Основы государственного устройства Пенсильвании: от Рамочной конституции к демократии.

Введение

Рамка правления Пенсильвании была протоконституцией для провинции Пенсильвания, проприетарской колонии, дарованной Уильяму Пенну Карлом II Английским. Рамка правления имеет важное и долгосрочное историческое значение как важный шаг в развитии американской и мировой демократии.

История

Уильям Пенн, английский квакер, стремился создать общество нового типа, основанное на религиозной терпимости и широкой политической свободе. Считается, что политическая философия Пенна нашла отражение в концессиях и соглашениях Западного Джерси 1677 года, которые представляют собой более ранний практический опыт конституирования власти, предшествующий созданию Пенсильвании. Хотя авторство Концессии оспаривается, предполагается, что он дал на нее полное согласие как доверенный этой колонии. В Концессии вся законодательная власть передавалась ассамблее, избираемой "жителями, землевладельцами и собственниками" колонии. Ассамблея должна была назначать комиссию в качестве исполнительного органа. Правительственная структура в Западном Джерси демонстрировала прогрессивную конституционную теорию, которую продвигал Пенн. Под влиянием республиканской политической теории и гуманизма, первая версия Основных положений управления Пенсильванией (ныне известная как Основы 1682 года) содержала ряд новаторских идей, которые впоследствии были развиты в важные элементы современного конституционализма. Она предусматривала применение смертной казни лишь к строго ограниченному перечню уголовных преступлений, включая убийство и государственную измену. В колонии должна была быть обеспечена абсолютная свобода вероисповедания. Ассамблея могла обратиться в совет с ходатайством об импичменте губернатора для проведения судебного разбирательства. Неконституционные законы подлежали отмене, хотя прямого наделения судов полномочиями признавать их неконституционными не предусматривалось. В нее был включен механизм внесения поправок, требующий одобрения шести седьмых состава законодательного собрания и губернатора для любого изменения. Однако структура власти, предусмотренная Основами 1682 года, была значительно менее либеральной, чем в Концессиях и соглашениях Западного Джерси 1677 года.

Каркас 1683 года

В 1683 году была созвана ассамблея для разработки новой формы правления, заменившей отвергнутую Рамочную конвенцию 1682 года. Напряженность, приведшая к отклонению Рамочной конвенции 1682 года, сохранялась – несмотря на доминирование ведущих квакеров в совете, половину мест в ассамблее занимали неквакеры из Нижних округов, которые решительно выступали против концентрации власти в руках квакерской элиты. Право собственника на голосование в законодательном процессе оставалось одной из ключевых проблем при формировании правительства. Согласно колониальному уставу, предоставленному королем, законы должны были издаваться собственником. Следовательно, отсутствие у собственника права вето в законодательстве являлось бы нарушением устава. После продолжительных дебатов Пенну удалось убедить ассамблею в необходимости права вето собственника, но он гарантировал, что будет осуществлять это право только по совету и с согласия совета. Ассамблея вновь стремилась расширить свою роль и настаивала на предоставлении ей права законодательной инициативы, как она требовала, отвергая Рамочную конвенцию 1682 года. Хотя это было неприемлемо как для собственника, так и для совета, они согласились, что ассамблея имеет право консультироваться с советом перед принятием закона. Компромиссная Рамочная конвенция 1683 года была в конечном итоге одобрена ассамблеей. В ней предусматривалось, что все законы должны приниматься "губернатором и свободными гражданами в Совете и Ассамблее", и губернатору предоставлялось право утверждать или налагать вето. Однако собственническое управление, предусмотренное Рамочной конвенцией 1683 года, не функционировало эффективно после возвращения Пенна в Англию в 1684 году. В первые годы своего отсутствия он полагался на совет, действующий в качестве коллективного губернатора. Однако совет пренебрег конституционными полномочиями Пенна и принимал законы без его одобрения или одобрения короля. Впоследствии Пенн назначил пять комиссаров для замены совета в качестве своего заместителя исполнительного органа. Предоставив любым трем из комиссаров право принимать, отменять или изменять законы "как если бы я был там лично", он поручил комиссарам отменить законы, принятые без его одобрения. Однако комиссары так и не выполнили эти указания. В 1687 году Пенн назначил Джона Блэкуэлла на замену пяти комиссаров в качестве единого исполнительного органа. Будучи энергичным пуританским губернатором, Блэкуэлл немедленно после назначения вступил в конфликт с квакерской ассамблеей. Беспорядки в Пенсильвании и растущее недоверие Вильгельма III к Пенну привели к приостановке действия устава Пенна как колониального собственника в 1692 году.

