Введение

Доктрина о гражданской власти над военными решениями

Гражданский контроль над вооруженными силами – это доктрина в военной и политической науке, которая возлагает окончательную ответственность за стратегическое принятие решений в стране на гражданские органы власти, а не полностью на профессиональное военное руководство. Таким образом, "фундаментальным требованием для любой нации является обеспечение подчинения деятельности ее вооруженных сил политическим целям конституционного правительства; следовательно, вооруженные силы должны находиться под гражданским контролем". Концепция гражданского контроля входит в более широкую концепцию гражданско-военных отношений, представляющую собой "общественный императив, согласно которому вооруженные силы должны оставаться подчиненными гражданской власти и в соответствующей степени отражать общественные ценности и нормы". Гражданский надзор за вооруженными силами наделяет гражданские органы власти, такие как правительственные министры, законодательные органы или демократический аппарат монархии в конституционных монархиях, полномочиями принимать решения о применении военной силы. Предоставление гражданскому компоненту правительства контроля над вооруженными силами или национальной безопасностью демонстрирует силу граждан, уважение к демократическим ценностям и то, что можно назвать эффективным управлением. Наделение гражданского компонента правительства властью определять возможности вооруженных сил и объем финансирования защищает демократический процесс от злоупотреблений. Государства, способные установить легитимные отношения между этими двумя структурами, оказываются более эффективными и обеспечивают подотчетность между правительством и вооруженными силами. Гражданский контроль может осуществляться различными способами, например, посредством полного гражданского контроля или смешанного гражданско-военного подхода, как, например, "в британской модели управления вооруженными силами характерно сбалансированное соотношение гражданского и военного персонала на ключевых министерских должностях". В рамках модели гражданского контроля правительство и вооруженные силы государства действуют в рамках правового поля и подчиняются гражданскому надзору, что обеспечивает создание эффективного механизма безопасности. Гражданский контроль часто рассматривается как необходимое условие стабильной либеральной демократии. В академических исследованиях этот термин обычно используется в контексте демократии, управляемой избранными должностными лицами, хотя подчинение вооруженных сил политическому контролю не является исключительной чертой этих обществ. Например, гражданский контроль над вооруженными силами часто присутствует и в коммунистических государствах, таких как Китайская Народная Республика. Мао Цзэдун заявил: "Наш принцип заключается в том, что партия командует оружием, и оружию никогда не должно быть позволено командовать партией", что отражает приоритет Коммунистической партии Китая над Народно-освободительной армией. Как отметил профессор Ричард Х. Кон из Университета Северной Каролины в Чапел-Хилле, "гражданский контроль – это не факт, а процесс". Несмотря на заявления об уважении к ценностям гражданского контроля, фактический уровень контроля, который стремится достичь или достигает гражданское руководство, может значительно варьироваться на практике: от формулирования общих политических целей, которые военные командиры должны преобразовать в оперативные планы, до прямого выбора конкретных целей для атаки со стороны политиков. Национальные лидеры с ограниченным опытом в военной сфере часто не имеют иного выбора, кроме как полагаться на советы профессиональных военных командиров, обученных искусству и науке ведения войны, чтобы определить границы политики; в таких случаях военное ведомство может включиться в бюрократическую борьбу, чтобы поддержать или отклонить тот или иной курс действий, формируя процесс принятия решений и размывая четкие границы гражданского контроля. Обратная ситуация, когда профессиональные военные офицеры контролируют национальную политику, называется военной диктатурой. Отсутствие контроля над вооруженными силами может привести к возникновению "государства в государстве". Один из авторов, перефразируя работы Сэмюэля П. Хантингтона в книге "Солдат и государство", обобщил идеал гражданского контроля как "надлежащее подчинение компетентных, профессиональных вооруженных сил целям политики, определяемым гражданскими властями".

