Статус Джамму и Кашмира: от статьи 370 к отмене и решению Верховного суда.

Введение

Закон, предоставляющий особый статус штату Джамму и Кашмир

Статья 370 индийской конституции предоставляла особый статус штату Джамму и Кашмир, региону, расположенному в северной части Индийского субконтинента и являющемуся частью более крупного региона Кашмира, который с 1947 года является предметом спора между Индией, Пакистаном и Китаем. Джамму и Кашмир находился под управлением Индии в качестве штата с 17 ноября 1952 года по 31 октября 2019 года, и статья 370 предоставила ему право иметь отдельную конституцию, государственный флаг и автономию во внутреннем управлении. Статья 370 была сформулирована в части XXI индийской конституции под названием «Временные, переходные и специальные положения». В ней указывалось, что Конституционная ассамблея Джамму и Кашмира будет наделена полномочиями рекомендовать, в какой степени индийская конституция будет применяться к штату. Законодательное собрание штата также могло полностью отменить статью 370, в этом случае вся индийская конституция была бы применима к штату. После созыва конституционного собрания штата оно рекомендовало положения индийской конституции, которые должны применяться к штату, на основании чего был издан президентский указ 1954 года. Поскольку конституционное собрание штата самораспустилось, не рекомендовав отмену статьи 370, статья считалась ставшей постоянной частью индийской Конституции. Последующим указом от 6 августа все пункты статьи 370, за исключением пункта 1, были признаны недействующими. Реорганизация произошла 31 октября 2019 года. В Верховный суд Индии было подано в общей сложности 23 ходатайства, оспаривающие конституционность отмены статьи 370 Конституции, для рассмотрения которых была сформирована пятисудебная коллегия. 11 декабря 2023 года пятисудебная конституционная коллегия единогласно подтвердила конституционность отмены статьи 370 Конституции.

Цель

Первоначальное присоединение штата Джамму и Кашмир, как и всех других княжеских государств, касалось трех вопросов: обороны, внешних дел и коммуникаций. Все княжеские государства были приглашены направить представителей в Конституционную ассамблею Индии, которая разрабатывала конституцию для всей Индии. Им также было рекомендовано создать учредительные собрания для своих штатов. Большинство штатов не успели создать ассамблеи вовремя, но несколько штатов это сделали, в частности, Союз Саураштра, Траванкор-Кочин и Майсур. Несмотря на то, что Департамент по делам государств разработал модель конституции для штатов, 19 мая 1949 года правители и главные министры всех штатов встретились в присутствии Департамента по делам государств и согласились, что отдельные конституции для штатов не требуются. Они приняли Конституцию Индии в качестве своей собственной. Штаты, избравшие учредительные собрания, предложили несколько поправок, которые были приняты. Таким образом, положение всех штатов (или союзов штатов) стало эквивалентным положению обычных индийских провинций. В частности, это означало, что перечень вопросов, по которым законодательство осуществлялось центральным и штатными правительствами, был унифицирован по всей Индии. В случае с Джамму и Кашмиром политики штата решили сформировать отдельную конституционную ассамблею для штата. Представители индийской Конституционной ассамблеи просили применить к штату только те положения индийской Конституции, которые соответствовали оригинальному документу о присоединении, а конституционная ассамблея штата решала остальные вопросы. Правительство Индии согласилось с этими требованиями незадолго до вышеупомянутой встречи 19 мая с другими штатами. Соответственно, статья 370 была включена в Конституцию Индии, которая предусматривала, что другие статьи Конституции, наделяющие полномочиями Центральное правительство, будут применяться к Джамму и Кашмиру только с согласия конституционной ассамблеи штата. Это было "временным положением", поскольку его действие предполагалось до разработки и принятия конституции штата. Однако конституционная ассамблея штата самораспустилась 25 января 1957 года, не рекомендовав ни отмену, ни внесение изменений в статью 370. Таким образом, статья считалась неотъемлемой частью Конституции Индии, что подтверждалось различными решениями Верховного суда Индии и Высокого суда Джамму и Кашмира, последнее из которых было принято в апреле 2018 года.

