Закон о чрезвычайных экономических полномочиях США (IEEPA)

Введение

Федеральный закон США

Закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях (International Emergency Economic Powers Act, IEEPA), Раздел II которого, является федеральным законом США, уполномочивающим президента регулировать международную торговлю после объявления общенациональной чрезвычайной ситуации в ответ на любую необычную и экстраординарную угрозу Соединенным Штатам, источник которой находится полностью или в значительной степени за пределами Соединенных Штатов. Закон был подписан президентом Джимми Картером 28 декабря 1977 года.

Положения

В Кодексе Соединенных Штатов IEEPA обозначен как Title 50, §§1701–1707. IEEPA уполномочивает президента объявить о существовании "необычной и экстраординарной угрозы национальной безопасности, внешней политике или экономике Соединенных Штатов", которая возникает "полностью или в значительной степени за пределами Соединенных Штатов". Он также уполномочивает президента, после такого объявления, блокировать транзакции и замораживать активы для противодействия этой угрозе. В случае фактического нападения на Соединенные Штаты, президент может также конфисковать имущество, связанное со страной, группой или лицом, оказавшим помощь в нападении. IEEPA подпадает под действие положений Закона о национальных чрезвычайных ситуациях (NEA), что означает, что чрезвычайная ситуация, объявленная в соответствии с этим законом, должна ежегодно продлеваться для сохранения своей силы. Полномочия, предоставленные президенту в соответствии с IEEPA, не дают ему права регулировать или запрещать коммуникации, которые "не связаны с передачей какой-либо ценности"; импорт или экспорт информации или любых информационных материалов; а также транзакции, сопутствующие поездкам. Пожертвования, предназначенные для облегчения человеческих страданий, такие как продукты питания, одежда или лекарства, также исключаются, если президент специально не сочтет необходимым их включение.

Ограничение чрезвычайных полномочий исполнительной власти

Конгресс принял IEEPA в 1977 году для уточнения и ограничения президентской власти во время объявленного национального чрезвычайного положения в соответствии с Законом о торговле с врагом 1917 года ("TWEA"). В соответствии с TWEA, начиная с Франклина Д. Рузвельта в 1933 году, президенты имели право объявлять чрезвычайные ситуации, не ограничивая их масштаб или продолжительность, не ссылаясь на соответствующие законы и без надзора Конгресса. Верховный суд в деле Youngstown Sheet & Tube Co. против Сойера ограничил действия президента в такой чрезвычайной ситуации, но не ограничил само право объявления чрезвычайного положения. Сенатское расследование 1973 года (в Сенатском отчете 93-549) показало, что в силе оставались четыре объявленных чрезвычайных ситуации: банковский кризис 1933 года, связанный с накоплением золота, чрезвычайная ситуация 1950 года в связи с Корейской войной, чрезвычайная ситуация 1970 года в связи с забастовкой работников почтовой службы и чрезвычайная ситуация 1971 года в ответ на ухудшение экономических и финансовых условий правительства. Конгресс прекратил действие этих чрезвычайных ситуаций с помощью Национального закона о чрезвычайных ситуациях, а затем принял IEEPA, чтобы восстановить чрезвычайные полномочия в ограниченной и контролируемой форме. В отличие от TWEA, IEEPA был разработан для разрешения президентских объявлений чрезвычайного положения только в ответ на угрозы, исходящие из-за пределов Соединенных Штатов или в отношении определенных иностранных граждан за рубежом. В 1988 году Конгресс принял поправки к TWEA и IEEPA, разработанные конгрессменом Говардом Берманом (D–CA), направленные на защиту права американских граждан на получение информации, независимо от страны происхождения используемых материалов, путем освобождения различных средств связи от регулирования. Эти изменения в обоих законах, известные как "Поправка Бермана", ограничивают полномочия президента регулировать или запрещать импорт или экспорт различных форм печатных, аудио- и видеоматериалов, произведений искусства и других изображений, а также других информационных материалов, защищенных Первой поправкой. Однако Управление по контролю за иностранными активами (OFAC) при Министерстве финансов США истолковало это исключение узко, заявив, что оно имеет право запрещать любые операции, связанные с "информационными материалами, которые не были полностью созданы и не существовали на дату операции". В ответ на это Конгресс принял закон о свободной торговле идеями, спонсированный Берманом, в 1994 году, который пересмотрел первоначальные исключения Первой поправки, включив в них новые и перспективные средства (включая нематериальные объекты, такие как телевизионные трансляции и средства личной связи), и дополнительно уточнил, что чрезвычайные полномочия президента в соответствии с IEEPA и TWEA не могут применяться к какой-либо информации или информационным материалам, независимо от их формата или носителя, или от того, предназначены они для личного или коммерческого использования. В обновленном тексте также было уточнено, что неисчерпывающий перечень освобожденных материалов носит иллюстративный характер, подразумевая, что материалы, не указанные в перечне и еще не изобретенные или не получившие широкого распространения на момент принятия закона, не подлежат санкциям или иному регулированию в соответствии с обоими законами.

