где султан Йогьякарты управляет провинцией, замещая должность губернатора. Его заместителем является Адипати Пакуалама. Вместе они выполняют функции исполнительных руководителей Йогьякарты. Папуа получила особый статус в отношении осуществления законодательной власти. Папуа имеет отдельный законодательный совет, MRP (Majelis Rakyat Papua / Папуанская народная ассамблея), который обладает законодательными полномочиями над Папуа в рамках Народной консультативной ассамблеи и Законодательного совета Индонезии. Однако статус Папуа подвергается критике из-за вмешательства со стороны Джакарты. Международные правозащитные организации называют Папуа «фиктивной автономной провинцией» из-за отсутствия реальной автономии в этой сфере.
Ирак
Отношения между Иракским Курдистаном и другими частями федерации Ирак можно охарактеризовать как асимметричный федерализм. Политическая и культурная обособленность Иракского Курдистана закреплена законом в статье 5 Конституции Ирака. Иракский Курдистан является единственным федеративным регионом в Ираке, который фактически функционировал как самостоятельное политическое образование с 1991 по 2003 год и затем добровольно вошел в состав федеративного демократического Ирака.
Италия
В Италии пяти регионам (а именно Сардинии, Сицилии, Трентино-Альто-Адидже/Южному Тиролю, Долине Аосты и Фриули-Венеция-Джулия) предоставлен особый статус автономии. Их уставы являются конституционными законами, утвержденными итальянским парламентом, которые наделяют их относительно широкими полномочиями в сфере законодательства и управления, а также значительной финансовой самостоятельностью. Они оставляют у себя от 60% (Фриули-Венеция-Джулия) до 100% (Сицилия) собранных налогов и самостоятельно распоряжаются этими средствами. Автономия этих регионов была установлена с учетом проживающих в них языковых меньшинств (немецкоязычного населения в Трентино-Альто-Адидже/Южном Тироле, арпитанского – в Долине Аосты, фриульского и словенского – в Фриули-Венеция-Джулии) или их географической изолированности (оба острова, а также Фриули-Венеция-Джулия).
Малайзия
Малайзия — федерация из 13 штатов, образованная в 1963 году в результате объединения независимой Федерации Малайя и бывших британских колоний Сингапура, Сабаха и Саравака. Согласно условиям федерации, Сабах и Саравак обладают значительной автономией, превышающей автономию 11 малайских штатов, в особенности контролем над иммиграцией в эти два штата. Сингапур входил в состав Малайзии до 1965 года. На период своего существования в качестве штата Малайзии, Сингапур имел автономию в определении трудовой и образовательной политики.
Россия
Российская Федерация состоит из 83 федеральных субъектов, все равные в вопросах федерального значения, но обладающих шестью более или менее различными уровнями автономии. Республика – наиболее автономный субъект. Каждый из них имеет собственную конституцию, собственный официальный язык (наряду с русским, который является официальным на всей территории федерации) и предназначен для проживания определенного этнического меньшинства. Автономный округ также имеет значительное этническое меньшинство, но не вправе иметь собственную конституцию и официальный язык. Область, край и автономная область – это субъекты, не имеющие значительного этнического меньшинства, полностью равные автономному округу по правам, но с другими полномочиями. Федеральный город – крупный город, функционирующий как отдельный регион. Ранее Советский Союз часто демонстрировал признаки асимметричного федерализма, включая определение конституции РСФСР в рамках Конституции СССР 1936 года, субнациональный асимметричный федерализм (особенно в пределах РСФСР, но также и в других союзных республиках) и предоставление РСФСР наибольшего представительства в Верховном Совете, особенно в Совете Национальностей, где каждой автономной области РСФСР предоставлялось дополнительное представительство. При этом в РСФСР не было собственного отделения Коммунистической партии, первые секретари которой де-факто выполняли функции глав государств других советских республик.
Испания
В Испании, которую называют то "несовершенной федерацией", то "федерацией по сути, но не по форме", центральное правительство предоставило различный уровень автономии своим регионам, значительно больший – автономным сообществам Каталонии, Стране Басков, Валенсии, Андалусии, Наварре и Галисии, и значительно меньший – остальным, из уважения к национальным чувствам и историческим правам этих регионов.
Великобритания
В Соединенном Королевстве Англия не имеет самоуправления и управляется непосредственно британским парламентом, но Северная Ирландия, Шотландия и Уэльс обладают различной степенью автономии. Однако многие, например, партия Йоркшира, полагают, что асимметричное делегирование полномочий (в особенности шотландскому и валлийскому парламентам) является несправедливым, что порождает так называемый «вест-лотианский вопрос». Согласно конституции, Соединенное Королевство является унитарным, а не федеральным государством, и британский парламент по-прежнему сохраняет суверенитет, хотя некоторые организации, такие как Федеральный союз, стремятся изменить это, а Уинстон Черчилль был известен как сторонник британской федерации.