The state of Jammu and Kashmir's original accession, like all other princely states, was on three matters: defence, foreign affairs and communications. All the princely states were invited to send representatives to India's Constituent Assembly, which was formulating a constitution for the whole of India. They were also encouraged to set up constituent assemblies for their own states. Most states were unable to set up assemblies in time, but a few states did, in particular Saurashtra Union, Travancore Cochin and Mysore. Even though the States Department developed a model constitution for the states, on 19 May 1949, the rulers and chief ministers of all the states met in the presence of States Department and agreed that separate constitutions for the states were not necessary. They accepted the Constitution of India as their own constitution. The states that did elect constituent assemblies suggested a few amendments which were accepted. The position of all the states (or unions of states) thus became equivalent to that of regular Indian provinces. In particular, this meant that the subjects available for legislation by the central and state governments was uniform across India. In the case of Jammu and Kashmir, the state's politicians decided to form a separate constituent assembly for the state. The representatives to the Indian Constituent Assembly requested that only those provisions of the Indian Constitution should be applied to the state as corresponding to the original Instrument of Accession, and that the state's constituent assembly would decide on the other matters. Government of India agreed to the demands shortly before the aforesaid 19 May meeting with the other states. Accordingly, the Article 370 was incorporated into the Indian Constitution, which stipulated that the other articles of the Constitution that gave powers to the Central Government would be applied to Jammu and Kashmir only with the concurrence of the State's constituent assembly. This was a "temporary provision" in that its applicability was intended to last until the formulation and adoption of the State's constitution. However, the State's constituent assembly dissolved itself on 25 January 1957 without recommending either abrogation or amendment of the Article 370. Thus, the Article was considered to have become a permanent feature of the Indian constitution, as confirmed by various rulings of the Supreme Court of India and the High Court of Jammu and Kashmir, the latest of which was in April 2018.

Президентские указы

Когда статья 370 была первоначально создана, только две статьи индийской Конституции применялись к Джамму и Кашмиру в полном объеме. Другие положения Конституции применялись с оговорками и изменениями, установленными Президентом в его указе после консультаций с правительством штата или с его согласия. Осуществляя эти полномочия, предоставленные пунктом (3) статьи 370 Конституции, Президент издал серию указов с согласия Правительства штата Джамму и Кашмир.

Президентский указ 1950 года

Президентский указ 1950 года, официально – Указ о Конституции (применение к Джамму и Кашмиру) 1950 года, вступил в силу 26 января 1950 года одновременно с Конституцией Индии. В нем были определены предметы и статьи Конституции Индии, соответствующие Инструменту о присоединении, как того требовал пункт b(i) статьи 370. Было указано тридцать восемь предметов из Союзного списка, по которым Союзное законодательное собрание могло принимать законы для штата. Определенные статьи в десяти из двадцати двух частей Конституции Индии были распространены на Джамму и Кашмир с поправками и исключениями, согласованными с правительством штата. По мнению исследователя Бодх Радж Шармы, на данном этапе "235 статей Конституции Индии не применялись к штату Джамму и Кашмир, 9 применялись частично, а 29 – в измененном виде". Данный указ был заменен Президентским указом 1954 года.