Congress enacted the IEEPA in 1977 to clarify and restrict presidential power during times of declared national emergency under the Trading with the Enemy Act of 1917 ("TWEA"). Under TWEA, starting with Franklin D. Roosevelt in 1933, presidents had the power to declare emergencies without limiting their scope or duration, without citing the relevant statutes, and without congressional oversight. The Supreme Court in Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer limited what a president could do in such an emergency, but did not limit the emergency declaration power itself. A 1973 Senate investigation found (in Senate Report 93 549) that four declared emergencies remained in effect: the 1933 banking crisis with respect to the hoarding of gold, a 1950 emergency with respect to the Korean War, a 1970 emergency regarding the postal workers strike, and a 1971 emergency in response to the government's deteriorating economic and fiscal conditions. Congress terminated these emergencies with the National Emergencies Act, and then passed the IEEPA to restore the emergency power in a limited, overseeable form. Unlike TWEA, IEEPA was drafted to permit presidential emergency declarations only in response to threats originating outside the United States. or certain foreign nationals abroad. In 1988, Congress passed amendments to the TWEA and IEEPA, authored by Rep. Howard Berman (D–CA), aimed at protecting the rights of American citizens to receive information, regardless of the country of origin of such materials used, by exempting varied methods of communication from regulation. The revisions to both acts, known collectively as the "Berman Amendment," restrict the President's authority to regulate or prohibit the importation or exportation of various forms of print, audio and video materials, artwork and other images, and other informational materials protected under the First Amendment. The Office of Foreign Assets Control (OFAC) under the U. S. Department of Treasury, however, interpreted this exemption narrowly to claim it held the right to prohibit any transactions associated with "informational materials not fully created and in existence at the date of the transaction." In response, the Berman sponsored Free Trade in Ideas Act—passed by Congress in 1994—revised the original amendment's First Amendment exemptions to include newer and forthcoming mediums (including intangible items such as television broadcasts and methods of personal communication), further clarifying that the President's emergency sanction powers under the IEEPA and TWEA cannot be used with regard to any information or informational materials, regardless of their format or medium, or whether they are intended for personal or commercial use. The updated language also clarified that the non exhaustive list of exempted materials was illustrative in nature, inferring that unlisted materials not yet invented or in wide use at the time of its passage would be prohibited from being subject to sanctions or other regulation under both acts.