Рациональные

Сторонники гражданского контроля обычно придерживаются клаузевицевского взгляда на войну, подчеркивая ее политический характер. Слова Жоржа Клемансо: «Война – слишком серьезное дело, чтобы доверять его военным» (также часто переводится как «Война слишком важна, чтобы оставлять ее генералам») остроумно отражают эту точку зрения. Учитывая, что масштабные стратегические решения, такие как решение объявить войну, начать вторжение или завершить конфликт, оказывают значительное влияние на граждан страны, сторонники гражданского контроля считают, что ими лучше руководить волей народа (выраженной через их политических представителей), а не оставлять исключительно узкому кругу тактических экспертов. Военные силы выступают в качестве специального государственного органа, призванного реализовывать, а не формировать политику, требующую применения определенных видов физической силы. Ричард Кон, профессор истории в отставке в UNC, резюмирует: «Смысл гражданского контроля заключается в том, чтобы подчинить безопасность более широким целям нации, а не наоборот. Цель армии – защищать общество, а не определять его». Кроме того, военнослужащие, в силу специфики своей работы, гораздо охотнее прибегают к силе для разрешения споров, чем гражданские лица, поскольку они являются обученными специалистами, строго специализирующимися на ведении войны. Военная организация отличается иерархичностью и авторитетностью, редко допускает обсуждение и подавляет инакомыслие. На международном уровне, в развитых демократических странах сложились прочные гражданско-военные отношения, которые со временем превратились в эффективное сотрудничество. Новым демократиям, в зависимости от их политической и военной ситуации, приходилось преодолевать тенденцию к чрезмерному перекосу в ту или иную сторону в вопросах государственного контроля. Правительству, стремящемуся установить отношения, позволяющие избежать гражданско-военного конфликта, необходимы единомышленники в обеих организациях, способные договариваться и работать вместе. Демократически подотчетный гражданский контроль также связан с более взвешенным применением вооруженной силы внутри страны. Еще более категоричны слова Элбриджа Джерри, делегата Конституционного конвента, который писал, что «постоянные армии во время мира несовместимы с принципами республиканского правления, опасны для свободы граждан и обычно превращаются в разрушительные инструменты установления деспотии». Он выразил свою обеспокоенность по поводу постоянной армии в своих комментариях перед Конституционным конвентом в июне 1787 года: «Во время реальной войны исполнительной власти постоянно предоставляются широкие дискреционные полномочия. Постоянное опасение войны имеет ту же тенденцию – увеличивать власть исполнительной власти. Постоянная военная сила в сочетании с чрезмерно сильной исполнительной властью не будет долго служить надежным гарантом свободы. Средства защиты от внешней угрозы всегда становились инструментами тирании внутри страны. Римляне считали правилом разжигать войну при малейшем подозрении на восстание. По всей Европе армии, содержащиеся под предлогом защиты, порабощали народы». Конституция Соединенных Штатов наложила значительные ограничения на законодательную власть. Поскольку в стране существовала традиция превосходства законодательной власти, многие опасались, что предложенная Конституция наложит на законодательный орган слишком много ограничений, что сделает невозможным для него предотвращение начала войны исполнительной властью. Гамильтон утверждал в «Федералисте» № 26, что для законодательного органа было бы не менее опасно не быть ограниченным какими-либо другими органами, и что ограничения, на самом деле, скорее всего, сохранят свободу. Джеймс Мэдисон в «Федералисте» № 47 продолжил аргумент Гамильтона о том, что распределение полномочий между различными ветвями власти не позволит какой-либо одной группе получить слишком большую власть, чтобы стать неуязвимой. Однако в «Федералисте» № 48 Мэдисон предупредил, что, хотя разделение властей важно, ведомства не должны быть настолько разделены, чтобы не иметь возможности контролировать друг друга. Наконец, в «Федералисте» № 51 Мэдисон утверждал, что создание правительства, которое полагалось бы в первую очередь на добродетель занимающих должности для обеспечения надлежащего управления, было бы безумием. Должны существовать институты для контроля над некомпетентными или злонамеренными лидерами. Прежде всего, ни одна ветвь власти не должна иметь контроля над каким-либо аспектом управления. Таким образом, все три ветви власти должны иметь определенный контроль над вооруженными силами, а система сдержек и противовесов между ними будет способствовать контролю над армией. Таким образом, Гамильтон и Мэдисон были обеспокоены двумя основными вопросами: (1) разрушительным воздействием большой постоянной армии на свободу и демократию и (2) способностью неконтролируемого законодательного органа или исполнительной власти втянуть страну в войну опрометчиво. Эти опасения определяли военную политику США в течение первых полутора столетий существования страны. Хотя вооруженные силы наращивались во время войны, после каждой войны, включая Вторую мировую войну, наблюдалась тенденция к быстрой демобилизации и возвращению к уровням сил, близким к довоенным. Однако с началом холодной войны в 1950-х годах необходимость создания и поддержания значительных сил в мирное время «породила новые опасения» по поводу милитаризма и того, как такая большая сила повлияет на гражданско-военные отношения в Соединенных Штатах.

