Конституционное и административное право

Австралийское административное право: развитие и особенности

Австралийское административное право: полномочия органов власти, судебный пересмотр, омбудсмены и доступ к информации. Влияние зарубежного опыта и Вестминстерской системы.

13 мин чтения

100%

Источник: Australian administrative law — Wikipedia

Сравнивайте с английским: нажмите на абзац — оригинал откроется в окне. Кнопка EN под абзацем показывает его прямо в тексте.

Содержание

Введение

Закон, регулирующий австралийские государственные органы

Австралийское административное право определяет объем полномочий и ответственности административных органов правительств Австралии. Это преимущественно система общего права, с растущим законодательным регулированием, которое сместило акцент на кодифицированный судебный контроль и трибуналы с широкой юрисдикцией. Австралия располагает хорошо развитыми институтами омбудсмена и законодательством о свободе информации, на которые оказали влияние аналогичные зарубежные разработки. Требования к уведомлению и обсуждению при принятии делегированных нормативных актов имеют параллели с практикой в Соединенных Штатах. Заимствования Австралией зарубежного опыта по-прежнему во многом определяются ее развитием в рамках системы парламентской демократии, которая в целом соответствует Вестминстерской системе ответственности и подотчетности.

История

Конституционная база и развитие административного права в Австралии в значительной степени зависели от правовых разработок в Соединенном Королевстве и Соединенных Штатах. В конце XIX века британский конституционный теоретик А. В. Дайси утверждал, что не должно существовать отдельной системы административного права, подобной французскому *droit administratif*. В результате австралийское административное право до Второй мировой войны развивалось стихийно. Современное административное право во многом является следствием растущей обеспокоенности контролем над бюрократическими решениями в 1960-х годах. В ответ на это в начале 1970-х годов был создан ряд комитетов, чьи рекомендации легли в основу так называемого «нового административного права». Наиболее важным из них, в докладе Керра, было рекомендовано создание общего административного трибунала, который мог бы пересматривать административные решения по существу, кодификация и процессуальная реформа системы судебного контроля, а также учреждение должности омбудсмена. Эти предложения были реализованы с принятием пакета федеральных законов: Закона об административных апелляциях 1975 года и кодифицированы в Законе об административных решениях (судебном пересмотре) 1977 года. Основания для судебного пересмотра определялись со ссылкой на перечень категорий, таких как учет нерелевантных обстоятельств, неправильная цель, неразумность по принципу *Wednesbury*, ошибка в применении закона, нарушение правил надлежащей правовой процедуры или предвзятости. Одной из важнейших особенностей систем общего права, рассматриваемой как аспект «равенства перед законом», является то, что судебный контроль осуществляется обычными судами, а специальных административных или конституционных судов не существует. А. В. Дайси отметил в 1885 году: «В Англии идея юридического равенства, или всеобщего подчинения всех классов одному закону, применяемому обычными судами, была доведена до крайности». Суды высшей юрисдикции общей компетенции традиционно считаются обладающими неотъемлемой юрисдикцией для пересмотра административных действий. Статья 75 Конституции Австралии предусматривает, что Высокий суд обладает первоначальной юрисдикцией по делам, включая «(iii) в которых Содружество или лицо, действующее от имени Содружества, является стороной» и «(v) в которых запрашивается предписание, запрет или судебный запрет в отношении должностного лица Содружества». Поскольку эта юрисдикция установлена Конституцией, она может быть отменена только путем внесения поправок в Конституцию, что требует проведения общенационального референдума. Она также не может быть ограничена; например, юрисдикция в отношении решений, принятых на основании конкретного нормативного положения, не может быть исключена лишающей юрисдикции оговоркой. Статья 76 Конституции позволяет парламенту Содружества законодательно расширять первоначальную юрисдикцию Высокого суда; такие расширения могут быть отменены или изменены путем отмены или внесения изменений в соответствующее законодательство. Федеральный суд также наделен первоначальной юрисдикцией «в отношении любого вопроса, в котором запрашивается мандат, запрет или судебный запрет в отношении должностного лица или должностных лиц Содружества». Это соответствует ст. 75(v) Конституции. Однако в целом вопрос будет представлять собой «спор», если он требует немедленного определения законных прав и интересов лица. Кроме того, гипотетические вопросы не рассматриваются как подлежащие судебному разрешению, поскольку не содержат «спора». Более того, возможность рассмотрения иска может зависеть от того, будет ли решение основываться на «правовых основаниях», а не на «политических соображениях».