После 11 сентября

После терактов 11 сентября 2001 года президент Джордж Буш издал исполнительный приказ № 13224 в соответствии с IEEPA для блокировки активов террористических организаций. Президент делегировал полномочия по блокированию федеральным агентствам во главе с Казначейством США. В октябре 2001 года Конгресс принял Закон о патриотизме США, который, в частности, расширил положения IEEPA о блокировке активов в соответствии с §1702(a)(1)(B), разрешив блокировку активов в период "ведения расследования". Это законодательное изменение предоставило Управлению по контролю за иностранными активами Казначейства США (OFAC) полномочия блокировать активы без необходимости представлять доказательства правонарушений подлежащего блокировке лица и без предоставления этому лицу возможности эффективно оспорить обвинения в суде. Реализация этих мер по блокированию привела к серии судебных разбирательств, оспаривающих полномочия федерального правительства бессрочно лишать благотворительные организации доступа к их активам, находящимся в Соединенных Штатах. Президент Дональд Трамп широко использовал IEEPA, введя санкции в отношении более 3700 организаций и объявив 11 чрезвычайных ситуаций (из 13 объявленных им в общей сложности), опираясь в первую очередь или исключительно на полномочия IEEPA в течение своего срока пребывания в должности (2017–2021 годы); Трамп также использовал или угрожал использовать свои полномочия нетрадиционным и беспрецедентным образом (включая исполнительные действия, использующие полномочия в соответствии с законом, что привело к юридическим оспариваниям). В рамках продолжающейся торговой войны с Китаем 24 августа 2019 года Трамп заявил в Twitter, что он "настоящим распорядился" американским компаниям начать поиск альтернатив Китаю, ссылаясь на заявленные полномочия в соответствии с IEEPA. Однако Трамп формально не объявил чрезвычайную ситуацию, как того требует IEEPA. В сентябре 2020 года администрация Трампа ввела санкции и визовые ограничения в отношении двух должностных лиц Международного уголовного суда (МУС) – прокурора Фату Бенсуда и директора отдела по вопросам юрисдикции, взаимодополняемости и сотрудничества Факисо Мочочоко – в связи с расследованием судом обвинений в военных преступлениях, совершенных США и Израилем в Афганистане и на палестинских территориях соответственно. Критики расценили этот приказ как попытку запугать сотрудников МУС и воспрепятствовать продолжению расследования, а также обвинили администрацию в том, что она преследует двух прокуроров, оба африканского происхождения, по расовому признаку. Окружной суд США по Южному округу Нью-Йорка в январе 2021 года вынес предварительное судебное предписание, заблокировав санкции, в результате оспаривания приказа, поданного четырьмя американскими профессорами права с двойным гражданством и инициативой Open Society Justice Initiative. (Администрация Байдена отменила санкции МУС в апреле 2021 года.) Также в сентябре 2020 года Трамп использовал IEEPA, чтобы издать распоряжение об удалении социальных сетей TikTok и WeChat из магазинов приложений США, а также запретить внутренние деловые операции, связанные с их соответствующими китайскими материнскими компаниями ByteDance и Tencent; эти ограничения вступили бы в силу в отношении TikTok, если бы он не был продан американской компании в течение 45 дней с момента издания исполнительного приказа. Наблюдатели (включая критиков администрации Трампа и многих пользователей TikTok) выразили обеспокоенность по поводу нарушения Первой поправки к Конституции США в связи с исполнительным приказом и предположили, что, хотя в качестве обоснования были названы вопросы национальной безопасности, санкции были вызваны враждебными отношениями администрации к Китаю в целом и, в частности, местью TikTok за определенный контент, критикующий Трампа, размещенный в приложении, а также, как предполагалось ByteDance в судебных документах, связанных с ее иском об отмене приказа, розыгрышем с бронированием билетов, устроенным некоторыми пользователями видеоплатформы, что привело к снижению посещаемости митинга в поддержку его предвыборной кампании, состоявшегося в июне в городе Тулса, штат Оклахома. Федеральные суды заблокировали исполнительный приказ в двух отдельных делах, основываясь на том, что санкции, вероятно, нарушают исключение для информационных материалов IEEPA (в соответствии с поправкой Бермана) и защиту Первой поправки, применяемую к пользователям приложений.