Внутренние правоохранительные органы

Закон о Posse Comitatus, принятый в 1878 году, запрещает любой части Армии или Военно-воздушных сил (поскольку Военно-воздушные силы США развились из Армии США) участвовать в деятельности по обеспечению соблюдения внутреннего законодательства, если это не осуществляется на основании законных полномочий. Аналогичные запреты применяются к Военно-морскому флоту и Корпусу морской пехоты посредством служебных регламентов, поскольку сам Закон о Posse Comitatus к ним не применяется. Береговая охрана исключена из действия Закона о Posse Comitatus, поскольку одной из ее основных задач является обеспечение соблюдения законов США, несмотря на то, что это вооруженная служба. Этот закон часто ошибочно толкуют как запрет на любое использование федеральных военных сил в правоохранительных целях, но это не так. Например, Президент имеет четкие полномочия, предусмотренные Конституцией и федеральным законодательством, использовать федеральные силы или федерализованные ополчения для обеспечения соблюдения законов Соединенных Штатов. Основная цель закона – не допустить, чтобы местные правоохранительные органы использовали федеральные силы таким образом, формируя "посе" из федеральных солдат или летчиков. Однако в Соединенных Штатах существуют практические политические соображения, которые делают использование федеральных военных сил менее желательным для применения в целях поддержания внутреннего правопорядка. В соответствии с Конституцией США, поддержание законности и порядка является, прежде всего, прерогативой штатов. На практике, когда для поддержания внутреннего порядка и обеспечения соблюдения законов необходимо применение военных сил, обычно в первую очередь используются силы ополчения штатов, находящиеся под контролем штата, то есть армейская и/или воздушная Национальная гвардия данного штата, за которыми следуют федерализованные силы ополчения штатов, то есть армейская и/или воздушная Национальная гвардия, "федерализованная" в составе Армии США и/или Военно-воздушных сил США, при этом использование активных федеральных сил (включая "федеральные" резервные силы, отличные от Национальной гвардии) является наименее политически приемлемым вариантом.

Страны-члены НАТО и ЕС

Сильный демократический контроль над вооруженными силами является обязательным условием для членства в НАТО. Развитая демократия и верховенство закона, подразумевающие демократический контроль над вооруженными силами, являются необходимыми условиями для членства в Европейском союзе.

Маоистский подход

Маоистские военно-политические теории народной войны и демократического централизма также поддерживают подчинение вооруженных сил директивам коммунистической партии (хотя партизанский опыт многих ранних лидеров Коммунистической партии Китая может делать их статус гражданских лиц несколько размытым). В эссе 1929 года «Об исправлении ошибочных идей в партии» Мао Цзэдун однозначно отверг «товарищей, которые рассматривают военные вопросы и политику как взаимоисключающие и отказываются признавать, что военные вопросы – лишь одно из средств достижения политических целей», предписывая контроль Коммунистической партии Китая над Народно-освободительной армией и усиленную политическую подготовку офицеров и рядового состава для снижения военной автономии. Согласно теории Мао, вооруженные силы – которые служат одновременно символом революции и инструментом диктатуры пролетариата – должны не только подчиняться указаниям правящих членов партии в гражданском обличье (которые сегодня осуществляют контроль в Китайской Народной Республике через Центральную военную комиссию), но и активно участвовать в революционных политических кампаниях маоистской эпохи.

Способы осуществления гражданского контроля

Гражданские лидеры обычно не могут рассчитывать на то, чтобы бросить вызов своим вооруженным силам при помощи силы, и поэтому должны оберегать себя от любой возможной узурпации власти, используя сочетание политических мер, законов и воспитания ценностей гражданского контроля в вооруженных силах. Наличие отдельной гражданской полиции, народного ополчения или других военизированных формирований может в определенной степени ослабить непропорциональное превосходство в силе, которым обладает армия страны; право граждан на владение оружием также обосновывается тем, что оно предотвращает возможные злоупотребления властью со стороны властей (военных или иных). Противники контроля над оружием приводят необходимость баланса сил в качестве аргумента для обеспечения гражданского контроля над армией.