Президентский указ 1952 года

Президентский указ 1952 года был опубликован 15 ноября 1952 года по просьбе правительства штата. Он внес поправки в статью 370, заменив фразу "признанный Президентом как Махараджа Джамму и Кашмира" на "признанный Президентом по рекомендации Законодательного собрания штата как Садр-и-Риясат". Эта поправка означала упразднение монархии в Джамму и Кашмире. Краткая справка: Учредительное собрание Джамму и Кашмира было избрано в 1951 году и созвано 31 октября 1951 года. Комитет по основным принципам Учредительного собрания рекомендовал отмену монархии, что было единогласно одобрено Ассамблеей 12 июня 1952 года. В том же месяце доминирующий в индуизме Джамму Праджа Паришад представил меморандум Президенту Индии с требованием о полном применении Конституции Индии к штату. Правительство Индии пригласило делегацию из Джамму и Кашмира в Дели для обсуждения отношений между Центром и штатом. После обсуждений было достигнуто Делийское соглашение 1952 года. Премьер-министр штата Шейх Абдулла медленно внедрял положения Делийского соглашения. Однако в августе 1952 года Государственное Учредительное собрание приняло резолюцию об упразднении монархии и замене должности избираемым главой государства (называемым Садр-и-Риясат). Несмотря на оговорки относительно такого поэтапного подхода к принятию положений, Центральное правительство согласилось с этим, что и привело к изданию Президентского указа 1952 года. Законодательное собрание избрало Карана Сингха, который уже исполнял обязанности принца-регента, новым Садар-и-Риясатом.

Дальнейшие президентские указы (19552018)

В дополнение к этим первоначальным приказам, сорок семь президентских указов были изданы в период с 11 февраля 1956 года по 19 февраля 1994 года, посредством которых различные другие положения Конституции Индии были распространены на Джамму и Кашмир. Все эти указы были изданы с "согласия правительства штата" без созыва какой-либо Конституционной ассамблеи. Некоторые из этих президентских указов были изданы, когда штат находился под президентским правлением и, как утверждает Джилл Коттрелл, "в Кашмире вообще не было правительства". В этом случае согласие было дано губернатором штата, являющимся назначенцем правительства Союза. Конституционная законность данной процедуры была подтверждена Верховным судом Индии в 1972 году. В результате президентских указов, изданных с 1954 года, действие 94 из 97 предметов ведения Союза (полномочий центрального правительства) было распространено на штат Джамму и Кашмир, а также 260 из 395 статей Конституции Индии. Все эти указы были выпущены в качестве поправок к Президентскому указу 1954 года, а не в качестве его замены, вероятно, из-за сомнений в их конституционности, как отмечает Коттрелл. Этот процесс получил название "подрыва" статьи 370. Министр внутренних дел Гульзарилал Нанда (1963–1966) полагал, что условия "особого статуса", предоставленного Джамму и Кашмиру данной статьей, предусматривали "очень простую" процедуру внесения поправок посредством исполнительного указа Президента Индии, в то время как полномочия всех остальных штатов могли быть изменены только "обычным процессом (конституционной) поправки [ ] с соблюдением строгих условий". По его мнению, статья 370 была "единственным способом" внедрения Конституции Индии в Джамму и Кашмир, это своего рода туннель, через который "уже прошло значительное количество [законодательных] инициатив, и пройдет еще больше". Преемники Нанды в Министерстве внутренних дел придерживались аналогичной интерпретации статьи.