An assembly convened in 1683 to model a new frame of government in place of the rejected Frame of 1682. The tension which resulted in the rejection of the Frame of 1682 remained – although leading Quakers dominated the council, half of the seats in the assembly were occupied by non Quakers from the Lower Counties who were steadfastly against the concentration of power to Quaker elites. The proprietor's voting power in the legislative process remained one of the major concerns in framing the government. As provided in the colonial charter granted by the King, laws were to be made by the proprietor. Thus, it would be a violation of the charter if the proprietor did not possess a veto power in legislation. Over lengthy debate, Penn managed to convince the assembly that the proprietor's veto power was necessary, but guaranteed that he would exercise the power only with the council's advice and consent. Once again, the assembly sought to enlarge its role and insisted that it be granted to power to initiate legislation, as it demanded when it rejected the Frame of 1682. Although it was regarded as unacceptable to both the proprietor and the council, they conceded that the assembly is allowed to confer with the council before passing a law. A compromised frame of government, or the Frame of 1683, was eventually approved by the assembly. It provided that all laws should be passed "by the Governor and the freemen in Council and Assembly met", and granted the governor a right to approve or veto. However, the proprietary governance speculated by the Frame of 1683 did not function effectively after Penn returned to England in 1684. He relied on the council to act as governor collectively in the first few years during his absence. However, the council neglected Penn's constitutional authority and promulgated laws without obtaining approval from Penn or the King. Penn subsequently appointed five commissioners to replace the council as his deputy executive. Having granted any three of the commissioners a power to enact, annul or vary laws "as if I myself were there", he instructed the commissioners to annul the laws passed without his approval. However, the commissioners never carried out such instructions. In 1687, Penn appointed John Blackwell to replace the five commissioners as a single executive. As an aggressive Puritan governor, Blackwell clashed with the Quakers' assembly immediately after he was appointed. The disorder in Pennsylvania and William III's increasing distrust in Penn led to the suspension of Penn's charter as the colonial proprietor in 1692.

Каркас 1696 года (каркас Маркхема)

Устав Пенна был восстановлен в 1694 году. Вероятно, он намеревался вернуть своих колонистов к Основам 1683 года, поскольку одним из условий восстановления его устава было то, что колония должна находиться под управлением собственника. Уильям Маркхэм, вице-губернатор, назначенный Пенном в 1694 году, управлял колонией империалистически и действовал агрессивно по отношению к ассамблее. Однако определенные практические нужды колонии значительно изменили политическую структуру и привели к либеральному управлению в этот период, что отразилось в Основах 1696 года (также известных как Основы Маркхэма). Ассамблея продолжала прилагать усилия для расширения своей власти в 1690-х годах. В марте 1695 года Дэвид Ллойд, главный представитель квакеров, предупредил, что нет особой добродетели в возвращении к Основам 1683 года, и предложил устав, предоставляющий Ассамблее руководящую роль, включая исключительное право инициировать законодательство. Совет склонился к поддержке передачи власти от себя к ассамблее в предвидении возможного восстановления королевского правительства. Квакеры, доминировавшие в совете, понимали, что с учетом того, что устав Пенна подвергался резкой критике со стороны соседних губернаторов и английских чиновников, восстановление королевского правительства было «вполне вероятным – даже ожидаемым». В этой ситуации квакеры сочли необходимым наделить ассамблею «максимально широкими полномочиями в преддверии таких изменений». Совет мог быть назначен королевским губернатором и, следовательно, подвергнуться королевскому контролю. Однако ассамблея всегда будет избираться. Превосходя по численности другие группировки, включая англиканцев, квакеры полагали, что смогут доминировать в ассамблее. Таким образом, даже если квакеры потеряют контроль над советом, они все равно смогут действовать из ассамблеи, чтобы противостоять королевскому контролю. В ответ на просьбу квакеров Уильям Маркхэм, вице-губернатор и член англиканской церкви, воспользовался возможностью призвать квакерскую ассамблею к сотрудничеству в выделении средств на военные приготовления и пообещал, что обсуждение конституционной ревизии станет возможным, если ассамблея примет военный законопроект. Хотя квакеры были привержены ненасилию и сознательно возражали против участия в войнах, они пошли на компромисс в этом вопросе в обмен на более влиятельную ассамблею. Вместе с законопроектом о создании фонда в размере 300 фунтов стерлингов для военных нужд ассамблея приняла новую структуру управления, известную как Основы 1696 года, или Основы Маркхэма. Новая структура значительно изменила распределение политической власти в законодательном органе, предоставив ассамблее право инициировать законодательство, проводить заседания по собственному усмотрению и оценивать квалификацию своих членов. Она также сократила размер законодательного органа до более управляемого уровня – каждый округ избирал только двух представителей в совет и четырех в ассамблею. Кроме того, были установлены более строгие требования к голосованию, чтобы исключить неквакеров из участия в выборах. Для голосования требовалось проживание в колонии в течение двух лет, что, вероятно, было попыткой ослабить влияние постоянно растущего числа неквакерских иммигрантов, недавно прибывших в колонию. В сельских районах, где квакеры составляли большинство населения, требование к голосованию было смягчено, чтобы включить всех землевладельцев, владеющих 50 акрами вместо 100, как раньше. В городских районах, где число неквакеров росло, требование к голосованию было ужесточено, чтобы исключить тех, кто не имел имущества стоимостью 50 фунтов стерлингов, свободного от долгов. Действительность Основ 1696 года была сомнительной, поскольку у Маркхэма не было оснований для их утверждения. Пенн также никогда не утверждал их – фактически, он резко критиковал их. Однако они фактически функционировали как колониальная конституция в течение нескольких лет, пока Пенн не вернулся в Пенсильванию в 1699 году.