Гражданский главнокомандующий

Установление гражданского главы государства, главы правительства или другого государственного деятеля в качестве главнокомандующего вооруженными силами в цепочке командования является одной из правовых конструкций для обеспечения гражданского контроля. Однако во многих конституционных монархиях монарх одновременно является главнокомандующим и членом вооруженных сил страны, поэтому гражданский контроль не обязательно подразумевает исключительный контроль со стороны гражданских лиц. В Соединенных Штатах статья I Конституции предоставляет Конгрессу право объявлять войну (в соответствии с положением о военных полномочиях), а статья II Конституции наделяет президента полномочиями главнокомандующего. Неопределенность относительно того, когда президент может предпринимать военные действия без объявления войны, привела к принятию Резолюции о военных полномочиях в 1973 году. Американские президенты использовали полномочия по отстранению высших офицеров в качестве средства утверждения политического и стратегического контроля. Три примера включают отстранение Джорджа Макклеллана Абрахамом Линкольном во время Гражданской войны в США, когда Макклеллан не преследовал армию Конфедерации Северной Вирджинии после битвы при Антиетаме, освобождение Дугласа Макартура Гарри С. Трумэном от командования во время Корейской войны после того, как Макартур неоднократно противоречил заявленной политике администрации Трумэна в отношении ведения войны, и принятие Бараком Обамой отставки Стэнли Маккристалла во время войны в Афганистане после публикации в журнале Rolling Stone статьи, в которой он высмеивал нескольких членов администрации Обамы, включая вице-президента Джо Байдена. Значительное исключение произошло во время Второй мировой войны, когда начальник штаба армии Джордж К. Маршалл вытеснил гражданского военного секретаря Генри Л. Стимсона как наиболее влиятельного лидера армии Соединенных Штатов. Еще одно исключение произошло во время кризиса президентских выборов в США в 2020-2021 годах, когда председатель Объединенного комитета начальников штабов Марк Милли начал требовать от подчиненных согласовывать с ним выполнение приказов президента Дональда Трампа; он также связался с главнокомандующим Народно-освободительной армии Ли Цзучэном, чтобы заверить его в том, что Соединенные Штаты не нанесут военный удар по Китаю и что федеральное правительство США останется стабильным. Некоторые обозреватели, бывшие военные чиновники и члены Конгресса от Республиканской партии раскритиковали действия Милли как подрыв гражданского контроля над вооруженными силами, в то время как Милли и другие защищали его действия, утверждая, что он не превысил свои полномочия.

Состав военных

Существуют различные мнения относительно целесообразности отделения военных как отдельной структуры от общества в целом. В книге «Солдат и государство» Сэмюэл Хантингтон отстаивал то, что он назвал «объективным гражданским контролем», «делая акцент на политически нейтральном, автономном и профессиональном офицерском корпусе». Исторически, непосредственный контроль над военными силами, задействованными в войне, ограничивался технологическими возможностями управления, контроля и связи; национальные лидеры, независимо от способа их избрания, должны были полагаться на местных командиров для реализации деталей военной кампании, иначе централизованно отдаваемые приказы устаревали к моменту их поступления на передовую. Отдаленность правительства от зоны боевых действий позволяла профессиональным военным считать военное дело своей особой областью знаний и влияния; с началом войны часто ожидалось, что генералы и фельдмаршалы будут определять стратегию и тактику, а гражданское руководство будет прислушиваться к их компетентным оценкам. Совершенствование информационных технологий и их применение к управлению и контролю в военное время (процесс, иногда называемый «революцией в военном деле») позволило гражданским лидерам, находящимся вдали от театра военных действий, осуществлять более жесткий контроль над действиями удаленных военных сил. Высокоточное оружие и видеоконференции в реальном времени с командирами на местах теперь позволяют гражданскому руководству вмешиваться даже на уровне принятия тактических решений, определяя конкретные объекты для уничтожения или сохранения, основываясь на политических соображениях или советах гражданских экспертов.

Ограничения на политическую деятельность

В Соединенных Штатах Закон Хэтча 1939 года напрямую не распространяется на военнослужащих, однако Директива Министерства обороны 1344.10 (DoDD 1344.10) фактически применяет к ним те же правила. Это способствует поддержанию беспартийности вооруженных сил и обеспечивает плавный и мирный переход власти.

Политзаключенные

Политические офицеры, прошедшие проверку на соответствие идеологии, были внедрены в руководящие должности в вооруженных силах для обеспечения контроля со стороны политического руководства. Исторически они наиболее прочно ассоциируются с Советским Союзом и Китаем, а не с либеральными демократиями.

Военная неприязнь к политическим директивам

Хотя гражданский контроль является нормативным стандартом практически в любом обществе, кроме военных диктатур, его реализация часто подвергается резкой критике как со стороны военнослужащих, так и гражданских наблюдателей, которые возражают против того, что они считают излишней "политизацией" военных дел, особенно когда избранные должностные лица или политические назначения вмешиваются в детали управления армией, вместо того чтобы ставить перед ней общие цели и задачи (например, "Разгромить страну X") и предоставлять военным возможность самостоятельно определять наилучший способ выполнения этих приказов. Критики утверждают, что возложение ответственности за принятие военных решений на неспециалистов-гражданских лиц приводит к подчинению принципов военной стратегии политическим соображениям, что необоснованно ограничивает боеспособность вооруженных сил государства из-за несущественных или второстепенных вопросов.