Автономия Джамму и Кашмира: структура и ограничения

Конституция Индии имеет федеративное устройство. Предметы законодательства разделены на «Список полномочий Союза», «Список полномочий штатов» и «Конкурентный список». В Список полномочий Союза включены девяносто шесть предметов, таких как оборона, вооруженные силы и внешние дела, основные транспортные системы, коммерческие вопросы, включая банковское дело, фондовые биржи и налоги, и он предоставляет правительству Союза исключительное право на законодательство по этим вопросам. Список полномочий штатов, состоящий из шестидесяти шести пунктов, охватывает тюрьмы, сельское хозяйство, большую часть промышленности и определенные налоги, и штаты имеют право принимать законы по этим вопросам. В Конкурентный список, по которому законодательство могут принимать как Союз, так и штаты, входят уголовное право, брак, банкротство, профсоюзы, профессиональная деятельность и контроль над ценами. В случае коллизии приоритет имеет законодательство Союза. «Остаточная власть» по принятию законов по вопросам, не указанным в Конституции, принадлежит Союзу. Союз также может определять определенные отрасли промышленности, водные пути, порты и т.д. как «общенациональные», в этом случае они становятся предметами ведения Союза. В отношении штата Джамму и Кашмир «Список полномочий Союза» и «Конкурентный список» первоначально ограничивались вопросами, переданными в Инструменте о присоединении; впоследствии они были расширены по согласованию с правительством штата. «Остаточные полномочия» по-прежнему принадлежали штату, а не Союзу. Согласно Комитету по государственной автономии, девяносто четыре из девяносто семи пунктов в Списке полномочий Союза применялись к Джамму и Кашмиру; положения Центрального бюро разведки и расследований и о предупредительном заключении не применялись. Из «Конкурентного списка» к Джамму и Кашмиру применялись двадцать шесть из сорока семи пунктов; были исключены вопросы брака и развода, младенцев и несовершеннолетних, передачи имущества, за исключением сельскохозяйственной земли, контрактов и деликтных обязательств, банкротства, трастов, судов, планирования семьи и благотворительности – то есть штат имел исключительное право на законодательство по этим вопросам. Право на законодательство о выборах в органы государственной власти также принадлежало штату.

Конституция Джамму и Кашмира

В преамбуле и статье 3 прежней Конституции штата Джамму и Кашмир утверждалось, что штат Джамму и Кашмир является и останется неотъемлемой частью Союза Индии. Это вновь вызвало критику, указывающую на то, что "подобные законопроекты не имеют юридического и конституционного обоснования в истории штата или в статье 370".

Спор о передаче земли в Амарнатх

26 мая 2008 года правительство Индии и правительство штата Джамму и Кашмир достигли соглашения о передаче 100 акров (0,40 км²) лесной земли Шри Амарнатхджи Шрине Борду (SASB) для строительства временных убежищ и инфраструктуры для индуистских паломников. Кашмирские сепаратисты выступили против этого решения, утверждая, что оно ставит под угрозу статью 370, которая обеспечивает особый статус жителей Джамму и Кашмира и препятствует свободному переселению в Кашмир граждан Индии. В Кашмире прошли массовые протесты против этого решения правительства Индии. Под давлением протестов правительство штата Джамму и Кашмир отказалось от передачи земли. В ответ индусы в регионе Джамму организовали ответные акции протеста против этого отказа.

Призывы к отмене

В 2014 году, в рамках предвыборной программы партии Бхаратия Джаната на всеобщих выборах 2014 года, партия взяла на себя обязательство интегрировать штат Джамму и Кашмир в Союз Индии. После победы на выборах партия, совместно со своей материнской организацией Раштрия Сваямсевак Сангх (RSS), предприняла попытки отменить статью 370. Бывший принц-регент и лидер партии Конгресс Каран Сингх выразил мнение, что комплексный пересмотр статьи 370 давно назрел и что над ней необходимо работать совместно со штатом Джамму и Кашмир. Однако в октябре 2015 года Высокий суд Джамму и Кашмира постановил, что статья 370 не может быть "отменена, аннулирована или даже изменена". Суд пояснил, что пункт 3 статьи наделяет Учредительное собрание штата полномочиями рекомендовать Президенту вопрос об отмене статьи. Поскольку Учредительное собрание не дало такой рекомендации до своего роспуска в 1957 году, статья 370 приобрела черты "постоянного положения", несмотря на то, что в Конституции она обозначена как временная. В 2019 году, в рамках предвыборной программы партии Бхаратия Джаната на всеобщих выборах 2019 года, партия вновь пообещала интегрировать штат Джамму и Кашмир в Союз Индии. С момента своего основания в 1990 году кашмирская индуистская организация "Панун Кашмир" неоднократно критиковала статью 370 и поддерживала ее отмену, а также отмену статьи 35A. Рабочая партия Джамму и Кашмира и "ИккДжутт Джамму" также поддерживают отмену статей 370 и 35A и интеграцию Джамму и Кашмира.