The constitutional framework and development of administrative law in Australia was highly influenced by legal developments in the United Kingdom and United States. At the end of the 19th century, the British constitutional theorist A. V. Dicey argued that there should be no separate system of administrative law such as the droit administratif which existed in France. As a result, Australian administrative law before World War II developed in an unplanned way. The present administrative law is largely a result of growing concern about control of bureaucratic decisions in the 1960s. In response a set of committees were established in the early 1970s, whose recommendations constituted the basis for what became known as the "New Administrative Law". The most important of these, the Kerr Report, recommended the establishment of a general administrative tribunal which could review administrative decisions on the merits, codification and procedural reform of the system of judicial review, and the creation of an office of Ombudsman. These proposals were put into practice with the passing of a package of federal statutes: the Administrative Appeals Tribunal Act 1975, and have been codified in the Administrative Decisions (Judicial Review) Act 1977. The kinds of error which would give rise to judicial review appeared to have been identified with reference to a list of categories such as relying on irrelevant considerations, improper purpose, Wednesbury unreasonableness, error of law, breaching the hearing or bias rules of natural justice. One of the most important features of common law systems, considered to be an aspect of "equality before the law", is that judicial review is conducted by the ordinary courts and there are no special administrative or constitutional courts. A. V. Dicey observed in 1885: "In England the idea of legal equality, or of the universal subjection of all classes to one law administered by the ordinary courts, has been pushed to its utmost limit." Superior courts of general jurisdiction are traditionally regarded as having inherent jurisdiction to review administrative actions. Section 75 of the Constitution of Australia provides that the High Court shall have original jurisdiction in matters including "(iii) in which the Commonwealth, or a person suing or being sued on behalf of the Commonwealth, is a party" and "(v) in which a writ of Mandamus or prohibition or an injunction is sought against an officer of the Commonwealth." Since this jurisdiction is conferred by the Constitution, it can be removed only by amending the Constitution, which requires a national referendum. Nor, by the same token, can it be restricted; for example, jurisdiction over decisions made under a particular statutory provision cannot be ousted by a privative clause. Section 76 of the Constitution allows the Commonwealth parliament to legislate for additions to the High Court's original jurisdiction; such additions can be removed or altered by repealing or amending that legislation. The Federal Court has also been vested with original jurisdiction "with respect to any matter in which a writ of mandamus or prohibition or an injunction is sought against an officer or officers of the Commonwealth". This mirrors s75(v) of the Constitution, In general, however, the issue will constitute a "matter" if it requires an immediate determination of the legal rights and interests of an individual. In addition, hypothetical issues are not regarded as justiciable, since not involving a "matter". Further, whether a claim is justiciable may depend on whether the decision would rely upon "legal grounds" rather than "political considerations".

Правосудие

В соответствии с доктриной строгого разделения властей, суды могут рассматривать только "законность" (юридическую обоснованность) исполнительных решений и действий, а не их "существо". Это было подчеркнуто Высшим судом в деле Attorney General (NSW) v Quin (1990), где судья Бреннан заявил:

17. Обязанность и юрисдикция суда по пересмотру административных действий не выходят за рамки установления и применения закона, определяющего пределы и порядок осуществления полномочий уполномоченного органа. Если, действуя таким образом, суд предотвращает административную несправедливость или ошибку, то это допустимо; однако суд не имеет юрисдикции просто для исправления административной несправедливости или ошибки. Существо административных действий, в той мере, в какой оно может быть отделено от законности, находится в компетенции уполномоченного органа и, с учетом политического контроля, исключительно в его компетенции. Однако разграничение между законностью и существом может быть затруднительным. В отличие от Соединенных Штатов и Соединенного Королевства, не существует доктрины, запрещающей судам рассматривать "политические вопросы". Хотя конкретного исключения не предусмотрено, вероятно, суды будут неохотно вмешиваться в определенные вопросы. Исторически суды обычно не исследовали определенные категории административных действий, такие как решения, осуществляющие вице-королевские "прерогативные полномочия", или связанные с внешней политикой.

Высший суд отказался выносить решение по вопросу о нежелании генерального прокурора вмешиваться в дело и о вмешательстве в политически чувствительную сферу национальной безопасности, выходящую за рамки судебного пересмотра. Кроме того, возможность судебного обжалования прерогативных решений не может возникнуть в соответствии с Законом об административных решениях (судебный пересмотр) 1977 года (Cth), поскольку действие Закона ограничено решениями, принятыми "в соответствии с законом" Содружества. Это может привести к выводу о том, что дело не подлежит судебному рассмотрению, или к нежеланию суда вмешиваться.