Готические войны

В войнах между Римской империей и готами в Италии в 500-х годах н.э. интересы военных и военная необходимость сталкивались с интересами гражданского руководства в Константинополе во главе с императором Юстинианом I. Верховное командование, по сути, принадлежало магистру милитуму Флавию Белизарию, но его командованию в Италии неоднократно противились. Другие представители императорского двора и генералы, связанные с ними, не соглашались с решениями Белизария, что привело лишь к пирровой победе в Италии. Юстиниан послал Белизарию сообщение во время осады Равенны, когда готический гарнизон в городе был близок к поражению, приказав ему вернуться на Восток для помощи в обороне империи от вторжения Хосрова и поручив ему заключить мир с готами на условиях, весьма выгодных для готов. Однако Белизарий воспротивился приказу и задержал своё возвращение. В Римской империи часто мятежные генералы могли свергнуть императора, и императоры обычно ограничивали влияние слишком успешных и популярных генералов. Одно из таких убийств популярного генерала по имени Вителиан произошло во время недавнего правления императора Юстина I, дяди Юстиниана. Это было особенно актуально для Юстиниана, поскольку у него не было собственных детей и он никогда не усыновлял сына. Во время чумы Юстиниана Белизарий был ограничен в Константинополе под влиянием императрицы Феодоры, обеспокоенной риском переворота, в то время как Юстиниан впал в кому в результате эпидемии.

Исследование: Соединенные Штаты

"Бунт адмиралов", произошедший в 1949 году, был попыткой старших офицеров ВМС и Корпуса морской пехоты США добиться изменения бюджета, прямо противоречившего директивам гражданского руководства. Президент США Билл Клинтон на протяжении всего своего пребывания в должности (особенно после битвы за Могадишо) неоднократно сталкивался с обвинениями в игнорировании военных целей из-за политического и медийного давления – явление, получившее название "эффект CNN". Политики, не имеющие военной подготовки и опыта, но стремящиеся вовлечь страну в военные действия, рискуют столкнуться с сопротивлением и быть окрещены "ястребами-теоретиками" (или "chickenhawks") теми, кто не согласен с их политическими целями. В противовес этим приоритетам, представители профессионального военного руководства и их сторонники в гражданском секторе могут участвовать в бюрократических переговорах государственного аппарата по выработке политики, что можно рассматривать как форму регуляторного захвата, поскольку они стремятся ограничить выбор политических решений, доступных избранным должностным лицам в военных вопросах. Примером подобных условий является "Доктрина Вайнбергера", которая стремилась предотвратить повторение вмешательства США, подобного войне во Вьетнаме (оказавшейся катастрофической для морального духа и боеспособности американской армии), предлагая, чтобы страна вступала в войну только в случаях "жизненно важных национальных интересов", "в крайнем случае" и, по обновленной версии ученика Вайнбергера Колина Пауэлла, с "подавляющим превосходством сил". Процесс формирования военных бюджетов является еще одной проблемной областью пересечения военной и гражданской политики и регулярно привлекает активное лоббирование со стороны конкурирующих видов вооруженных сил за долю в национальном бюджете. Ядерным оружием США управляет гражданское Министерство энергетики, а не Министерство обороны. В 1990-х и 2000-х годах общественные дебаты о политике в отношении ЛГБТ в американской армии привели к тому, что многих военных лидеров и военнослужащих просили высказать свое мнение по этому вопросу, и их мнению уделялось внимание, хотя окончательное решение не принималось ими. За время пребывания в должности министра обороны Дональд Рамсфелд вызвал недовольство военных, попытавшись реформировать структуру армии, сместив акцент с традиционной пехоты на более легкие, мобильные и технологически продвинутые силы. В апреле 2006 года Рамсфелда подвергли резкой критике некоторые отставные военные офицеры за его действия во время войны в Ираке, в то время как другие отставные офицеры выступили в его поддержку. Хотя ни один действующий офицер публично не высказывался против Рамсфельда, действия этих офицеров все равно считаются весьма необычными. В некоторых сообщениях прессы действия этих генералов связывают с опытом войны во Вьетнаме, когда офицеры не критиковали действия администрации в отношении военных операций. Позже в том же году, сразу после ноябрьских выборов, на которых демократы получили контроль над Конгрессом, Рамсфелд подал в отставку.