Penn's charter was restored in 1694. Presumably, he intended his colonists to return to the Frame of 1683, as one of the conditions on which his charter was restored was that the colony should be under proprietary governance. William Markham, the lieutenant governor commissioned by Penn in 1694, ruled the colony imperialistically and acted aggressively towards the assembly. However, certain practical needs in the colony significantly changed the political structure and dramatically resulted in liberal governance in this period, which was reflected in the Frame of 1696 (also known as Markham's Frame). The assembly continued to make effort to further its power in the 1690s. In March 1695, David Lloyd, the chief spokesman of the Quakers, warned that there was no special virtue in returning to the Frame of 1683, and proposed a charter granting the Assembly a controlling role, including the sole power to initiate legislation. The council turned to support the shift of power from itself to the assembly in anticipation of a possible reestablishment of a royal government. The Quakers dominating the council understood that with Penn's charter under heavy attack by neighboring governors and English government officials, the reestablishment of royal government was "highly possible – even probable". In that situation, the Quakers found it necessary to invest the assembly with "the widest possible powers in advance of such a change". The council might be appointed by a royal governor and thus susceptible to a royal control. However, the assembly would always be elected. Outnumbering other factions, including the Anglicans, the Quakers believed that they would be able to dominate in the assembly. Thus, even if the Quakers lost their control over the council, they could still operate from the assembly to defend against a royal control. In response to the Quakers' request, William Markham, the lieutenant governor and a member of the Church of England, took it as an opportunity to urge the Quaker dominated assembly to cooperate in appropriating fund for military preparations, and promised that a discussion of constitutional revision would become possible if the military appropriation bill was passed by the assembly. Although having been committed to nonviolence and consciously objecting to participating in wars, Quakers compromised in this regard in exchange for a more powerful assembly. Coupled with a bill raising a fund of £300 for military use, the assembly passed a new frame of government, which is known as the Frame of 1696, or Markham's Frame. The new frame significantly changed the allocation of political power within the legislature by conferring upon the assembly the power to initiate legislation, sit on its own adjournment and judge the qualifications of its members. It also reduced the size of the legislature to a more manageable level – each county elected only two representatives to the council and four to the assembly. In addition, it provided for more stringent voting requirements to exclude non Quakers from voting. A person needed to reside in the colony for two years before he could vote, suggesting an attempt to diminish the strength of the ever growing number of non Quaker immigrants newly arrived in the colony. In rural areas, where Quakers had a dominant representation in the population, the voting requirement was relaxed to include all freeholders with 50 acres rather than 100 acres as before. In urban areas where the number of non Quakers was growing, the voting requirement was tightened to exclude anyone without a £50 estate free of debts. The validity of the Frame of 1696 was questionable, as Markham did not have a conceivable right to approve it. It was never approved by Penn either – actually, Penn criticized it harshly. However, it functioned as the colonial constitution in practice for several years until Penn returned to Pennsylvania in 1699.

Каркас 1701 года (Хартия привилегий)