Following the September 11, 2001 terrorist attacks, President George W. Bush issued Executive Order 13224 under the IEEPA to block the assets of terrorist organizations. The President delegated blocking authority to federal agencies led by the U. S. Treasury. In October 2001, Congress passed the USA PATRIOT Act which, in part, enhanced IEEPA asset blocking provisions under §1702(a)(1)(B) to permit the blocking of assets during the "pendency of an investigation." This statutory change gave the Treasury's Office of Foreign Assets Control the power to block assets without the need to provide evidence of the blocking subject's wrongdoing nor to permit the blocking subject a chance to effectively respond to the allegations in court. Executing these blocking actions led to a series of legal cases challenging federal authority to indefinitely prevent charitable organizations from accessing their assets held in the United States. President Donald Trump used the IEEPA extensively, sanctioning more than 3,700 entities and invoking 11 national emergency declarations (out of the 13 that he declared overall) relying primarily or exclusively on IEEPA authority during his 2017–21 term; Trump also used or threatened use of its powers in unconventional and unprecedented manners (including executive actions utilizing powers under the act that prompted legal challenges). As part of an ongoing trade war with China, on August 24, 2019, Trump tweeted that he "hereby ordered" U. S. companies to start looking at alternatives to China on the basis of claimed powers under IEEPA. Trump, however, did not formally declare an emergency as required by IEEPA. In September 2020, the Trump administration sanctioned and imposed visa restrictions on two International Criminal Court (ICC) officials, prosecutor Fatou Bensouda and Jurisdiction Complementarity and Cooperation Division Director Phakiso Mochochoko, over the court's investigation into allegations of war crimes committed by the U. S. and Israel in Afghanistan and the Palestinian territories, respectively. Critics considered the order an effort to intimidate ICC civil servants from proceeding with its investigation and accused the administration of targeting the two prosecutors, both of African origin, based on their race. The U. S. District Court for the Southern District of New York granted a preliminary injunction blocking the sanctions in January 2021, through a challenge to the order brought by four dual national American law professors and the Open Society Justice Initiative. (The Biden administration lifted the ICC sanctions in April 2021.) Also in September 2020, Trump used the IEEPA to order the removal of social media platforms TikTok and WeChat from U. S. app stores as well as prohibit domestic business transactions involving their respective China based parent companies ByteDance and Tencent; the restrictions would have become applicable to TikTok unless it was sold to an American company within 45 days of the executive order's issuance. Observers (including Trump administration critics and many TikTok users) raised First Amendment concerns with the executive order and suggested that, while national security concerns were cited to justify them, the sanctions were prompted by the administration's hostile relations toward China in general and retaliation against TikTok in particular for certain anti Trump content hosted by the app and, as also suggested by ByteDance in court documents pertaining to its lawsuit to overturn the order, a ticket reservation prank waged by some users of the video platform that depressed attendance for a campaign rally he held in Tulsa, Oklahoma that June. The executive order was blocked by federal courts in two separate cases on grounds that the sanctions likely violated IEEPA's informational materials exemption (under the Berman Amendment) and First Amendment protections applying to users of the apps.

Примечательные случаи

Dames & Moore v. Regan
KindHearts for Charitable Humanitarian Development v. Geithner (Деймс и Мур против Ригана, KindHearts for Charitable Humanitarian Development против Гейтнера)

Нарушения

В 1983 году финансист Марк Рич был обвинен в нарушении закона путем торговли иранской нефтью во время кризиса с заложниками в Иране. Он был одним из многих лиц, помилованных президентом Биллом Клинтоном в последние дни его пребывания в должности. 23 августа 2006 года Джавед Икбал был арестован Министерством финансов США по обвинению в сговоре с целью нарушения IEEPA за распространение материалов, произведенных телеканалом «Аль-Манар» («The Beacon») в Нью-Йорке во время израильско-ливанского конфликта 2006 года. 16 декабря 2009 года было объявлено, что Министерство юстиции США достигло соглашения с Credit Suisse в связи с обвинениями в том, что банк оказывал помощь жителям стран, в отношении которых действовали санкции IEEPA, в осуществлении денежных переводов в нарушение закона в период с 1995 по 2006 год. В результате соглашения Credit Suisse был обязан выплатить 536 миллионов долларов в качестве штрафа. 16 июля 2020 года компания Essentra FZE Company Limited, зарегистрированная в ОАЭ, признала себя виновной в сговоре с целью нарушения Международного закона о чрезвычайных экономических полномочиях (IEEPA) и несоблюдении санкций США в отношении Северной Кореи. Компания также согласилась выплатить штраф в размере 665 112 долларов США Министерству юстиции США.