Стоящий

В общем праве традиционно требуется, чтобы истец продемонстрировал право на обращение в суд (правовой интерес) до получения права на возбуждение дела. "Особый интерес" к предмету спора дает физическому лицу право на обращение в суд. Истец должен иметь особый интерес, свойственный именно ему. "Особый ущерб" не ограничивается фактическим денежным убытком, и фраза "специфичный для него" не означает, что ущерб должен быть понесен только истцом, а никто другой. Хотя Высший суд склоняется к более либеральному подходу к праву на обращение в суд, а Австралийская комиссия по реформе права призывает к расширению правил о праве на обращение в суд, существует нежелание принимать "открытое" право на обращение в суд, как это принято в канадских судах. Если разбирательство возбуждено в соответствии с Законом об административных решениях (судебный пересмотр) 1977 года (Cth), истцом может быть "лицо, чьи интересы были ущемлены" обжалуемым решением.

Причины административного решения

Административные и судебные органы, принимающие решения, обязаны по закону предоставлять письменный документ, как правило, письменное обоснование принятых ими решений. Это требование, установленное законодательством Содружества, распространяется на решения судов Содружества и административных органов, принимающих решения, в соответствии с разделом 13 Закона об административных решениях (судебный пересмотр) 1977 года (Cth), а также с разделом 28 Закона об административных апелляционных трибуналах 1975 года.

Будущее

Совет по административному пересмотру провел всестороннее исследование федерального судебного контроля за действиями административных органов и представил свой отчет в сентябре 2012 года.

Административный апелляционный суд

Административный апелляционный трибунал (AAT) осуществляет независимый пересмотр административных решений, принятых в соответствии с законодательством Содружества. AAT может пересматривать решения, принятые министрами, департаментами и ведомствами Содружества. В определенных случаях пересмотру могут подлежать решения, принятые правительствами штатов, негосударственными организациями или в соответствии с законодательством острова Норфолк. В рамках пересмотра по существу, обязанность Трибунала состоит в принятии правильного или предпочтительного решения по каждому делу на основании представленных материалов. AAT был учрежден Законом об административных апелляционных трибуналах 1975 года (Cth) как гибрид между судом и административным органом. Среди целей Трибунала – обеспечение механизма пересмотра, соответствующего принципам "справедливости, беспристрастности, экономичности, неформальности и оперативности". Наиболее существенными изменениями, внесенными с учреждением AAT, являются возможность пересмотра решений по существу и право на получение обоснования принятых решений. AAT предъявляет обязательное требование, которое должно быть выполнено до принятия заявления о пересмотре. Заявление о пересмотре может быть подано "любым лицом или лицами, чьи интересы затронуты решением, или от их имени". Заявление о пересмотре также может быть подано "организацией или объединением лиц, если решение касается вопроса, входящего в цели или задачи организации или объединения". AAT был спроектирован таким образом, чтобы быть доступным. Подача заявления о пересмотре решения, указанного в разделе 22 Положения об административных апелляционных трибуналах 2015 года, бесплатна.

16 декабря 2022 года г-н Марк Дрейфус, член парламента, генеральный прокурор Содружества, объявил о ликвидации AAT, поскольку "предыдущее [либеральное] правительство фатально подорвало AAT, назначив в его состав 85 бывших либеральных депутатов, кандидатов на выборах от Либеральной партии, проигравших выборы, бывших сотрудников Либеральной партии и других лиц, тесно связанных с Либеральной партией". По сообщению ABC, у четверти старших членов AAT отсутствовала юридическая квалификация. Судья Федерального суда Сьюзан Кенни назначена исполняющим обязанности президента AAT для контроля за процессом перехода.

Государственные административные суды

В некоторых штатах и территориях Австралии существуют также трибуналы, аналогичные AAT. Они различаются по уровню формальности, акценту на медиацию, процедурам и подсудности.

Виктория

В 1998 году штат Виктория учредил Викторианский гражданский и административный трибунал.

Новый Южный Уэльс

Административное отделение и отделение по вопросам равных возможностей Гражданского и административного трибунала Нового Южного Уэльса было учреждено в 2014 году. Оно заменило Трибунал по административным делам Нового Южного Уэльса, ранее учрежденный в 1998 году, вместе с 21 другим трибуналом.

Западная Австралия

Государственный административный трибунал Западной Австралии был учрежден в 2004 году.