После 15-летнего отсутствия Пенн вернулся в Пенсильванию в 1699 году и обнаружил, что ассамблея сопротивляется его власти как собственника. Его попытки укрепить собственническое управление оказались непопулярными. Враждебность к собственнической политике и стремление к автономии законодательной власти преобладали среди квакерской элиты. В 1701 году, накануне отъезда Пенна из Пенсильвании для защиты своего колониального устава перед королем в Лондоне, ассамблея представила ему новый проект структуры правления, впоследствии известный как Рамка 1701 года, или Хартия привилегий. Рамка 1701 года еще больше укрепила контроль ассамблеи. Избирательный совет даже не упоминался в законодательном процессе, и таким образом ассамблея стала единственным законодательным органом. Между тем, ассамблея впервые конституционно получила ряд стандартных англосаксонских парламентских привилегий: право разрабатывать законопроекты, избирать своих должностных лиц, назначать комитеты, проводить заседания по собственному усмотрению, оценивать квалификацию своих членов и осуществлять импичмент должностных лиц правительства. Ассамблея должна была избираться ежегодно свободными землевладельцами и состоять из четырех представителей от каждого округа. Губернатор мог назначить совет для помощи в исполнительных делах, но совет не имел роли в законодательном процессе. Кроме того, Рамка 1701 года предписывала направлять все претензии, касающиеся собственности, в обычные суды, тем самым нейтрализуя власть Совета по земельным вопросам, центра управления собственностью. Еще одной важной уступкой в Рамке 1701 года стало разрешение Нижним округам, или Территориям, устанавливать собственные правила. В 1705 году Территории воспользовались этим положением и создали свою собственную ассамблею. Хотя Пенн последовательно отказывался утверждать Рамку 1696 года, он уступил Рамке 1701 года, которая отличалась от Рамки 1696 года лишь в деталях. Некоторые авторы рассматривали его уступку как признак потери контроля над колонией. Он признал, что утвердил Рамку 1701 года лишь потому, что увидел, что большинство было убеждено Дэвидом Ллойдом в том, что это форма правления "более соответствует английским методам, о которых они так часто просили". Кроме того, предвидя возможность лишения его прав на управление колонией английским парламентом, более демократичная структура правления могла бы предоставить квакерам в колонии защиту от произвола королевского губернатора. Рамка 1701 года оставалась основным конституционным документом в Пенсильвании в течение последующих семидесяти пяти лет, пока ее не заменила Конституция Пенсильвании 1776 года.

After his 15 years' absence, Penn returned to Pennsylvania in 1699 and found the assembly resisting his proprietary authority. His attempts to reinforce proprietary governance turned out to be unpopular. Hostility towards proprietary politics and desire for the legislature's autonomy prevailed among the Quaker elite. In 1701, on the eve that Penn left Pennsylvania to defend his colonial charter before the King in London, the assembly presented him with a new draft of the frame of government, which is subsequently known as the Frame of 1701, or the Charter of Privileges. The Frame of 1701 further strengthened the controlling role of the assembly. An elective council was not even mentioned in the legislative process, and thus the assembly became the sole legislative authority. Meanwhile, the assembly obtained several Anglo Saxon standard parliamentary privileges constitutionally for the first time: the right to prepare legislative bills, elect its own officers, appoint committees, sit on its own adjournment, judge the qualifications of its own members, and impeach officers of government. The assembly was to be elected annually by freemen and composed of four representatives from each county. The governor may appoint a council to assist with executive affairs, the council does not have a role in the legislative process. In addition, the Frame of 1701 required all claims relating to properties to be directed to ordinary courts of justice, and thus neutralized the power of the Board of Propriety, the center of proprietary land administration. Another significant concession in the Frame of 1701 was that the Lower Counties, or Territories, are permitted to establish their home rules. In 1705, the Territories took advantage of this provision and set up their own assembly. Although Penn steadfastly refused to approve the Frame of 1696, he yielded to the Frame of 1701, which was different from the Frame of 1696 only in details. Some writers regarded his concession as a sign of his losing control over the colony. He admitted that he approved the Frame of 1701 only because he saw a majority had been convinced by David Lloyd that it was a form of government "nearer to English methods, which they called for so often." Also, in anticipation of the possibility that his rights of government in the colony might be stripped of by the English Parliament, a more democratic governmental structure might provide the Quakers in the colony with a shelter from an arbitrary royal governor. The Frame of 1701 remained the governing constitutional document in Pennsylvania in the following seventy five years until the Pennsylvania Constitution of 1776 replaced it.

Характеристики

Основание Пенсильвании, возможно, было самым успешным предприятием квакеров по колонизации Америки. Тесная связь Пенна с королевской властью значительно способствовала успеху. Его управление Пенсильванией в значительной степени опиралось на королевскую хартию, которая ограничила его политический эксперимент и привела к иерархической системе управления. Этот компромисс ослабил либеральные принципы в конституции, которые Пенн и его современники-политики продвигали. Тем не менее, положения о правах человека в «Основах управления» успешно отразили важные ценности, свойственные гуманистической мысли, преобладавшей в колонии и квакерстве, и способствовали развитию конституционализма в Америке.

Наследие и восприятие

"Рамка управления" рассматривалась как важный шаг к демократии в Америке. Политическая философия, изложенная в предисловии к Рамке 1682 года, часто упоминалась и цитировалась. Вольтер высоко оценил усилия Пенна, заявив, что тот мог бы "с полным правом гордиться тем, что низвел на землю Золотой век, который, вероятно, никогда не существовал в реальности, кроме как в его владениях". Верховный суд США сослался на Рамку управления 1682 года в решении, принятом в феврале 2019 года, касающемся чрезмерных штрафов, наложенных штатом Индиана.