Указ Президента от 2019 года

5 августа 2019 года министр внутренних дел Амит Шах объявил в Раджья Сабхе (верхняя палата индийского парламента), что президент Индии издал Постановление о Конституции (применение к Джамму и Кашмиру) 2019 года (C.O. 272) в соответствии со статьей 370, отменяющее Постановление о Конституции (применение к Джамму и Кашмиру) 1954 года. В Постановлении указывалось, что все положения Конституции Индии распространяются на Джамму и Кашмир. В то время как в Постановлении 1954 года оговаривалось, что к штату применяются лишь некоторые статьи Конституции Индии, новое Постановление сняло все подобные ограничения. Фактически это означало, что отдельная Конституция Джамму и Кашмира была аннулирована. В Постановлении утверждалось, что оно издано "с согласия правительства штата Джамму и Кашмир", что, по всей видимости, относилось к губернатору, назначенному центральным правительством. Президентское Постановление 2019 года также добавило пункт (4) с четырьмя подпунктами к статье 367 в разделе "Толкования". Фраза "Sadar i Riyasat, действующий при поддержке и консультации Совета министров" должна толковаться как "Губернатор Джамму и Кашмира". Фраза "правительство штата" включает в себя губернатора. В оговорке к пункту (3) статьи 370 Конституции выражение "Учредительное собрание штата, упомянутое в пункте (2)" должно зачитываться как "Законодательное собрание штата". 370. Все положения настоящей Конституции, с поправками, вносимыми время от времени, без каких-либо изменений или исключений, применяются к штату Джамму и Кашмир, несмотря на любые противоречия, содержащиеся в статье 152 или статье 308 или любой другой статье настоящей Конституции, или любых других положениях Конституции Джамму и Кашмира, или любом законе, документе, судебном решении, ордонансе, приказе, подзаконном акте, правиле, регламенте, уведомлении, обычае или практике, имеющих силу закона на территории Индии, или любом другом инструменте, договоре или соглашении, предусмотренном статьей 363 или иным образом.

Изменение статуса Джамму и Кашмира

5 августа 2019 года министр внутренних дел Амит Шах представил в Раджья Сабха законопроект о реорганизации штата Джамму и Кашмир 2019 года с целью преобразования статуса штата Джамму и Кашмир в две отдельные союзные территории – союзную территорию Джамму и Кашмир и союзную территорию Ладакх. Законопроектом предусматривалось наличие законодательного собрания в союзной территории Джамму и Кашмир, в то время как союзная территория Ладакх должна была существовать без него. К концу дня законопроект был принят Раджья Сабхой 125 голосами «за» и 61 «против» (67% голосов «за»). На следующий день законопроект был принят Лок Сабхой 370 голосами «за» и 70 «против» (84% голосов «за»). После подписания президентом законопроект стал законом. Обе союзные территории вступили в силу 31 октября 2019 года, который отмечался как День национального единства. Президент Индии назначил лейтенант-губернатора союзной территории Джамму и Кашмир и лейтенант-губернатора союзной территории Ладакх. Присягу обоим лейтенант-губернаторам принесла 31 октября 2019 года главный судья Высокого суда Джамму и Кашмира Ги́та Ми́ттал, сначала в Лехе для союзной территории Ладакх, а затем в Шринагаре для союзной территории Джамму и Кашмир. Действие президентского правления, установленного статьей 356 Конституции Индии, в штате Джамму и Кашмир было прекращено в ночь на 30 октября 2019 года. Президентское правление не применяется и не требуется на территории союза, поскольку союзная территория в любом случае находится под контролем центрального правительства. Президент издал указ о том, что он будет непосредственно управлять союзной территорией Джамму и Кашмир до формирования законодательного собрания на этой территории.