Квинсленд

Квинслендский гражданский и административный трибунал был учрежден в 2009 году.

Южная Австралия

Южно-Австралийский гражданский и административный трибунал был учрежден в 2015 году.

В других штатах и территориях

В Южной Австралии и Тасмании часть функций трибуналов исполняют суды.

Омбудсман

Как на уровне Содружества, так и в каждом штате существует офис омбудсмена, наделенный широкими полномочиями по расследованию действий, касающихся вопросов государственного управления. Омбудсмен выполняет функцию расследования: во-первых, он расследует жалобы от граждан (например, статья 5(1)(a) Закона об ОБ); во-вторых, он проводит расследования по собственной инициативе, именуемые расследованиями по собственной инициативе ("own motion investigations") (например, статья 5(1)(b) Закона об ОБ). Расследования первоначально проводятся конфиденциально (ст. 8) и в неформальной обстановке, посредством предварительных запросов (ст. 7А). Однако омбудсмен обладает такими же полномочиями, как и королевская комиссия: требовать явки и допроса свидетелей, входить на территорию помещений, приводить к присяге и требовать предоставления документов (ст. 9, 13 и 14). Если омбудсмен приходит к выводу, что ведомство не приняло соответствующих мер, он может представить отчет премьер-министру, а затем парламенту (ст. 16 и 17).

Свобода информации

Австралия стала первой страной с правительством, основанным на Вестминстерской системе, которая ввела законодательство о свободе информации, следуя модели, установленной в Соединенных Штатах в 1966 году. Закон о свободе информации 1982 года (Cth) обеспечивает доступ к информации, находящейся в распоряжении правительства. Аналогичное законодательство в настоящее время действует в Австралийской столичной территории и отдельных штатах Австралии. Свобода информации призвана предоставить гражданам доступ к личной и правительственной информации, а также дать им возможность оспаривать и, при необходимости, исправлять свои личные данные. Это означает, что многие политические, административные и персональные документы не подлежат рассмотрению по запросу. Запросы направляются в соответствующее ведомство или министерство. За подачу запроса в правительство Содружества взимается плата, хотя аналогичное законодательство штатов часто предусматривает бесплатный доступ к личной информации. Цель данной системы сборов – «средство предотвращения подачи несерьезных и чрезмерно широких запросов о предоставлении информации». Запрос должен быть подтвержден в течение 14 дней, а решение по нему принято в течение 30 дней. Есть сведения о том, что некоторые ведомства намеренно завышали размер платы, чтобы отговорить заявителей от обращения. Важным принципом, лежащим в основе режима свободы информации, является отсутствие требования к процессуальной правоспособности: любой член общественности должен иметь право на доступ к правительственной информации независимо от цели, для которой она запрашивается. Однако очевидным исключением является раскрытие персональных данных. Персональная информация почти всегда исключается из раскрытия в целях защиты частной жизни граждан. Еще одной важной целью закона является общее намерение парламента обеспечить раскрытие правительственной информации и поощрять это раскрытие. Соответственно, в законе используется формулировка, указывающая на то, что право на отказ в доступе к информации является именно правом, а не обязанностью, и тем самым стимулирует ведомства раскрывать документы и материалы, даже если они могут подпадать под исключения. Также признается, что аргументы, основанные на общественном интересе, также должны влиять на решение ведомства о раскрытии информации.

Australia was the first country with a Westminster system government to introduce freedom of information legislation, following the model established in the United States in 1966. The Freedom of Information Act 1982 (Cth) provides access to government information. Similar legislation is now in force in the Australian Capital Territory, and the individual States of Australia. Freedom of information is designed to allow individuals access to personal and governmental information, and to allow individuals the opportunity to challenge and where appropriate have their personal information amended. This means that many political, administrative and personal documents are beyond the reach of an application. Applications are made to the agency or Minister concerned. There is a fee involved in making that application to the Commonwealth Government, although similar State legislation has often made access to personal information free. This object of this fee structure is "a means of deterring frivolous and excessively broad FOI requests". This application must then be acknowledged within 14 days and a decision made within 30 days. There is evidence that some agencies have intentionally inflated charges in order to discourage applicants from pursuing claims. A basic principle involved in the FOI regime is that standing is not an issue: that all members of the public should be entitled to access of government information irrespective of the purpose for which the information is sought. However, one obvious exception has been in the disclosure of personal information. Personal information is almost always exempted from disclosure, in order to protect individuals' private information. Another very important object underlying the Act is the general intention of Parliament that government information should be disclosed and to encourage this disclosure. Accordingly, the Act uses language which indicates the discretion to deny access to information is just that: a discretion, and thereby encourages agencies to disclose documents or matter even where it may be exempt. There has also been an acknowledgement that general public interest arguments also should influence an agency decision to disclose.

Исключения

Существует обширный перечень общих исключений из права на информацию. Даже в отношении разрешенных к разглашению материалов необходимо учитывать законодательно установленные рамки, определенные Парламентом. Большинство исключений подлежат оценке с точки зрения общественного интереса, и агентство обязано доказать, что раскрытие документа, подпадающего под одно из этих оснований, не отвечает общественным интересам.

Обзор

Стороны, недовольные решением агентства или министра, могут перейти к следующему этапу внешнего обжалования, где первоначальное решение о раскрытии или нераскрытии информации будет пересмотрено. В соответствии с Законом о Содружестве, эту функцию внешнего обжалования выполняет Административный апелляционный трибунал. В некоторых штатах эта функция внешнего контроля возложена на комиссара по информации. Обжалования решений AAT подаются в Федеральный суд.

В качестве альтернативы, дело может быть рассмотрено в соответствии с законом ADJR, который служит источником определения объема действий, подлежащих включению или исключению из судебного контроля, и юрисдикции любого суда, наделенного функцией пересмотра данного исполнительного акта. Законодательство толкуется с учетом других аспектов государственной политики, касающихся законных пределов судебного контроля. Закон ADJR наделяет Федеральный суд и Федеральный окружной суд юрисдикцией по пересмотру "решения, к которому применяется настоящий закон". Эта "власть принимать решения" именуется юрисдикцией. Нарушение пределов юрисдикции, известное как ошибка юрисдикции, возникает, когда лицо, принимающее решение, либо: превышает свои полномочия, "игнорируя установленные законом ограничения, нарушая принципы естественной справедливости, задавая неверный вопрос или будучи сформированным ненадлежащим образом", то есть решение является недействительным; либо не использует свои полномочия для принятия конкретного решения.

Процессуальная справедливость

Доктрина процессуальной справедливости, или естественного правосудия, берет начало в общем праве и была связана с юриспруденционной традицией естественного права. Суды подчеркивали ее гибкий характер, а судья Бреннан описывал ее правила как "изменчивые, как у хамелеона". Процессуальная справедливость охватывает принцип предварительного слушания и принцип беспристрастности. Право на процессуальную справедливость предполагается в сфере административного принятия решений, если иное прямо не предусмотрено законом. С 1960-х годов суды, как правило, расширяют действие принципа процессуальной справедливости на случаи, когда под угрозой оказываются не только юридические права, но и "обоснованные ожидания" защиты различных интересов, в частности коммерческих интересов, трудовых прав, личной свободы и репутации. В частности, процессуальная справедливость применяется, когда орган административного управления выдвигает достоверное, релевантное и наносящее ущерб обвинение, а также когда принимается решение, которое затрагивает право, интерес или обоснованное ожидание лица. Однако, не существует обязанности обеспечивать естественное правосудие сверх того, что предусмотрено законом. Примером процессуальной справедливости является право ответчика на возражения против предъявленных ему обвинений.

Судебные средства защиты

В обычном праве традиционными средствами правовой защиты являются прерогативные ордера, именуемые "конституционными ордерами" при осуществлении федеральной судебной власти, – в первую очередь, сертификаты (certiorari), запреты (prohibition) и мандамусы (mandamus), а также бывшие справедливые средства правовой защиты, такие как декларации и судебные предписания (injunctions). Сертификат может быть выдан только если "возможно установить решение, оказывающее ощутимое или явное правовое воздействие на права". Сертификат также может быть выдан для исправления ошибок в применении права, которые могут быть установлены на основании материалов дела. "Материалы дела" включают документы, инициирующие производство, заявления сторон, окончательное решение по делу и т.п. Однако они не включают стенограммы судебных заседаний, доказательства или обоснования решений, если только суд не включит эти обоснования в материалы дела. Основными нормативными средствами правовой защиты являются средства, предусмотренные на федеральном уровне Законом об административных решениях (судебный пересмотр) 1977 года (Cth), или аналогичным законодательством о судебном пересмотре на уровне штатов в Виктории, Квинсленде, Тасмании и Австралийской столичной территории. Статья 75(v) Конституции закрепляет юрисдикцию Высшего суда по делам, в которых мандамус, запрет и судебный запрет заявляются против должностного лица Содружества.